韓喜平　王思然

摘要：新中國成立以來，國家不斷探索如何在農(nóng)村地區(qū)實施有效的社會治理，以調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并改善農(nóng)民生活質(zhì)量?？傮w來說，農(nóng)村社區(qū)治理的歷史演進(jìn)可分為新中國成立初期農(nóng)村社區(qū)（行政村）治理、計劃經(jīng)濟(jì)時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的“人民公社”治理以及改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”治理三種模式。治理模式的不斷優(yōu)化使農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民收入和生活水平不斷提高。根據(jù)新發(fā)展階段、新趨勢、新情況，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，應(yīng)積極打造共建共治共享的治理格局，加快完善農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，暢通農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的參與渠道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū);模式演進(jìn);現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型;治理

中圖分類號：C912.83? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）03-0083-007

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，邁向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化的任務(wù)，也是現(xiàn)代化的保障。農(nóng)村是中國社會的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有整個中國社會的現(xiàn)代化?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖?？梢哉f，基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的‘源頭，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的‘茬口。”[1]研究農(nóng)村基層社區(qū)治理對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，乃至整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要價值。

一、中國農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理方式演進(jìn)

在中國漫長的封建社會時期，實施“皇權(quán)不下縣，縣下唯鄉(xiāng)紳”的治理方式，農(nóng)村基層社會由士紳基層實施“軟管理”，以維持農(nóng)村基層社會的“禮治秩序”和“無訟”秩序。[2]清朝后期實行的地方自治，民國時期實施的保甲制度，都只是政府對農(nóng)村治理的關(guān)注度高了，并沒有根本改變農(nóng)村治理始終游離于國家權(quán)力體系之外的格局。土地革命時期，中國共產(chǎn)黨開始在農(nóng)村建立革命根據(jù)地和紅色政權(quán)。抗日戰(zhàn)爭時期，明確了村政權(quán)是根據(jù)地政權(quán)的基石，將村政權(quán)建設(shè)作為根據(jù)地的重要措施。解放戰(zhàn)爭時期，農(nóng)村政權(quán)建立的重點就是“注意培養(yǎng)和提高尚無自治能力和提高自治能力尚屬不足的鄉(xiāng)村，幫助其建立村的領(lǐng)導(dǎo)核心和工作制度”[3]。新中國成立后，為了調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不斷提高和改進(jìn)農(nóng)民生活質(zhì)量，在廣袤的農(nóng)村地區(qū)施行有效的治理，我們做了大量的探索。

（一）新中國成立初期農(nóng)村社區(qū)（行政村）治理模式

從新中國成立到1954年憲法頒布之前，農(nóng)村基層組織依舊沿用解放區(qū)的基層建制，先是用農(nóng)會代替保甲組織，而后建立由村人民代表會議和村人民政府組成的人民政權(quán)。[4]這個時期的基層政權(quán)單位主要實行區(qū)村體制。即在縣以下設(shè)立行政區(qū)、行政村兩級政權(quán)。在農(nóng)村建立了村（行政村）以及政權(quán)。正如杜潤生先生所說：“土改要分配土地，但不是單純地分配土地，而是要根本改變農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，建立一種新的、民主的、自由的社會關(guān)系?！盵5]中國的政權(quán)組織建設(shè)開始向農(nóng)村基層延伸，地主階級被消滅，農(nóng)民的政治地位和經(jīng)濟(jì)生活都發(fā)生了根本改變。中國鄉(xiāng)村由此邁開了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的步伐。

在社會主義改造時期，基層組織負(fù)責(zé)組織廣大農(nóng)民全面參與人民政權(quán)建設(shè)和民主引導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路，以便“逐步地實現(xiàn)對整個農(nóng)業(yè)的社會主義改造，即實行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來”[6]。1950年12月政務(wù)院制定的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和1951年4月24日下發(fā)的《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，對農(nóng)村基層政權(quán)的建制作了統(tǒng)一規(guī)定。1954年，第一屆全國人大第一次會議明確規(guī)定我國最基層的行政單位是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會建設(shè)的基本原則，規(guī)范和統(tǒng)一了國家農(nóng)村基層政權(quán)，推動了新中國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)規(guī)范化、法治化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制下的農(nóng)民治理模式使得農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，黨和國家不斷轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，積極改造傳統(tǒng)小農(nóng)，提升農(nóng)民政治身份和社會身份，塑造新型社會農(nóng)民。

