劉雁鵬

近年來(lái)，中國(guó)正在經(jīng)歷百年未有之大變局，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。因此，地方立法一方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好其引領(lǐng)和推動(dòng)作用，另一方面應(yīng)當(dāng)善于將各種改革舉措和經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法的方式納入法治框架。為了進(jìn)一步分析地方立法的實(shí)際情況，掌握好地方人大常委會(huì)在推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法和依法立法方面的經(jīng)驗(yàn)、亮點(diǎn)、成績(jī)，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題、障礙和面臨的困境，進(jìn)而持續(xù)推動(dòng)地方立法不斷完善，加強(qiáng)地方人大常委會(huì)在立法方面的建設(shè)，項(xiàng)目組于2020年通過(guò)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站對(duì)地方立法透明度情況進(jìn)行了評(píng)估[1]。

一、評(píng)估指標(biāo)與方法

法治評(píng)估一般有兩種思路：其一是通過(guò)精心設(shè)計(jì)問(wèn)卷，選擇特定對(duì)象進(jìn)行感知度或滿意度評(píng)價(jià)，例如余杭法治評(píng)估、世界正義工程等;其二是剝離主觀滿意度，從客觀事實(shí)出發(fā)，僅以制度規(guī)范為依據(jù)，就是否落實(shí)好制度內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如四川依法治省評(píng)估、前海自貿(mào)區(qū)法治評(píng)估等。滿意度評(píng)估能夠清晰地反映出特定群體對(duì)法治建設(shè)成果的感受，法治建設(shè)的好壞不由地方執(zhí)政者說(shuō)了算，而是由受眾的真實(shí)感受說(shuō)了算。但滿意度評(píng)估存在自身難以克服的問(wèn)題：其一，評(píng)估結(jié)果不精確，評(píng)估結(jié)果是對(duì)法治建設(shè)某領(lǐng)域或者某個(gè)方面的一種感受，并不能對(duì)法治建設(shè)的細(xì)節(jié)進(jìn)行分析;其二，評(píng)估結(jié)果不穩(wěn)定，滿意度評(píng)估會(huì)受被調(diào)查對(duì)象心情的影響，一頓不愉快的早餐很可能會(huì)直接導(dǎo)致負(fù)面性評(píng)價(jià);其三，評(píng)估結(jié)果無(wú)法回溯，更換不同問(wèn)卷對(duì)象可能會(huì)獲得不同的結(jié)果，評(píng)估結(jié)果所指出的問(wèn)題無(wú)法完整的回溯。客觀評(píng)估的優(yōu)勢(shì)是能夠精確指出法治建設(shè)的薄弱之處，結(jié)果可回溯，盡量排除了人為影響，無(wú)論是哪些人參與評(píng)估，只要按照統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)和方法，都會(huì)得出相同的結(jié)論。本次地方立法透明度評(píng)估采取的是客觀評(píng)估方法，指標(biāo)體系依據(jù)的是《憲法》《立法法》《地方組織法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)。評(píng)估過(guò)程中不涉及任何價(jià)值判斷，不會(huì)將“好”“壞”等價(jià)值判斷帶入評(píng)價(jià)體系，僅僅以網(wǎng)站為依托就“有”“無(wú)”進(jìn)行評(píng)價(jià)。盡管立法水平的高低無(wú)法通過(guò)網(wǎng)站建設(shè)的好壞進(jìn)行全方位的體現(xiàn)，但是若網(wǎng)站中公開(kāi)的信息數(shù)量較少，公開(kāi)的信息質(zhì)量不佳，那么立法質(zhì)量也就沒(méi)有保障。

本次評(píng)估設(shè)置立法工作信息公開(kāi)（權(quán)重20%）、科學(xué)立法信息公開(kāi)（權(quán)重30%）、民主立法信息公開(kāi)（權(quán)重30%）、立法優(yōu)化信息公開(kāi)（權(quán)重20%）四個(gè)一級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

