李朝芳

【摘要】行政事業(yè)單位預(yù)算資金安排決定了資產(chǎn)配置及使用是否合理， 資產(chǎn)存量影響并決定著預(yù)算資金安排， 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合是提高預(yù)算資金使用效益和資產(chǎn)使用效率的有效途徑。 多年來， 我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理“兩張皮”運(yùn)行的根源在于資產(chǎn)占用使用與管理部門的信息不對(duì)稱、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱。 基于此， 以政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革為契機(jī)， 探析基于信息流的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)理， 構(gòu)建“信息一體化平臺(tái)—資產(chǎn)預(yù)算管理—資產(chǎn)實(shí)物管理—信息一體化平臺(tái)”的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動(dòng)態(tài)循環(huán)結(jié)合機(jī)制， 明確資產(chǎn)管理與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)結(jié)合的一般途徑。

【關(guān)鍵詞】信息流;行政事業(yè)單位;資產(chǎn)管理;預(yù)算管理;政府會(huì)計(jì)改革

【中圖分類號(hào)】 F276.1? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）03-0077-8

一、引言

根據(jù)政府主體提供職能活動(dòng)的性質(zhì)和目標(biāo)不同， 可將國有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性（行政事業(yè)單位）國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)[1] ， 其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要提供公務(wù)服務(wù)和物品， 部分學(xué)者因之將其視為公務(wù)性國有資產(chǎn)。 我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)多形成于財(cái)政預(yù)算資金， 歷年財(cái)政預(yù)算累積的資產(chǎn)存量隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展大幅增加。 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)總額分別自2006年年底的8.01萬億元和5.31萬億元增至2018年年底的33.5萬億元和23.6萬億元， 且資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及存在形式日趨復(fù)雜。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理處在預(yù)算的導(dǎo)向和約束之下， 資產(chǎn)管理質(zhì)量與政府機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政改革、預(yù)算管理改革等密切相關(guān)。

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變， 部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購等財(cái)政改革大大提高了預(yù)算資金的使用效率， 但行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置不科學(xué)、管理不良等問題仍亟需解決。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)與預(yù)算資金是同一事物的兩個(gè)方面， 資產(chǎn)管理體現(xiàn)了資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)管理， 預(yù)算管理體現(xiàn)了資產(chǎn)價(jià)值形態(tài)管理。 預(yù)算管理模式影響資產(chǎn)使用者和管理者的行為選擇， 預(yù)算資金安排決定了資產(chǎn)配置及使用效率是否合理; 資產(chǎn)存量及日常運(yùn)營(yíng)狀況影響并決定著預(yù)算收支安排。 在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的基礎(chǔ)上合理安排資產(chǎn)支出， 是提高資產(chǎn)配置效率、降低運(yùn)行成本、建設(shè)節(jié)約型政府的有效途徑。 本文解讀了我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理“兩張皮”運(yùn)行的根源——信息不對(duì)稱， 以政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革為契機(jī)， 探析基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)理， 明晰了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。

二、我國關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的探索

2006年， 財(cái)政部以第35、36號(hào)令的形式頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》， 提出資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合、實(shí)物管理與價(jià)值管理結(jié)合的國有資產(chǎn)管理原則。 此后， 關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合問題的理論和實(shí)踐探索從未間斷。

關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合問題的理論建議主要集中在三個(gè)方面：第一， 完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)， 在部門預(yù)算編制中加載資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)信息， 逐步建立起行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理體系和資產(chǎn)預(yù)算約束機(jī)制， 為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合提供制度基礎(chǔ)和依據(jù); 第二， 加強(qiáng)預(yù)算機(jī)構(gòu)與資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和溝通， 在預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定本部門單位的預(yù)算支出指標(biāo)和預(yù)算編制、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的制度安排下， 倡議各部門單位呈報(bào)的投資性支出指標(biāo)先經(jīng)過資產(chǎn)管理部門審核， 然后預(yù)算機(jī)構(gòu)根據(jù)審核過的支出指標(biāo)確定最終投資性支出指標(biāo)進(jìn)而編制預(yù)算; 第三， 加強(qiáng)國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)， 實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府內(nèi)部資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與部門單位之間、部門與部門之間、單位與單位之間的信息共享。

實(shí)踐中， 中央本級(jí)和各級(jí)地方財(cái)政部門關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的探索主要集中在制定和完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等方面。 預(yù)算基本支出和項(xiàng)目支出均會(huì)形成資產(chǎn)， 合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)實(shí)物經(jīng)費(fèi)定額， 可為預(yù)算資產(chǎn)支出提供依據(jù)和參考， 在科學(xué)配置資產(chǎn)的同時(shí)推動(dòng)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化， 是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)。