（二）計劃經(jīng)濟(jì)時期逐步形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的“人民公社”治理模式

1953年，伴隨著第一個五年計劃的實施，“一化三改”拉開了序幕。中央引導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，并將農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由個人所有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，到1956年底，全國96.3%的農(nóng)戶加入了農(nóng)業(yè)合作社，這標(biāo)志著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動基本完成。對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造，其實質(zhì)是要變農(nóng)民私有的土地為合作社集體所有的土地，變個體農(nóng)業(yè)勞動者為合作社員。實現(xiàn)農(nóng)村土地私有制向合作社集體所有制的轉(zhuǎn)變，是我國對民族資本主義工商業(yè)、個體手工業(yè)和個體農(nóng)業(yè)進(jìn)行“社會主義改造”的組成部分，也是整個國家從多種所有制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，合作社管理委員會實際上行使了村組織的職權(quán)，其地位和作用越來越突出，形成了政社合一的局面。1958年8月，北戴河中央政治局?jǐn)U大會議通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》[7]，決定建立一種新的政社合一、政企合一的人民公社管理體制，人民公社化運(yùn)動在全國范圍內(nèi)迅速展開。

公社對農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住和遷徙活動都掌握在基層政權(quán)的手中，主要的農(nóng)業(yè)資源由基層政權(quán)支配。初期的公社，是準(zhǔn)備向全民所有制過渡的集體經(jīng)濟(jì)組織，又是相當(dāng)于鄉(xiāng)一級政社合一的基層政權(quán)。在當(dāng)時，計劃經(jīng)濟(jì)背景下的中國治理呈現(xiàn)出國家強(qiáng)、社會弱的鮮明差別，人民公社作為相對封閉的農(nóng)村場域內(nèi)創(chuàng)建的“一種不同于自然村落的新制度”[8]，是統(tǒng)合眾多家庭進(jìn)行資源集中配置和再生產(chǎn)的“自給自足”共同體。與農(nóng)村社會全方位的管理模式相適應(yīng)，國家建立了影響深遠(yuǎn)的以戶籍制度以及與之相配套的用工、福利、分配制度為基本內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元分治體制。[9]但是，極為嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”以及大量無償調(diào)用的農(nóng)業(yè)勞動力，同時超出農(nóng)民理性認(rèn)識界限的“合作”，影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，制約了農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”治理模式

以農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”為主要內(nèi)容的家庭承包經(jīng)營拉開了改革的序幕，在不改變我國農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)性制度的基礎(chǔ)上，通過“承包”的形式，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，進(jìn)而找到了在集體土地上發(fā)揮農(nóng)民家庭積極性的農(nóng)業(yè)有效經(jīng)營形式。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍實行以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，形成了在土地集體所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織和自治組織制度。1983年中央“一號文件”中特別提出實行“政社分設(shè)”的農(nóng)村基層社會治理新模式。隨后，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出政社分開，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將生產(chǎn)隊改為村民委員會，實行村民自治。而后，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過，從制度上明確規(guī)定了村委會的性質(zhì)、地位、運(yùn)作方式和工作方式，村民委員會在鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)和支持下，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理、承擔(dān)集體土地等資產(chǎn)管理、向農(nóng)戶提供生產(chǎn)生活服務(wù)等職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施“去人民公社化”管制，逐步放棄一些農(nóng)村事務(wù)，國家實施以“財權(quán)上收、事權(quán)下移”為特征的分稅制改革。進(jìn)入新世紀(jì)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件業(yè)已成熟，國家先后在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立起以規(guī)范化的農(nóng)業(yè)稅及其附加和“一事一議”的籌資籌勞為基本框架的賦稅制度。自2004年實施“三減免”“三補(bǔ)貼”，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容的財政“三農(nóng)”支出體系不斷完善。并且，逐步放開農(nóng)村戶籍制度，允許人口、資源和技術(shù)的流動，在更大的市場范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會仍是農(nóng)村社會治理中最重要的組織者和行動者，但農(nóng)村社區(qū)治理已由傳統(tǒng)的單一管理型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“多元服務(wù)”型。新形勢下的多元主體合作參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)與治理是一種合作主義治理模式，它要求政府與社區(qū)組織在社區(qū)治理中進(jìn)行制度化合作，各司其職、分工合作地對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，整合公共資源及社會資源使之成為農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)資源、民生資源和服務(wù)資源，進(jìn)而為農(nóng)村社區(qū)提供“好的服務(wù)”。一是鞏固村民自治制度，保障農(nóng)民民主權(quán)利。不斷推進(jìn)政治體制改革，保障農(nóng)村居民當(dāng)家作主的民主權(quán)利;健全基層自治組織和民主管理制度，保障農(nóng)民直接行使民主權(quán)利;健全村民選舉、議事和村務(wù)公開制度，全面推進(jìn)村民自治。二是把基層群眾自治制度納入中國特色社會主義基本政治制度的范疇。黨的十七大報告從制度建設(shè)的高度，把國家范疇的民主制度與基層范疇的民主制度有機(jī)結(jié)合起來，把基層群眾自治制度作為國家思想政治制度之一。三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的具體措施，形成了鄉(xiāng)村振興的路線圖和時間表。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》又一次強(qiáng)調(diào)了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。