對(duì)上述指標(biāo)的評(píng)估主要依靠各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)本機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站及其他媒體渠道公開(kāi)的信息。項(xiàng)目組通過(guò)在各省級(jí)人大常委會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站及相關(guān)媒體查詢(xún)信息的方式獲取測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)。測(cè)評(píng)時(shí)間為2020年3月10日至8月31日。

二、評(píng)估結(jié)果

根據(jù)4個(gè)板塊的測(cè)評(píng)結(jié)果和權(quán)重分配，項(xiàng)目組核算并形成了31家省級(jí)人大常委會(huì)的總體測(cè)評(píng)結(jié)果（見(jiàn)表2）。

根據(jù)最終測(cè)評(píng)結(jié)果，本年度總分超過(guò)60分的省級(jí)人大常委會(huì)有14家，其中江蘇省人大常委會(huì)以83.08分位居榜首。

本年度立法透明度評(píng)估分?jǐn)?shù)略有降低，一方面是因?yàn)楸灸甓仍u(píng)估指標(biāo)體系難度有所提升，在部分打分細(xì)節(jié)上更加嚴(yán)格，例如在地方性法規(guī)公開(kāi)及時(shí)性上，凡是發(fā)現(xiàn)已經(jīng)通過(guò)的地方性法規(guī)未能10日內(nèi)在人大常委會(huì)網(wǎng)站中公開(kāi)都算超時(shí)。另一方面部分地方人大未能在關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)加大公開(kāi)力度，部分領(lǐng)域沒(méi)有能夠持續(xù)更新，例如，吉林省人大常委會(huì)2019年公開(kāi)了2018年立法工作總結(jié)，但是2020年卻沒(méi)有公開(kāi)2019年的立法工作報(bào)告。上述公開(kāi)工作沒(méi)有形成常態(tài)化機(jī)制，相關(guān)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人重視，則及時(shí)的公開(kāi)了相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人疏忽，則未能公開(kāi)部分內(nèi)容，導(dǎo)致一些省份成績(jī)下滑。

三、評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的亮點(diǎn)

（一）公開(kāi)地方性法規(guī)庫(kù)

地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，一方面有利于整理匯總地方性法規(guī)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)修改、廢止的地方性法規(guī);另一方面則方便公眾查詢(xún)翻閱地方性法規(guī)，了解地方現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、修改的地方性法規(guī)以及已經(jīng)失效的地方性法規(guī)。由于地方立法數(shù)量巨大，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)平均數(shù)量都維持在100部以上。若缺少切實(shí)有效的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，則在上百部地方性法規(guī)中尋找關(guān)鍵信息實(shí)屬不易。在31個(gè)被評(píng)估對(duì)象中，除了河南省人大常委會(huì)之外，有30個(gè)建立了地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，約占96.77%;有26家被評(píng)估對(duì)象的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)可用，約占83.87%[2]。

（二）普遍開(kāi)展立法論證

立法論證對(duì)提升立法工作水平、保障立法質(zhì)量關(guān)系重大。一方面，通過(guò)立法論證能夠充分研究地方立法的必要性、可行性、緊迫性等重要內(nèi)容，保障立法項(xiàng)目不會(huì)因?yàn)槿狈φ撟C而導(dǎo)致難產(chǎn)。另一方面，開(kāi)展立法論證能夠明晰立法中的難點(diǎn)，梳理各方觀點(diǎn)，解決需要面臨的痛點(diǎn)，節(jié)約立法中的時(shí)間成本，提高立法文本通過(guò)概率。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31家評(píng)估對(duì)象全部建立了立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)?。在推?dòng)地方立法過(guò)程中，地方人大常委會(huì)充分運(yùn)用專(zhuān)家?guī)斓牧α浚_(kāi)展立法論證，提高立法質(zhì)量。例如，2019年9月，重慶市人大常委會(huì)邀請(qǐng)來(lái)自高校、科研院所的專(zhuān)家就《重慶市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例（修訂草案）》進(jìn)行了論證，保障條例能夠切實(shí)有效促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。