2004年我國中央本級(jí)開始探索基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)， 在推進(jìn)基本支出定員定額管理的同時(shí)， 財(cái)政部選擇審計(jì)署等五部門對(duì)行政機(jī)關(guān)用房和機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)行實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)。 2010年按照人員定額與實(shí)物定額相結(jié)合的方式核定公用經(jīng)費(fèi)規(guī)模。 2012年將實(shí)物費(fèi)用定額擴(kuò)大到所有中央部門本級(jí)， 建立了人員定額和實(shí)物定額相結(jié)合的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系。 2014年開始實(shí)施的《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》（2016年修訂）規(guī)定會(huì)議費(fèi)開支實(shí)行“綜合定額控制”， 明確了會(huì)議費(fèi)開支范圍、每人每天標(biāo)準(zhǔn)等定額標(biāo)準(zhǔn)。 中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)于2009年啟動(dòng)， 《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》和《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實(shí)施方案》提出， 到2020年基本建立起“與公共財(cái)政相適應(yīng)的中央本級(jí)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系”。 2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中提出， 加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)， 充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基本支撐作用。 2015年財(cái)政部《關(guān)于加快推進(jìn)中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》、2016年《關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫的意見》、2017年《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》等一系列文件大力推進(jìn)項(xiàng)目支出改革， 對(duì)加強(qiáng)業(yè)務(wù)與預(yù)算管理整合、完善項(xiàng)目支出預(yù)算管理等提出了具體要求。

中央本級(jí)對(duì)新增資產(chǎn)配置預(yù)算及資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)制度規(guī)定， 在強(qiáng)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理約束的同時(shí)， 不斷完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的激勵(lì)和約束機(jī)制。 2008年《中央級(jí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》要求中央級(jí)事業(yè)單位擬新購置資產(chǎn)品目、數(shù)量和所需經(jīng)費(fèi)的資產(chǎn)購置計(jì)劃， 應(yīng)由資產(chǎn)管理部門會(huì)同財(cái)務(wù)部門根據(jù)資產(chǎn)存量、使用及績(jī)效情況一并提出; 2010年財(cái)政部要求將車輛和單位價(jià)格超過200萬元的大型設(shè)備支出納入新增資產(chǎn)配置預(yù)算編報(bào)范圍， 列入《中央行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置預(yù)算表》; 2017年起購置超過50萬元的通用設(shè)備和超過100萬元的特殊設(shè)備需統(tǒng)一納入部門預(yù)算中的新增資產(chǎn)配置預(yù)算; 2016年《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)》按照職位對(duì)中央行政單位配置的辦公家具數(shù)量、價(jià)格上限和最低使用年限等作出規(guī)定; 2017年《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》明確辦公用房、公務(wù)用車的配置、使用和處置實(shí)行全流程管理; 2018年《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》明確了資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、方式、預(yù)算等管理制度標(biāo)準(zhǔn)。

在頂層設(shè)計(jì)和推動(dòng)下， 全國各地各級(jí)財(cái)政部門均根據(jù)本地具體情況， 以中央本級(jí)相關(guān)制度規(guī)定為指導(dǎo)， 探索資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的有效途徑。 例如：廣東省財(cái)政廳于2006年開展增量資產(chǎn)預(yù)算工作， 2007年增設(shè)增量預(yù)算表和資產(chǎn)存量表， 編審資產(chǎn)配置預(yù)算， 2013年在省直機(jī)構(gòu)實(shí)施購置資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)限額制; 福建省自2010年以來逐步出臺(tái)通用辦公設(shè)備家具購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程等制度性文件， 將資產(chǎn)購置預(yù)算納入部門預(yù)算編審， 推進(jìn)資產(chǎn)購置預(yù)算管理與采購管理的結(jié)合。

三、信息不對(duì)稱：制約資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的根本因素

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的實(shí)踐探索在一定程度上提高了國有資產(chǎn)管理效率。 然而多年來隨著我國預(yù)算管理體制的不斷改革， 國有資產(chǎn)管理“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”問題一直無法利用預(yù)算約束和監(jiān)督體制得到有效解決， “重增量、輕存量， 重資金、輕實(shí)物， 重購置、輕管理”的國有資產(chǎn)管理模式未能得到實(shí)質(zhì)性改變。 在現(xiàn)行資產(chǎn)和預(yù)算管理體制下， 以財(cái)政收支分配為核心的傳統(tǒng)財(cái)政管理忽視了財(cái)政支出形成的資產(chǎn)可在多個(gè)財(cái)政年度中使用、財(cái)政資本性支出需考慮資產(chǎn)存量的客觀事實(shí); 預(yù)算管理目標(biāo)在于控制預(yù)算收支活動(dòng)的合規(guī)性; 雖然2014年財(cái)政部單獨(dú)成立資產(chǎn)管理司， 財(cái)政廳下設(shè)資產(chǎn)管理處， 大部分行政事業(yè)單位單設(shè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)， 但是機(jī)關(guān)事務(wù)部門、后勤、基建等部門均不同程度參與國有資產(chǎn)管理， 導(dǎo)致國有資產(chǎn)多頭管理; 2015年《預(yù)算法》中復(fù)式預(yù)算體系分類標(biāo)準(zhǔn)并不明確， 預(yù)算科目設(shè)置和指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑存在交叉， 一般公共預(yù)算中消費(fèi)性支出與資本性支出難以分門別類地管理。 管理體制缺失導(dǎo)致資產(chǎn)管理制度與預(yù)算會(huì)計(jì)制度相對(duì)滯后， 資產(chǎn)從入口到出口的整體流程難以實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。 如圖1所示， 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的過程中存在信息不對(duì)稱， 人為割裂了資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理， 制約了資產(chǎn)整合與共享共用， 這是資產(chǎn)管理部門與預(yù)算管理部門難以協(xié)調(diào)的根源所在， 致使預(yù)算安排難以控制和約束資產(chǎn)配置和使用。