實踐證明，“鄉(xiāng)政村治”的管理體制有效地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)和生活的積極性，提高了農(nóng)民鄉(xiāng)村的政治參與度，在基層社會生活中加強(qiáng)基層群眾性自治組織的建設(shè)，保證人民群眾當(dāng)家作主，農(nóng)民實行民主自治、自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主。同時，國家行政管理對農(nóng)村的掌控力、滲透力度得到加強(qiáng)，國家政權(quán)在“鄉(xiāng)政村治”的開放治理環(huán)境中能夠直接抵達(dá)農(nóng)村乃至農(nóng)民，黨和國家的惠民政策能夠得到有效貫徹落實。特別是面對突如其來的新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國各地農(nóng)村社區(qū)迅速打響疫情阻擊戰(zhàn)，形成了以農(nóng)村社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、村民委員會、村民個人等共同參與的“抗疫共同體”，充分彰顯了中國農(nóng)村社區(qū)的自治效能。

二、現(xiàn)代化建設(shè)新征程中農(nóng)村社區(qū)治理困境與挑戰(zhàn)

改革開放以來，農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了巨大變化，無論是治理的內(nèi)涵與屬性，還是治理方式與策略，都是從最初的統(tǒng)治—管控—管理走向如今的治理，從而以維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定為中心，向以服務(wù)農(nóng)民、滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需求，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的和諧與發(fā)展為中心的根本轉(zhuǎn)變。[10]當(dāng)然，面對著仍然存在的二元結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村發(fā)展短板，如何保證糧食安全、農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，如何在新發(fā)展格局構(gòu)建中挖掘農(nóng)村巨大市場潛力，充分發(fā)揮農(nóng)村基層治理的功能，對標(biāo)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村社區(qū)治理還必須處理好以下問題。

（一）農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位須進(jìn)一步加強(qiáng)