（三）部分公開(kāi)法規(guī)解讀

地方性法規(guī)中很多條款與企業(yè)、個(gè)人、組織息息相關(guān)，對(duì)于大多數(shù)人而言，如何理解法規(guī)內(nèi)容，如何解讀法規(guī)的規(guī)定成了一個(gè)不小的難題。為了加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)的理解，提高立法質(zhì)效，包括江蘇省人大常委會(huì)、江西省人大常委會(huì)、天津市人大常委會(huì)在內(nèi)的多個(gè)地方人大常委會(huì)公開(kāi)了對(duì)地方性法規(guī)的解讀。例如，2019年江蘇省人大常委會(huì)公開(kāi)了《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)街道工作委員會(huì)工作條例》《江蘇省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》《江蘇省不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等地方性法規(guī)的解讀，方便公眾更好的理解地方性法規(guī)的立法背景、適用范圍、權(quán)責(zé)配置等問(wèn)題。

（四）關(guān)聯(lián)內(nèi)容集中公開(kāi)

立法公開(kāi)不僅僅是信息的堆砌，不是把所有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容放置在網(wǎng)絡(luò)上就完成了公開(kāi)任務(wù)。地方人大立法公開(kāi)要站在公眾的角度來(lái)審視公開(kāi)工作，不僅要求應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容盡公開(kāi)，而且還要以方便公眾的視角公開(kāi)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分地方人大常委會(huì)能夠?qū)π畔⑦M(jìn)行整理分類(lèi)，極大的減少了公眾找尋信息的時(shí)間成本。例如，廣東省人大常委會(huì)從群眾視角出發(fā)，而不是從人大職能部門(mén)出發(fā)，將人大常委會(huì)報(bào)告、地方立法計(jì)劃、法規(guī)草案意見(jiàn)征集等內(nèi)容打包公開(kāi)。

（五）擴(kuò)大公開(kāi)受眾群體

即便是通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)，依然會(huì)有大量的群體被排擠在公開(kāi)范圍之外。例如，視力殘疾人群或者年齡較大的人群無(wú)法正常瀏覽網(wǎng)頁(yè)，自然也就無(wú)法了解到最新的地方性法規(guī)，無(wú)法參與到地方立法意見(jiàn)征求活動(dòng)中。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分地方人大常委會(huì)開(kāi)通了無(wú)障礙模式，擴(kuò)大了公開(kāi)的受眾面。例如，上海市人大常委會(huì)網(wǎng)站設(shè)有無(wú)障礙模式，可以為盲人朗讀法規(guī)。

（六）普遍建立評(píng)估制度

立法評(píng)估能夠不斷提高地方立法的科學(xué)化、民主化、法治化水平。一方面，立法評(píng)估為專(zhuān)家、學(xué)者、公眾參與立法活動(dòng)開(kāi)辟了新路徑，是進(jìn)一步提高民主立法的重要手段;另一方面，立法評(píng)估在一定程度上能夠發(fā)現(xiàn)法規(guī)的漏洞，填補(bǔ)法規(guī)空白和缺陷，同時(shí)也為進(jìn)一步修改地方立法提供了方向和指引，是不斷提高立法科學(xué)性的重要方法。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都建立起了立法評(píng)估制度。例如，《北京市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定，“市人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)或者法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估，對(duì)改進(jìn)立法工作提出意見(jiàn)、建議;需要修改法規(guī)的，適時(shí)啟動(dòng)修改程序”。