（一）國有資產(chǎn)多重委托代理鏈條下的信息不對(duì)稱

在我國國有資產(chǎn)管理體制下， 行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由國家財(cái)政投資形成， 為履行公共服務(wù)職能和正常運(yùn)營(yíng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)， 所有權(quán)歸國家， 各級(jí)政府行使監(jiān)管權(quán)， 行政事業(yè)單位具有占用使用權(quán)和管理權(quán)。 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有權(quán)與占用使用權(quán)、管理權(quán)的分離導(dǎo)致資產(chǎn)管理中存在如圖1所示的“政府—主管部門—單位”多重委托代理關(guān)系鏈條：政府資產(chǎn)管理部門主要承擔(dān)資產(chǎn)管理政策制定、行政審批、信息化建設(shè)等綜合管理職能， 一般由各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé); 主管部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)本級(jí)及下屬單位資產(chǎn)管理監(jiān)督檢查和初審等監(jiān)督管理職能; 行政事業(yè)單位承擔(dān)本單位資產(chǎn)配置、使用、處置等全過程的具體管理職能， 并接受主管部門和政府相關(guān)部門監(jiān)管。

委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱以及由此產(chǎn)生的“機(jī)會(huì)主義行為”不可避免地會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇：第一， 由于委托人無法觀察到具體資產(chǎn)的使用情況、日常維護(hù)等行為， 占有完全信息的資產(chǎn)占用和使用者本著“經(jīng)濟(jì)人效用最大化”原則， 具有隱藏行動(dòng)和信息的道德風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)， 主管部門往往由于信息不對(duì)稱難以判斷下屬單位資產(chǎn)采購、使用和處置的合理性， 資產(chǎn)決策過程和執(zhí)行結(jié)果的信息不透明導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督弱化; 第二， 信息不對(duì)稱的存在造成行政事業(yè)單位增量資產(chǎn)配置和存量資產(chǎn)調(diào)劑由于資產(chǎn)占用和使用者的逆向選擇而無法優(yōu)化。

Jensen和Meckling[2] 、Fama和Jensen[3] 提出， 審計(jì)、控制系統(tǒng)、預(yù)算限制以及激勵(lì)性補(bǔ)償制度等方法會(huì)改變委托人（代理人）所用的支配非金錢收益的機(jī)會(huì)， 決策科層因組織會(huì)計(jì)與預(yù)算制度等博弈規(guī)則而加強(qiáng)， 監(jiān)督和限制代理人的決策行為。 預(yù)算和會(huì)計(jì)制度成為解決委托代理關(guān)系下信息不對(duì)稱及降低相關(guān)代理成本的有效方法。

在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體系下， 行政事業(yè)單位預(yù)算實(shí)行“兩上兩下”編報(bào)程序， 預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定和審核財(cái)政投資性支出， 行使資產(chǎn)增量規(guī)模和結(jié)構(gòu)配置權(quán)， 預(yù)算編制偏重控制支出的增長(zhǎng)速度和數(shù)量， 按照資產(chǎn)支出要求編制項(xiàng)目預(yù)算; 預(yù)算執(zhí)行強(qiáng)調(diào)按預(yù)算規(guī)定項(xiàng)目和數(shù)額執(zhí)行支出， 以控制超支為管理重點(diǎn); 資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和存量管理， 資產(chǎn)管理以控制支出為基本前提。 預(yù)算會(huì)計(jì)以預(yù)算管理為中心， 通過設(shè)立預(yù)算科目體系， 運(yùn)用會(huì)計(jì)程序和方法對(duì)中央與地方各級(jí)政府以及政府單位預(yù)算及預(yù)算收支執(zhí)行情況進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和記錄[4，5] 。 與預(yù)算管理體系相適應(yīng)， 2015年政府會(huì)計(jì)制度改革前我國預(yù)算會(huì)計(jì)體系采用收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)， 無法反映資產(chǎn)折舊、耗費(fèi)等價(jià)值減損情況， 不僅難以為資產(chǎn)管理提供及時(shí)、準(zhǔn)確的存量資產(chǎn)賬面價(jià)值等信息， 而且編制預(yù)算時(shí)無法運(yùn)用會(huì)計(jì)信息衡量資產(chǎn)存量對(duì)增量支出的影響。 以支出控制為核心的預(yù)算管理及相應(yīng)預(yù)算會(huì)計(jì)模式很難實(shí)施資產(chǎn)全面管理， 解決資產(chǎn)管理中由于委托代理而產(chǎn)生的信息不對(duì)稱。