中國特色社會主義最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是有效實現(xiàn)好和維護(hù)好農(nóng)業(yè)與農(nóng)村繁榮、農(nóng)民安居樂業(yè)的根本保障。共產(chǎn)黨自成立初始，就不斷夯實黨在農(nóng)村的基層基礎(chǔ)。進(jìn)入新時代，致力于創(chuàng)新治理方式，推動治理由“體制構(gòu)建”向“體系構(gòu)建”轉(zhuǎn)變[11]，將農(nóng)村社會各利益主體納入農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的框架結(jié)構(gòu)中，以基層黨組織帶動農(nóng)村社區(qū)的進(jìn)步與發(fā)展。同時，不斷協(xié)調(diào)利益矛盾、擴(kuò)大農(nóng)民利益訴求渠道，確保農(nóng)民的利益表達(dá)權(quán)等規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制來協(xié)調(diào)好農(nóng)村社區(qū)之間的利益關(guān)系，讓基層黨組織能夠充分化解利益矛盾，維持黨群關(guān)系的動態(tài)平衡和良性發(fā)展。然而，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層。[12]隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展速度滯后，這使得農(nóng)村黨組織的建設(shè)環(huán)境發(fā)生變化，農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位在一些地方出現(xiàn)了弱化的趨勢。一方面，組織資源的流失導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)黨員隊伍不合理。改革開放以來，農(nóng)村社會組織多元化、農(nóng)村黨員從業(yè)多樣化的特征越來越明顯，大量人口外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村黨員的流動性大為增強(qiáng)。按行政村設(shè)置黨支部的單一方式，已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化。勞動力外流和人口老齡化導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)黨組織“真空化”、黨員隊伍“空心化”，村域社區(qū)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力減弱。另一方面，由于缺乏資源等限制，公權(quán)力無法覆蓋全部農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村基層黨組織能動性弱化。政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)地位決定政治地位。從歷史的縱向視角來看，計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)村社區(qū)黨組織牢牢掌握著農(nóng)村生產(chǎn)資料的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及生產(chǎn)收入分配權(quán)，因此，生活在社區(qū)的農(nóng)民依賴于以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的集體經(jīng)濟(jì)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，農(nóng)戶擁有了對土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品收益權(quán)，農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)上的自主性和獨立性，成為市場經(jīng)濟(jì)的重要主體。集體經(jīng)濟(jì)的薄弱或斷層，致使農(nóng)村基層黨組織與分散的農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)鏈條斷裂、經(jīng)濟(jì)關(guān)系淡化。從現(xiàn)代的橫向視角來看，我國國家公共財政和公共產(chǎn)品供給長期向城市傾斜，改革開放以來，國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展也造成了城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大與農(nóng)村基層黨組織的控制力減弱。

（二）農(nóng)村社區(qū)基層政府行政權(quán)力出現(xiàn)弱化現(xiàn)象

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村社區(qū)，是國家、社會和基層的銜接者，是農(nóng)民群眾利益訴求的重要傳遞者，其治理能力對于現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)治理尤為關(guān)鍵。改革開放以來，國家放棄了農(nóng)村基層社會“政社合一”的管理體制，將農(nóng)村行政管理權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，并在農(nóng)村社區(qū)實行“鄉(xiāng)政村治”管理體制，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府—村民委員會—村民小組”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行步入常態(tài)軌道，農(nóng)村社會治理發(fā)生了翻天覆地的變化?！班l(xiāng)政村治”迎合了“小政府、大社會”的政府管理體制改革方向，不僅節(jié)約了國家管理農(nóng)村基層社會成本，而且也找到了一條將政府難以應(yīng)對的事務(wù)交給村民自治處理的路徑。從實踐效果看，建立在村民自治基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)政村治”體制，基本理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)政村及村委會的關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村基層政府行政管理與村民自治的有效銜接。然而，廢除農(nóng)業(yè)稅等硬性任務(wù)后，村委會管理村務(wù)和政務(wù)功能減弱，以農(nóng)業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)“空殼化”，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政體制與農(nóng)村社區(qū)治理方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。第一，基層政府缺乏民主意識。長期以來，基層政府與人民群眾之間在社會角色的差異以及信息傳遞過程中的地位不一樣，兩者之間存在的信息不對稱現(xiàn)象無法克服，各地方政府由于受到財政、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的限制，上級傳達(dá)的政策在執(zhí)行過程中受到制約，影響公共政策的最終效果。第二，農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡。隨著基層政府收縮了自上而下的管理觸角，國家權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)由“實”變“虛”，這使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足、農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療供給不足、農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共服務(wù)供給存在主體錯位和供給渠道單一問題。而農(nóng)村社區(qū)居民對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化的需求日益迫切，期望能公平地分享農(nóng)村發(fā)展成果，享有與城市居民均等化的公共服務(wù)和社會管理。