（七）計(jì)劃完成度有提高

立法計(jì)劃完成度是衡量立法計(jì)劃制定是否科學(xué)合理的重要依據(jù)之一，若年初公開(kāi)的立法計(jì)劃在年底大部分都沒(méi)有完成，則在制定立法計(jì)劃之初，可能高估了立法能力，低估了立法本身存在的難度。若年初立法計(jì)劃完成度較為良好，說(shuō)明立法計(jì)劃制定符合客觀現(xiàn)實(shí)，切合地方立法實(shí)踐，立法資源利用較為合理，充分的完成了立法任務(wù)。本次評(píng)估中，依然沒(méi)有將立法計(jì)劃完成度納入最終的成績(jī)核算中。通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)以下亮點(diǎn)值得關(guān)注：一方面，立法計(jì)劃完成度整體有所提高（見(jiàn)表3）。評(píng)估發(fā)現(xiàn)共有11個(gè)被評(píng)估對(duì)象2019年立法計(jì)劃完成度較2018年有所提高，約占所有被評(píng)估對(duì)象的35.84%。另一方面，滿分?jǐn)?shù)量有所增加。有7個(gè)被評(píng)估對(duì)象2019年立法計(jì)劃完成度為100%，比2018年增加了5家，提高了250%。

四、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）法規(guī)公開(kāi)仍存缺陷

地方性法規(guī)頒行后，應(yīng)當(dāng)盡快在門(mén)戶網(wǎng)站中公開(kāi)權(quán)威版本，讓所屬轄區(qū)的政府、公民、企業(yè)、組織充分了解各自的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)公開(kāi)存在以下問(wèn)題：一方面，部分人大常委會(huì)未能有效公開(kāi)法規(guī)。廣東省人大常委會(huì)、陜西省人大常委會(huì)、湖南省人大常委會(huì)、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)、福建省人大常委會(huì)雖然建立了法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，但無(wú)法正常使用，法規(guī)未能有效公開(kāi)[3]。另一方面，法規(guī)公開(kāi)不及時(shí)。若地方性法規(guī)公開(kāi)不及時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)法規(guī)已經(jīng)生效，但公眾對(duì)此卻不了解，極有可能出現(xiàn)被迫違法現(xiàn)象。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，8家被評(píng)估對(duì)象對(duì)地方性法規(guī)公開(kāi)不及時(shí)，占25.81%（見(jiàn)表4）。

（二）檢索應(yīng)用有待加強(qiáng)

立法內(nèi)容紛繁復(fù)雜，不僅包括法規(guī)文本本身，而且還包括立法前的準(zhǔn)備、立法過(guò)程中的論證、立法后的評(píng)估以及執(zhí)法檢查等多方面信息。如此復(fù)雜多樣的信息勢(shì)必造成找尋困難，為進(jìn)一步壓縮信息尋找時(shí)間，降低尋找成本，搜索欄目位置必須醒目，站內(nèi)地方法規(guī)及相關(guān)信息的關(guān)鍵詞設(shè)置必須準(zhǔn)確，以便精準(zhǔn)快捷查取有效信息。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)、江西省人大常委會(huì)、寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)3家被評(píng)估對(duì)象沒(méi)有設(shè)置檢索專(zhuān)欄。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，有的人大常委會(huì)雖然設(shè)置了檢索專(zhuān)欄，但是卻無(wú)法檢索到網(wǎng)站內(nèi)的地方法規(guī)以及站內(nèi)其他信息。例如，廣東省人大常委會(huì)、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)網(wǎng)站無(wú)法通過(guò)搜索欄目檢索到關(guān)鍵立法信息，山東省人大常委會(huì)、陜西省人大常委會(huì)、青海省人大常委會(huì)等被評(píng)估對(duì)象搜索得到的內(nèi)容與關(guān)鍵詞并不相關(guān)。

（三）立法總結(jié)有待普及

善用地方立法，能夠極大的推動(dòng)地方治理體系現(xiàn)代化和法治化進(jìn)程，能夠有效發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。作為地方人大的重要職權(quán)之一的立法權(quán)，其應(yīng)用情況究竟如何，過(guò)去的一年取得了哪些成績(jī)，遇到了哪些困難，未來(lái)需要如何進(jìn)一步改進(jìn)都需要專(zhuān)門(mén)總結(jié)，而不僅僅只是將信息匯總在年度人大常委會(huì)報(bào)告之中。立法總結(jié)有待進(jìn)一步普及。堅(jiān)持發(fā)布年度立法總結(jié)，不僅能夠回顧一年的立法工作，對(duì)立法計(jì)劃中涉及的任務(wù)進(jìn)行梳理，而且還能充分展示立法取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化立法宣傳。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，僅有包括湖北省人大常委會(huì)、甘肅省人大常委會(huì)等在內(nèi)的4家人大常委會(huì)單獨(dú)公開(kāi)了2019年的立法總結(jié)，未能單獨(dú)公開(kāi)立法總結(jié)的約占被評(píng)估對(duì)象的87.1%。