（二）不同信息系統(tǒng)支持下資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的信息不對(duì)稱

為加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理， 財(cái)政部于2007年組織開發(fā)全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)， 2010年全國各省級(jí)中央單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)開始運(yùn)行。 如圖1所示， 國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的運(yùn)行為資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)提供了信息來源， 預(yù)算會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)為預(yù)算管理機(jī)構(gòu)提供信息， 政府部門單位通過資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獲取資產(chǎn)存量及分布信息， 通過預(yù)算管理機(jī)構(gòu)獲取預(yù)算收支信息。

多年來， 各地探索的加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的措施之一是提高資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性。 然而資產(chǎn)管理權(quán)與預(yù)算管理權(quán)的分離， 以及信息來源和種類的不一致， 致使預(yù)算管理機(jī)構(gòu)會(huì)同資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作出資產(chǎn)購置等管理決策的制度安排跡近無效：一方面， 預(yù)算管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)項(xiàng)目支出預(yù)算編制和執(zhí)行， 需要資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料審核確定資產(chǎn)購置支出， 職能部門預(yù)算會(huì)計(jì)價(jià)值管理與業(yè)務(wù)部門資產(chǎn)實(shí)物管理信息的不對(duì)稱， 使得預(yù)算管理機(jī)構(gòu)無法充分掌握資產(chǎn)配置、占有和使用等情況， 資產(chǎn)預(yù)算管理缺乏信息依據(jù); 另一方面， 理性經(jīng)濟(jì)人的博弈使得資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)忽視對(duì)增量資產(chǎn)支出的審核， 并將平衡支出的壓力轉(zhuǎn)移給安排支出的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)， 而資產(chǎn)的多頭管理客觀上加重了這一問題。

以資產(chǎn)配置預(yù)算為例， 資產(chǎn)購置預(yù)算多由資產(chǎn)使用部門提出， 財(cái)務(wù)部門安排， 資產(chǎn)管理部門僅在資產(chǎn)購置后辦理登記手續(xù)， 新增資產(chǎn)配置計(jì)劃與新增資產(chǎn)配置預(yù)算沒有同步進(jìn)行， 無論是資產(chǎn)配置預(yù)算還是資產(chǎn)預(yù)算審核， 均因職能部門責(zé)任不明確而無法深度融合， 影響了資金預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算的有效結(jié)合：在預(yù)算編制階段， 資產(chǎn)配置計(jì)劃上報(bào)后， 在編制資產(chǎn)配置預(yù)算時(shí)往往不再考慮資產(chǎn)配置計(jì)劃; 在預(yù)算審核階段， 資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)未能實(shí)質(zhì)性參與資產(chǎn)配置審核， 資產(chǎn)配置預(yù)算審核程序和技術(shù)銜接“兩張皮”， 預(yù)算執(zhí)行階段涉及的資產(chǎn)購置待細(xì)化項(xiàng)目、追加預(yù)算等也未能納入預(yù)算審核范圍。

四、政府會(huì)計(jì)制度改革——資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的契機(jī)

會(huì)計(jì)管理職能既能規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算收支行為、夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)， 又能全面反映增量和存量資產(chǎn)狀況、夯實(shí)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。 改革開放以來， 我國政府會(huì)計(jì)制度隨政府收支科目、《預(yù)算法》等財(cái)稅管理制度改革進(jìn)行了多次修訂和改進(jìn)， 1998年初步建立了依據(jù)政府預(yù)算收支科目設(shè)置的預(yù)算會(huì)計(jì)制度， 2015年開始逐步建立和完善了如圖2所示的包括預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系， 為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的結(jié)合統(tǒng)一了信息基礎(chǔ)， 解決了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理之間的信息不對(duì)稱問題。

（一）政府收支科目改革下收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)制度的發(fā)展和完善

政府收支分類科目是為全面、客觀、準(zhǔn)確地反映政府活動(dòng)而對(duì)政府收支項(xiàng)目進(jìn)行類別和層次劃分形成的， 是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)[6] 。 政府收支分類科目是預(yù)算會(huì)計(jì)科目設(shè)置的依據(jù)， 政府收支分類科目改革必然引起預(yù)算會(huì)計(jì)變革， 表1列示了歷次政府收支科目改革及相應(yīng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革。

政府支出分類包括功能分類和經(jīng)濟(jì)分類， 如表1所示。 1998年我國收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)制度隨著政府預(yù)算收支分類的實(shí)施初步形成， 此時(shí)政府預(yù)算收支分類中一般預(yù)算支出“類”級(jí)科目主要按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類， 如行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等， 支出“目”級(jí)科目雖屬經(jīng)濟(jì)分類范疇， 但涵蓋范圍較窄， 不夠明細(xì)規(guī)范， 大多數(shù)資本性項(xiàng)目支出沒有經(jīng)濟(jì)分類科目反映， 不利于預(yù)算編制和資產(chǎn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。