（三）“精神共同體”與社區(qū)治理權(quán)威的減弱

我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會具有特定生活習(xí)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、價值觀念。有學(xué)者認(rèn)為，中國農(nóng)村是一個純粹意義上的“精神共同體”。居民“從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦”，有“持久的和真正的共同生活”。[13]它建立在地緣關(guān)系與血緣關(guān)系之上，在共同的風(fēng)俗、習(xí)慣、禮儀的規(guī)約下相互交往、和睦相處，從事基本相同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。

長期以來，農(nóng)民生活在村落與土地之中，既是村落社區(qū)的居住者和生產(chǎn)消費(fèi)主體，也是進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)和加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系不斷得到調(diào)整，相關(guān)政策和體制機(jī)制不斷完善。在農(nóng)村社區(qū)朝著現(xiàn)代化方向推進(jìn)的進(jìn)程中，村民身份轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)身份撕裂。社會的開放及多元化發(fā)展將農(nóng)村封閉的大門打開，社會個體的流動不斷使農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)中脫離出來，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上自主性和獨立性日益增強(qiáng)，激發(fā)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力。伴隨工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中的新一輪城鎮(zhèn)化和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革大潮的推動，農(nóng)民身份發(fā)生變化，所謂“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走、帶權(quán)（地）入城”，隨著國家對農(nóng)民進(jìn)城自謀生計管理的放開，農(nóng)村釋放出數(shù)量巨大的勞動力，盡管農(nóng)民的社會身份已經(jīng)轉(zhuǎn)移至城市，但經(jīng)濟(jì)身份仍然留在農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變帶來了單一身份治理到多元身份治理的巨變，造成了村民對社區(qū)的認(rèn)同缺失與農(nóng)村社區(qū)公共治理權(quán)威的削弱。農(nóng)民源源不斷地流出農(nóng)村社區(qū)，致使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會公共性正在退出農(nóng)村社會公共領(lǐng)域，這不僅使農(nóng)村社區(qū)場域中的公共空間日趨萎縮，而且昔日富有鄉(xiāng)土情趣的親緣團(tuán)體、地緣團(tuán)體也在日漸蕭條，大規(guī)模的公共生活在一些農(nóng)村社區(qū)幾乎銷聲匿跡。在“拆、并、合”改造的農(nóng)民集中居住社區(qū)以及城鎮(zhèn)或城郊的農(nóng)民安置社區(qū)中，由于居民來源不同、生活方式不同，新的公共性建構(gòu)與發(fā)揮都需要較長時間。村民對社會公共生活的改善與秩序建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)逐漸喪失，致使農(nóng)村社區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力缺乏。更突出的是，農(nóng)村倫理文化建設(shè)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展存在不協(xié)調(diào)、不匹配情況。土地的流失在微觀層面上打破傳統(tǒng)農(nóng)民的心理平衡，使得有些農(nóng)民存在心理失落感和消極情緒;有些農(nóng)村陳舊的文化因子滋生，農(nóng)民文化生活貧乏、單調(diào)，這樣的現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響鄉(xiāng)風(fēng)文明和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，也成為農(nóng)村社會治理的不穩(wěn)定因素。

三、推進(jìn)中國農(nóng)村社區(qū)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)隨著農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)而發(fā)生了變化，不再是政府唱主角的單元管理或統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)，而是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的多元治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國已經(jīng)全面建成小康社會，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，“推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”[14]，是需要全黨高度重視的一個關(guān)系大局的重大問題。農(nóng)村社區(qū)基層治理同樣應(yīng)該總結(jié)新發(fā)展階段的新趨勢、新問題、新情況，加快推進(jìn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