（四）計(jì)劃公開(kāi)依然不足

評(píng)估發(fā)現(xiàn)，2019年度被評(píng)估的31家人大常委會(huì)立法計(jì)劃公開(kāi)（見(jiàn)表5）具有如下特點(diǎn)：首先，公開(kāi)立法計(jì)劃的對(duì)象數(shù)量保持一致。2018年、2019年都有19家公開(kāi)了年度立法計(jì)劃，約占61.29%。其次，立法計(jì)劃公開(kāi)時(shí)間有所提前。2018年在第一季度公開(kāi)立法計(jì)劃的有6家;2019年在第一季度公開(kāi)立法計(jì)劃的有13家，相比上一年度提高了116.67%。再次，立法計(jì)劃公開(kāi)缺少連貫性。吉林省人大常委會(huì)、青海省人大常委會(huì)公開(kāi)了2018年立法計(jì)劃，卻沒(méi)有公開(kāi)2019年的立法計(jì)劃;海南省人大常委會(huì)、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)公開(kāi)了2019年立法計(jì)劃，卻沒(méi)有2018年立法計(jì)劃。盡管2019年度立法計(jì)劃乏善可陳，但需要指出的是，立法計(jì)劃公開(kāi)時(shí)間依然比較靠后，尤其是部分人大常委會(huì)在5月份，甚至8月份才公開(kāi)年度立法計(jì)劃，可見(jiàn)立法計(jì)劃公開(kāi)依然值得地方人大常委會(huì)進(jìn)一步關(guān)注。

（五）民主立法急需強(qiáng)化

民主立法是提高立法質(zhì)量、體現(xiàn)民主價(jià)值、實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要方式。民主立法的本質(zhì)是通過(guò)各種方式將不同利益群體的意見(jiàn)通過(guò)現(xiàn)有框架反饋到立法中，這就要求地方立法機(jī)關(guān)不斷拓寬立法參與渠道，打通立法參與通道，豐富立法參與形式，將更多的意見(jiàn)建議匯聚起來(lái)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，民主立法板塊均分較低，成為地方立法評(píng)估的洼地[4]。民主立法的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：首先，草案說(shuō)明依然沒(méi)有普及。民眾參與立法不僅受到渠道限制，而且法規(guī)的枯燥和復(fù)雜，讓部分參與者望而卻步。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，有16家被評(píng)估對(duì)象在公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)沒(méi)有相關(guān)說(shuō)明，占比約51.61%，就草案本身公開(kāi)而言，很難吸引更多的群眾參與到立法意見(jiàn)征求活動(dòng)當(dāng)中。其次，征求意見(jiàn)的時(shí)間依然過(guò)短。征求意見(jiàn)的時(shí)間由地方立法條例或制定法規(guī)條例所規(guī)定，一般是不得少于30天[5]，也有部分地方性法規(guī)規(guī)定不得少于15天[6]，但在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，有19家被評(píng)估對(duì)象存在征求意見(jiàn)過(guò)短的現(xiàn)象，約占61.29%;更有甚者征求意見(jiàn)的時(shí)間僅為4天。例如，《重慶市濕地保護(hù)條例》2019年8月12日公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止日期為2019年8月16日，時(shí)間略顯倉(cāng)促。最后，征求意見(jiàn)反饋缺失。地方立法條例或制定法規(guī)條例，一般都會(huì)規(guī)定征求意見(jiàn)情況或者采納情況應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公開(kāi)，但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，征求意見(jiàn)反饋情況依然不夠樂(lè)觀，在被評(píng)估的31家地方人大常委會(huì)中，沒(méi)有一家公開(kāi)意見(jiàn)反饋。征求意見(jiàn)反饋缺失不僅削弱了地方性法規(guī)的民主性和合規(guī)性，而且進(jìn)一步降低了公眾參與立法活動(dòng)的熱情。