1999年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》啟動(dòng)我國政府收支分類改革， 2007年編制部門預(yù)算時(shí)開始使用新收支分類， 支出功能分類與支出經(jīng)濟(jì)分類從不同側(cè)面反映政府活動(dòng)， 支出經(jīng)濟(jì)分類的類、款兩級(jí)明細(xì)反映了支出用途， 其中“資本性支出”科目的提出隱含了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的內(nèi)在聯(lián)系， 為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合創(chuàng)造了有利條件。 與此次改革相呼應(yīng)， 2012～2013年間《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《行政單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《行政單位會(huì)計(jì)制度》等財(cái)會(huì)制度陸續(xù)修訂， 基本統(tǒng)一了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表體系， 雖然核算內(nèi)容仍側(cè)重于預(yù)算收支和結(jié)余， 但適度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制， 對(duì)資產(chǎn)信息有了一定程度的反映。

2015年《預(yù)算法》實(shí)施后， 為從支出經(jīng)濟(jì)屬性維度清晰、完整、細(xì)化反映政府支出預(yù)算， 2018年實(shí)施《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革試行方案》， 增設(shè)政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類， 完善部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類。 與此同時(shí)， 2015年全面推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革， 逐步確立了如圖2所示包括預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的政府會(huì)計(jì)體系。

政府收支分類改革之前， 政府決算與預(yù)算口徑不一致， 行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算科目設(shè)置與預(yù)算收支科目不完全一致， 日常會(huì)計(jì)核算不能及時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況， 年終經(jīng)調(diào)整仍可能存在預(yù)決算不符的情況。 完善政府收支分類體系后， 按經(jīng)濟(jì)分類編制政府和部門預(yù)決算， 不僅統(tǒng)一了預(yù)決算編制口徑， 而且預(yù)算會(huì)計(jì)科目與政府收支科目分類一致化：政府決算編制使用政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類， 以財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)生成; 部門決算編制使用部門決算經(jīng)濟(jì)分類， 以部門（單位）會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)生成。

（二）權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革

隨政府收支分類改革不斷完善的以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)、以預(yù)算收支鑒證為目標(biāo)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系， 主要關(guān)注預(yù)算收支和結(jié)余的預(yù)算執(zhí)行過程， 注重預(yù)算資金管理。 資產(chǎn)折舊、損耗、更換和維修影響資產(chǎn)存量及價(jià)值估算， 在決定部門單位服務(wù)潛力的同時(shí)， 影響后續(xù)年度相關(guān)預(yù)算支出的核定。 然而依據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)制度， 行政事業(yè)單位購置資產(chǎn)時(shí)通常直接列入支出且不提取折舊和攤銷， 資產(chǎn)賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值背離， 在虛增資產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)造成單位業(yè)務(wù)活動(dòng)成本費(fèi)用核算不完整， 不僅不能提供足夠信息進(jìn)行資產(chǎn)管理， 而且不利于評(píng)價(jià)單位績(jī)效及建立有效的資產(chǎn)使用激勵(lì)約束機(jī)制。 2012 ～ 2013年預(yù)算會(huì)計(jì)改革在不改變收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上適度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制， 但實(shí)踐中除醫(yī)院等事業(yè)單位外， 折舊會(huì)計(jì)沒有被廣泛使用， 資產(chǎn)價(jià)值攤銷問題依舊沒有解決。

公共財(cái)政下國有資產(chǎn)管理問題包含財(cái)政預(yù)算支出規(guī)范使用、資產(chǎn)運(yùn)行目標(biāo)確定與考核等問題。 有效的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度可以通過預(yù)算約束提高資產(chǎn)配置和使用效率， 資產(chǎn)管理、預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的必然途徑。 與收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)相比， 權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)能夠全面記錄成本支出、資產(chǎn)折舊耗費(fèi)等信息， 行政事業(yè)單位收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)若不向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)型， 部門預(yù)算與公共資產(chǎn)占用的有效結(jié)合就缺乏微觀基礎(chǔ)[7] 。 政府會(huì)計(jì)職能和作用的充分發(fā)揮， 不僅需要反映預(yù)算收支執(zhí)行情況及合規(guī)性的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)信息， 還需要反映政府資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的權(quán)責(zé)發(fā)生制信息[8] ， 避免資產(chǎn)購置或建造完成脫離財(cái)政管理和監(jiān)督。 基于詳盡會(huì)計(jì)科目設(shè)置的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)能夠全面反映財(cái)政預(yù)算收支狀況， 為后續(xù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供依據(jù)[9，10] 。