第一，打造共建共治共享的治理格局推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會要求：“堅持把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點……不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步?！盵15]共建共治共享的治理格局將“以人民為中心”作為其價值依歸。確立農(nóng)民利益至上的理念，保護(hù)和發(fā)揮農(nóng)民的積極性，既是順利推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件，也是推動農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要保證。同時，讓農(nóng)民真正參與治理實踐，還能夠形成一種持續(xù)監(jiān)督機(jī)制。[16]共建是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)方式變革的客觀要求。在歷史發(fā)展過程中，相比城市社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)主體是處于弱勢、缺乏主體意識的農(nóng)民，且農(nóng)村社會發(fā)展滯后、農(nóng)村基本公共服務(wù)的兜底機(jī)制不完善，仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板?！肮步ā甭窂綇?qiáng)調(diào)發(fā)展依靠并團(tuán)結(jié)農(nóng)民，引領(lǐng)和推動社會力量參與農(nóng)村社會治理，在明確政府和村級組織責(zé)任界限的基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展一批法律服務(wù)類、生活服務(wù)類等專業(yè)性組織，充實農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)力量。共治是溝通共建與共享間的重要橋梁與保障?！罢x的社會制度，是每個人對其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系，都應(yīng)該有一種平等的權(quán)利?！盵17]當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)基層分化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村社區(qū)利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益關(guān)系復(fù)雜化和利益沖突尖銳化等局面迫切要求構(gòu)建多中心治理、協(xié)同治理機(jī)制，通過融入多元力量將政府、市場與社會連接成“共同體”以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。由此，立足問題導(dǎo)向，制定由農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制、政府權(quán)利約束機(jī)制及資本張力規(guī)制機(jī)制構(gòu)成的農(nóng)村社區(qū)治理的制度保障，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。一方面，不斷完善基層群眾自治制度，擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)自治范圍，完善民主制度，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。另一方面，運(yùn)用市場機(jī)制創(chuàng)新治理手段，拓寬農(nóng)民群眾政治參與渠道，保障農(nóng)村社區(qū)居民政治知情權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的科學(xué)民主決策和廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)民群眾是農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的基本主體和收益主體，要堅持農(nóng)民群眾的主體地位，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利的共享發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，讓農(nóng)民不僅是現(xiàn)代化的建設(shè)者，而且是現(xiàn)代化成果的享有者。