（六）執(zhí)法檢查報(bào)告稀缺

執(zhí)法檢查是地方人大常委會(huì)重要的監(jiān)督手段，公開(kāi)執(zhí)法檢查報(bào)告則是各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任?！侗O(jiān)督法》第二十七條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布?！辈糠值胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)通過(guò)地方立法的形式對(duì)公開(kāi)執(zhí)法檢查報(bào)告再次予以確認(rèn)。例如，《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查辦法》第三十六條規(guī)定：“執(zhí)法檢查報(bào)告由市人大常委會(huì)辦公廳向市人大代表通報(bào)，并向社會(huì)公布。”評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31家人大常委會(huì)均開(kāi)展了執(zhí)法檢查活動(dòng)，不少人大常委會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)了大量執(zhí)法檢查的圖片新聞和宣傳材料，但上述新聞和材料沒(méi)有執(zhí)法檢查的基本情況、法律法規(guī)實(shí)施情況的總體評(píng)價(jià)、執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和原因分析、改進(jìn)工作的建議等內(nèi)容，不能認(rèn)定為公開(kāi)了執(zhí)法檢查報(bào)告。2019年度僅有5家人大常委會(huì)公開(kāi)了執(zhí)法檢查報(bào)告，約占16.13%，而2018年有11家公開(kāi)了執(zhí)法檢查報(bào)告。公開(kāi)執(zhí)法檢查報(bào)告數(shù)量的下降，說(shuō)明地方人大常委會(huì)對(duì)待此項(xiàng)工作不夠認(rèn)真，沒(méi)有區(qū)分清楚執(zhí)法檢查報(bào)告和新聞報(bào)道，認(rèn)為只要公開(kāi)了新聞報(bào)道，就算完成了報(bào)告公開(kāi)，只要公開(kāi)了宣傳材料，就算履行了法定職責(zé)。

五、地方人大立法透明度發(fā)展建議

本年度從立法工作信息公開(kāi)、科學(xué)立法信息公開(kāi)、民主立法信息公開(kāi)、立法優(yōu)化信息公開(kāi)四個(gè)方面對(duì)31家省級(jí)人大常委會(huì)的立法透明度工作進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，在部分領(lǐng)域立法透明度取得了一定進(jìn)步，尤其是在立法評(píng)估、立法計(jì)劃完成度、法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等方面尤為明顯。盡管如此，地方立法仍存在一定的不足，還有較大的提升空間。

首先，提高公開(kāi)認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變公開(kāi)理念。對(duì)于人大常委會(huì)網(wǎng)站而言，平臺(tái)存在的目的不僅僅是宣傳，還應(yīng)當(dāng)作為人大公開(kāi)的數(shù)據(jù)庫(kù)而存在。若僅僅是宣傳平臺(tái)，那么公開(kāi)的方式就會(huì)有一些宣傳法規(guī)通過(guò)的新聞，但是沒(méi)有法規(guī)本身;有少許立法專(zhuān)業(yè)知識(shí)的普及，但沒(méi)有立法成果展示;有部分執(zhí)法檢查的報(bào)道，但沒(méi)有執(zhí)法檢查的報(bào)告。若我們將人大常委會(huì)網(wǎng)站作為數(shù)據(jù)集散中心，以建設(shè)立法大數(shù)據(jù)平臺(tái)的心態(tài)處理立法公開(kāi)，則應(yīng)規(guī)劃好每一個(gè)板塊，充實(shí)好每一處內(nèi)容，防止出現(xiàn)延遲公開(kāi)、遺漏數(shù)據(jù)、板塊不合理、內(nèi)容混亂等問(wèn)題。事實(shí)上，一旦地方人大常委會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站匯聚足夠多數(shù)據(jù)，便會(huì)吸引一批法學(xué)專(zhuān)家開(kāi)展相關(guān)研究，以實(shí)踐為基礎(chǔ)彌補(bǔ)理論的不足，從而反饋地方立法實(shí)踐，形成良性互動(dòng)。