2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》正式啟動(dòng)了我國政府會(huì)計(jì)制度從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)型， 會(huì)計(jì)目標(biāo)也隨之向受托責(zé)任履職績(jī)效轉(zhuǎn)型; 2015年開始逐步建立并形成預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又互相銜接的雙系統(tǒng)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。 “雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的政府會(huì)計(jì)制度改革， 使得預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和績(jī)效管理有機(jī)銜接成為可能：通過收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)核算形成決算報(bào)告， 通過權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算生成財(cái)務(wù)報(bào)告， 全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。

五、基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動(dòng)態(tài)結(jié)合機(jī)理探析

國家在管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)過程中形成的國有資產(chǎn)具有公共品特征， 如監(jiān)督不力則易產(chǎn)生“公地悲劇”。 為保障國有資產(chǎn)提供公共服務(wù)最大化， 有效運(yùn)用政府預(yù)算資金， 應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)資產(chǎn)配置與運(yùn)營(yíng)的責(zé)任約束和管理， 資產(chǎn)管理結(jié)合預(yù)算而定， 預(yù)算落到資產(chǎn)管理實(shí)處。 公共資產(chǎn)管理理論認(rèn)為， 應(yīng)將資產(chǎn)生命周期理論運(yùn)用于資產(chǎn)管理， 以循環(huán)機(jī)制和資金價(jià)值為基本原則， 合理安排預(yù)算。 即將資產(chǎn)采購、占用使用、處置全過程納入預(yù)算規(guī)劃與決策、編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督、績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)， 實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理掛鉤的動(dòng)態(tài)循環(huán)。

（一）總體思路：暢通的信息流是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的根本支撐

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的根本途徑在于解決國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系下的信息不對(duì)稱及資產(chǎn)管理與預(yù)算管理之間的信息不對(duì)稱， 2015年開始的政府會(huì)計(jì)改革給予了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動(dòng)態(tài)結(jié)合的契機(jī)。 基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)資產(chǎn)購置、使用、處置及收益的全過程價(jià)值反映， 可將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息、預(yù)決算信息， 甚至采購系統(tǒng)連接起來。 利用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)之間的勾稽關(guān)系， 預(yù)算管理部門可通過與其他業(yè)務(wù)部門之間的信息溝通， 定期核對(duì)政府會(huì)計(jì)信息與資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)， 如財(cái)會(huì)部門與資產(chǎn)管理部門定期對(duì)賬以確保資產(chǎn)賬實(shí)相符， 與各資產(chǎn)占用使用部門定期核對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況等， 實(shí)現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息共享， 避免資產(chǎn)實(shí)物和價(jià)值管理“兩張皮”。

圖3揭示了基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)理， 其中融合政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等的信息一體化平臺(tái)（如我國各地正在推進(jìn)的財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化平臺(tái)）可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理信息的共建共享共用。 以信息一體化平臺(tái)為基礎(chǔ)和核心， 可以構(gòu)建資產(chǎn)管理和預(yù)算管理動(dòng)態(tài)結(jié)合機(jī)制：各級(jí)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的決策信息均來源于信息一體化平臺(tái)， 減少了各級(jí)資產(chǎn)管理（機(jī)構(gòu)）和預(yù)算管理（機(jī)構(gòu)）之間的信息不對(duì)稱， 使得預(yù)算編制可以根據(jù)資產(chǎn)存量和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目需求而定， 結(jié)合具體資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)， 以存量制約增量、以增量激活存量， 并將資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況納入預(yù)算和資產(chǎn)管理流程， 建立嚴(yán)格按預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)采購、管理和處置的規(guī)范化制度， 提高資產(chǎn)管理效率。

（二）預(yù)算單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動(dòng)態(tài)結(jié)合機(jī)理應(yīng)用：循環(huán)機(jī)制

我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制與資產(chǎn)管理體制均采用分級(jí)管理模式， 圖4從微觀預(yù)算單位層面揭示了基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的循環(huán)運(yùn)行機(jī)理：“信息一體化平臺(tái)—資產(chǎn)預(yù)算管理—資產(chǎn)實(shí)物管理—信息一體化平臺(tái)”的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制。 以信息一體化平臺(tái)提供的資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)價(jià)值信息流為依據(jù)， 根據(jù)存量信息決定預(yù)算年度增量資產(chǎn)預(yù)算， 合理配置資產(chǎn); 繼而利用權(quán)責(zé)發(fā)生制資產(chǎn)會(huì)計(jì)全方位核算價(jià)值管理信息， 將資產(chǎn)預(yù)算納入預(yù)算管理過程， 建立資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理相互促進(jìn)、相互制約的協(xié)同機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)以存量制約增量、以增量調(diào)整存量的動(dòng)態(tài)管理目的。 資產(chǎn)管理信息與預(yù)算管理信息匯總反映在信息一體化平臺(tái)上， 繼續(xù)為下一期循環(huán)管理提供數(shù)據(jù)信息。 基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合循環(huán)機(jī)制， 能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算年度資產(chǎn)管理與預(yù)算管理協(xié)同的動(dòng)態(tài)管理和約束目標(biāo)：一方面， 將存量資產(chǎn)相關(guān)的維護(hù)費(fèi)用支出等使用信息、處置信息列入年度一般預(yù)算; 另一方面， 實(shí)現(xiàn)對(duì)閑置和使用頻次低資產(chǎn)的調(diào)撥調(diào)劑等處置， 完善資產(chǎn)購置、使用和處置全過程管理。