第二，以善治與制度相整合完善農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)制。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的途徑和目標(biāo)，是“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”[18]。善治是國家治理的基本價值規(guī)范，實現(xiàn)善治就是使公共利益最大化，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。農(nóng)村社區(qū)的“善治”要在“善制”的條件下才能實現(xiàn)。制度的屹立是國家建設(shè)與發(fā)展的終極目的，不但體現(xiàn)在制度擁有絕對的權(quán)威，也體現(xiàn)在制度與經(jīng)濟(jì)社會、文化高度融合，獲得廣泛的認(rèn)同。中國作為“后發(fā)型”國家，社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型是交替進(jìn)行的，所以，農(nóng)村社會的傳統(tǒng)慣性使得農(nóng)村法治化治理慢于城市，這也是現(xiàn)階段農(nóng)村基層治理問題產(chǎn)生的根源所在。實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)“善治”與法治化“制度”的有效整合。二者的深度融合和整體推進(jìn)，深刻體現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的系統(tǒng)性和總體性，是農(nóng)村社區(qū)走向良治善治的根本指向。一是合理吸收傳統(tǒng)文化提升鄉(xiāng)村德治水平?！盀檎缘?，譬如北辰，居其所而眾星共之?！钡赖率莾?nèi)心的法律。鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村法治有賴于道德的支持，道德踐行也離不開村民自治和法律的約束。我國具有豐富的傳統(tǒng)倫理道德，可以說，中國傳統(tǒng)的儒家學(xué)說一開始便是一種道德沉思。自孔子以來，中國文化始終帶有重視道德倫理的色彩?！岸Y并不是靠一個人外在的權(quán)力來推行的，而是從教化中養(yǎng)成了個人的敬畏質(zhì)感，使人服膺”。[19]61-63德治是一種“軟治理”。要發(fā)揮道德教化的作用，注重以文化人、以文養(yǎng)德，引導(dǎo)人們講道德、守道德，用道德理念滋養(yǎng)鄉(xiāng)村社會。把傳統(tǒng)道德觀念融入農(nóng)村社區(qū)先進(jìn)文化，使其在農(nóng)村社區(qū)日常生活中起到道德教化和渲染作用，激勵引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)居民群眾見賢思齊、崇德向善。二是建設(shè)法治鄉(xiāng)村?？v觀中國鄉(xiāng)村治理史，“在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的”。[19]7法律不僅是我國農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的必要保障，也是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大后盾。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極向法治政府轉(zhuǎn)變。厘清依法治國對法治政府的要求，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“人治政府”向“法治政府”轉(zhuǎn)向。這就要求建立考核約束機(jī)制，明確標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任到位，建立健全監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，堅持定期進(jìn)行政務(wù)、財政公開。堅持在法治化的軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系。另一方面，不斷提高農(nóng)村社區(qū)居民的法律意識和法律素質(zhì)。認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會習(xí)近平法治思想，創(chuàng)新普法工作方式方法，深入開展農(nóng)村社區(qū)普法工作，不斷增強(qiáng)農(nóng)民群眾學(xué)法、尊法、守法、用法意識。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)提升農(nóng)村社區(qū)治理能力。農(nóng)村社區(qū)黨組織是黨在農(nóng)村社區(qū)的基層組織，是農(nóng)村社區(qū)治理的核心保障，“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)”[20]。2021年中央一號文件提出“加強(qiáng)黨對‘三農(nóng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”。要以增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和培養(yǎng)帶頭人為關(guān)鍵，提高農(nóng)民的組織化水平，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。一是突出基層黨的組織與人才隊伍建設(shè)。辦好農(nóng)村的事，要靠好的帶頭人，應(yīng)當(dāng)以選優(yōu)、訓(xùn)強(qiáng)、管好基層黨組織書記為重點，把黨性強(qiáng)、能力強(qiáng)、改革意識強(qiáng)的人提拔到基層領(lǐng)導(dǎo)崗位上來;要總結(jié)“第一書記”扶貧經(jīng)驗，打造千千萬萬個堅強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的基層黨組織書記。[21]要注重“從產(chǎn)業(yè)工人、青年農(nóng)民、高知識群體中和在非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織中發(fā)展黨員”[22]，努力建設(shè)一支信念堅定、素質(zhì)優(yōu)良、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、紀(jì)律嚴(yán)明的黨員隊伍。二是強(qiáng)化基層黨組織的動員和服務(wù)職能。要著力解決農(nóng)村社區(qū)居民急需又廣泛受益的村莊公共產(chǎn)品供給，破解農(nóng)村社區(qū)建設(shè)公共財力長期匱乏的窘境。把基層黨組織的工作重心轉(zhuǎn)到服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生上來，多提供“適銷對路”的服務(wù)，幫助解決群眾關(guān)心的切身利益問題。公共財政覆蓋農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品輸入，要通過村域社區(qū)黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)來落實，使農(nóng)村社區(qū)黨組織，特別是村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱的基層黨組織重新掌握發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)資源。同時，應(yīng)完善獎勵政策，建立有效的激勵機(jī)制，不斷激發(fā)社區(qū)服務(wù)人員的工作熱情和創(chuàng)造潛能。[23]三是不斷發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，夯實黨在農(nóng)村執(zhí)政的根基。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決一切問題的基礎(chǔ)，繁榮農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與推動農(nóng)村社區(qū)治理互為犄角、相互結(jié)合、相互支持，統(tǒng)一于全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局之中。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、黨員流動等發(fā)展新變化，推動黨組織和黨的工作全覆蓋。加強(qiáng)對基層黨組織的監(jiān)督。堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，結(jié)合建立保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的長效機(jī)制，制定出臺相關(guān)文件。緊盯惠農(nóng)項目資金、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域的突出問題，嚴(yán)肅查處侵犯農(nóng)民利益的“微腐敗”。

四、結(jié) 語

農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代化水平關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的樣態(tài)和效能，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要任務(wù)。盡管農(nóng)村社區(qū)的治理模式隨著時代的進(jìn)程和農(nóng)民需要的變化有著不同程度的改變，表現(xiàn)出不同的路徑和樣態(tài)，但維護(hù)農(nóng)民權(quán)利、實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公平正義是農(nóng)村社區(qū)治理不變的核心任務(wù)。只有不斷提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平，完善農(nóng)村基層黨組織善治與制度相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，使農(nóng)村社區(qū)治理有效、充滿活力、和諧有序，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理體系現(xiàn)代化，并與整個國家、社會各層級的現(xiàn)代化的治理體系連成一個整合一體、功能耦合的巨大網(wǎng)絡(luò)，才能為實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）