其次，加強(qiáng)學(xué)習(xí)借鑒，提高公開(kāi)水平。同樣是公開(kāi)工作信息，如今政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在人大立法公開(kāi)之前。政府信息公開(kāi)已經(jīng)不存在大規(guī)模遺漏信息、延遲公開(kāi)信息、大范圍公開(kāi)無(wú)效信息等問(wèn)題;司法公開(kāi)則走向?qū)I(yè)化、集約化道路，設(shè)置審判流程公開(kāi)平臺(tái)、執(zhí)行信息公開(kāi)平臺(tái)、裁判文書(shū)公開(kāi)平臺(tái)以提供不同的司法信息;檢務(wù)公開(kāi)則全國(guó)層面統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)一推進(jìn)，平臺(tái)集約化一步到位，數(shù)據(jù)公開(kāi)穩(wěn)步展開(kāi)。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其公開(kāi)水平不應(yīng)落后于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)充分學(xué)習(xí)并借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立人大立法公開(kāi)反饋機(jī)制，分享人大立法公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)，提高人大立法公開(kāi)水平。

最后，開(kāi)展公開(kāi)檢查，統(tǒng)一公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。地方人大常委會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站是公眾能夠全面獲得立法相關(guān)信息的重要平臺(tái)，定期開(kāi)展公開(kāi)檢查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)人大立法公開(kāi)工作中存在的漏洞和缺陷。有時(shí)人大常委會(huì)網(wǎng)站中的信息一應(yīng)俱全，但由于邏輯混亂、內(nèi)容龐雜、信息整理歸類(lèi)不當(dāng)，導(dǎo)致無(wú)法短時(shí)間內(nèi)有效查詢(xún)到關(guān)鍵信息。故在檢查地方人大立法公開(kāi)過(guò)程中，不僅要考察關(guān)鍵信息是否公開(kāi)，而且要站在普通公眾的視角切實(shí)審視公開(kāi)效果。此外，由于地方人大立法公開(kāi)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等關(guān)鍵信息全國(guó)尚不統(tǒng)一，因此有必要加強(qiáng)立法公開(kāi)的理論研究，由全國(guó)人大常委會(huì)公布年度公開(kāi)要點(diǎn)，統(tǒng)一全國(guó)立法公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)立法公開(kāi)走向常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化道路。

注釋?zhuān)?/p>

[1]評(píng)估僅涉及地方人大常委會(huì)在網(wǎng)站中公開(kāi)的情況，其他工作內(nèi)容均不涉及，所體現(xiàn)的成績(jī)及反映的問(wèn)題也僅是公開(kāi)方面的內(nèi)容，特此說(shuō)明。

[2]包括廣東省人大常委會(huì)、湖南省人大常委會(huì)、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)、陜西省人大常委會(huì)在內(nèi)的4家網(wǎng)站雖然建立了法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，但由于系統(tǒng)維護(hù)、升級(jí)等原因無(wú)法正常使用。

[3]值得注意的是河南省人大常委會(huì)既沒(méi)有法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，也沒(méi)有對(duì)法規(guī)進(jìn)行集中公開(kāi)，已經(jīng)生效的地方性法規(guī)無(wú)法通過(guò)網(wǎng)站獲得。

[4]立法工作信息平均分是65.45，立法優(yōu)化信息平均分是50.13，科學(xué)立法的平均分是57.68，民主立法的平均分是45.10。

[5]例如，《山東省地方立法條例》第四十條規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議后將地方性法規(guī)草案及其說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)主任會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。

[6]例如，《遼寧省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第三十六條規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法規(guī)草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)主任會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于十五日。征求意見(jiàn)的采納情況以適當(dāng)形式向社會(huì)反饋。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員）