1. 資產(chǎn)預(yù)算：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的橋梁。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)購建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及更新處置等相關(guān)經(jīng)費(fèi)在財(cái)政總經(jīng)費(fèi)中占比較高， 資產(chǎn)預(yù)算是經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 經(jīng)費(fèi)預(yù)算不僅預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)分配活動(dòng)， 而且經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配應(yīng)和實(shí)物資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)一致， 資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)是預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)的存量管理， 是經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的延伸。 資產(chǎn)預(yù)算包括資產(chǎn)配置預(yù)算、資產(chǎn)維修預(yù)算等， 是連接資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的橋梁， 預(yù)算單位存量資產(chǎn)的使用、處置等信息均會(huì)影響到資產(chǎn)配置預(yù)算和維修預(yù)算等的編制和執(zhí)行， 建立在科學(xué)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)上的資產(chǎn)預(yù)算及其與一般公共預(yù)算管理的深度結(jié)合， 能夠充分發(fā)揮預(yù)算管理制度對(duì)資產(chǎn)管理的促進(jìn)作用， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理引領(lǐng)資產(chǎn)管理、資產(chǎn)管理促進(jìn)預(yù)算管理的目標(biāo)。 資產(chǎn)預(yù)算管理應(yīng)按單位資產(chǎn)配置要求， 實(shí)行“先申報(bào)配置計(jì)劃， 再編制配置預(yù)算”的管理流程， 匯總形成資產(chǎn)配置計(jì)劃表上報(bào)上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)審批通過后， 通過與資產(chǎn)購置等實(shí)物管理的對(duì)接和協(xié)同， 有效監(jiān)控資產(chǎn)的投入形成、調(diào)劑使用、審核報(bào)銷、計(jì)價(jià)核算、處置報(bào)廢等過程， 提高資產(chǎn)使用效率和預(yù)算資金使用效益。

2. 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的結(jié)合路徑。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合， 體現(xiàn)為資產(chǎn)購置、使用、處置以及收益等環(huán)節(jié)與預(yù)算規(guī)劃與決策、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整與決算、預(yù)算控制與監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。 圖5描述了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)結(jié)合的一般路徑。

（1）資產(chǎn)購置、使用、處置管理與預(yù)算編制的結(jié)合。 在預(yù)算編審環(huán)節(jié)， 資產(chǎn)占用和使用部門根據(jù)預(yù)期提供服務(wù)需求提出資產(chǎn)配置申請(qǐng)和資產(chǎn)購置計(jì)劃， 資產(chǎn)管理部門會(huì)同預(yù)算管理部門審查現(xiàn)有存量資產(chǎn)， 在通過信息一體化平臺(tái)利用資產(chǎn)共享共用機(jī)制實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)整合與優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上， 決定各業(yè)務(wù)部門之間調(diào)劑使用資產(chǎn)或?qū)⑿略鲑Y產(chǎn)納入預(yù)算， 實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)購置、使用與處置管理與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合。 資產(chǎn)配置預(yù)算編制是資產(chǎn)管理的入口， 也是年度預(yù)算編制的核心， 在資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)約束下， 應(yīng)將“二上二下”預(yù)算程序融入資產(chǎn)預(yù)算思路， 利用資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)開展資產(chǎn)配置預(yù)算編制工作， 把住資產(chǎn)入口關(guān)， 實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)的互聯(lián)互通， 從源頭上解決重復(fù)、超標(biāo)準(zhǔn)購置等資產(chǎn)管理問題。

為此， 首先要明確資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)， 依據(jù)單位履行職能需占用資產(chǎn)的合理額度綜合制定; 其次， 明確存量資產(chǎn)使用情況， 資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及存量會(huì)影響后續(xù)預(yù)算年度相關(guān)日常維修及配套水電支出等日常運(yùn)行成本預(yù)算支出， 中期預(yù)算規(guī)劃需要考慮現(xiàn)有資產(chǎn)配置及實(shí)物狀態(tài)， 為后續(xù)預(yù)算年度新增資本性支出及一般經(jīng)常性支出提供編制依據(jù); 再次， 建立閑置資產(chǎn)置換和調(diào)劑制度， 探索公務(wù)倉等資產(chǎn)共享共用制度， 規(guī)范出租出借流程， 實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)統(tǒng)一存放、調(diào)配和回收， 避免資產(chǎn)重復(fù)購置和閑置; 最后， 嚴(yán)格遵循資產(chǎn)處置流程， 完善資產(chǎn)處置進(jìn)場(chǎng)交易和環(huán)?；厥罩贫龋?及時(shí)核算調(diào)整資產(chǎn)存量信息， 為下一期預(yù)算編制提供信息。

（2）資產(chǎn)購置、使用、處置管理與預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整與決算的結(jié)合。 新增資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整管理是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的必要環(huán)節(jié)。 首先， 新增資產(chǎn)預(yù)算經(jīng)審批后， 預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行審批內(nèi)容和進(jìn)度計(jì)劃， 并將正式預(yù)算的資產(chǎn)預(yù)算信息反饋給資產(chǎn)管理部門， 為實(shí)施資產(chǎn)預(yù)算跟蹤管理提供依據(jù)。 其次， 應(yīng)完善資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制， 通過政府采購等方式配置資產(chǎn)， 實(shí)現(xiàn)新增資產(chǎn)預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、國庫集中支付和政府采購系統(tǒng)的有效銜接， 實(shí)時(shí)跟蹤資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果， 規(guī)范資產(chǎn)購建和使用行為， 建立資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度， 檢查資產(chǎn)使用情況， 并督促資產(chǎn)占有使用單位不斷提高資產(chǎn)使用效率。 再次， 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行部門與資產(chǎn)管理部門的溝通， 預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)將履行采購、資金撥付等手續(xù)后形成的資產(chǎn)信息及時(shí)傳遞給資產(chǎn)管理部門， 資產(chǎn)管理部門及時(shí)跟蹤資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果， 輸出資產(chǎn)增減變動(dòng)數(shù)據(jù)， 為預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)調(diào)劑提供參考。 最后， 預(yù)算調(diào)整要考慮存量資產(chǎn)使用及變動(dòng)狀況， 優(yōu)化存量資產(chǎn)配置， 預(yù)算部門通過調(diào)整資產(chǎn)增量預(yù)算引導(dǎo)和糾正資產(chǎn)管理行為。 在年度決算報(bào)告環(huán)節(jié)， 預(yù)算管理部門應(yīng)通過決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告及時(shí)反映單位資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)形成狀況， 資產(chǎn)管理部門總結(jié)分析資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理情況， 形成年度資產(chǎn)報(bào)告， 與財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告有關(guān)項(xiàng)目相互印證， 為以后資產(chǎn)預(yù)算編審和資產(chǎn)管理提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

（3）資產(chǎn)收益管理與預(yù)算管理的結(jié)合。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益管理與資產(chǎn)配置、使用、處置等管理環(huán)節(jié)密切相關(guān)， 從公共經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)周期循環(huán)過程看， 行政事業(yè)單位資產(chǎn)來源于財(cái)政資金， 其出售、轉(zhuǎn)讓和殘值回收等處置收入也必須上繳同級(jí)財(cái)政、納入政府收入預(yù)算。 將資產(chǎn)收益管理與部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等預(yù)算制度改革結(jié)合， 可以有效銜接資產(chǎn)配置預(yù)算管理和收益管理， 在完善資產(chǎn)管理的同時(shí)， 強(qiáng)化預(yù)算對(duì)資產(chǎn)收益的管理與約束職能。

（4）資產(chǎn)購置、使用、處置、收益管理與預(yù)算控制和監(jiān)督的結(jié)合。 預(yù)算控制和監(jiān)督貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算全過程， 目的是保證政府預(yù)算的法律性、嚴(yán)肅性和效率性， 以實(shí)現(xiàn)預(yù)算政策目標(biāo)。 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制要求資產(chǎn)自配置形成的“入口”到資產(chǎn)處置的“出口”全過程， 均納入預(yù)算控制和監(jiān)督過程， 以實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)占用的排他性安排——資產(chǎn)用途限制， 發(fā)揮預(yù)算對(duì)資產(chǎn)的約束作用。 在預(yù)算編制環(huán)節(jié)， 應(yīng)嚴(yán)格按單位職能需求和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和控制新增資產(chǎn)預(yù)算， 嚴(yán)禁超額預(yù)算項(xiàng)目和超標(biāo)準(zhǔn)分配、非法購買資產(chǎn)等行為， 定額管理實(shí)物費(fèi)用; 在新增資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)， 對(duì)擅自挪用資產(chǎn)購置資金或改變新增資產(chǎn)用途的， 應(yīng)減少或停止財(cái)政撥款， 按規(guī)定處罰; 在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)， 嚴(yán)格監(jiān)控資產(chǎn)處置流程， 資產(chǎn)報(bào)經(jīng)主管部門和資產(chǎn)管理部門審核后應(yīng)由資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一集中處理; 在資產(chǎn)收益管理環(huán)節(jié)， 應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)等部門監(jiān)管， 規(guī)范資產(chǎn)出租出借出售流程， 確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租出售、殘值處置等收益均納入預(yù)算管理。

（5）資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)合。 良好的公共部門產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量離不開公共資產(chǎn)績(jī)效管理， 國有資產(chǎn)是否得到最佳管理， 直接關(guān)系到政府是否能以最佳效率和規(guī)模提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的目的不僅在于保全國有資產(chǎn)， 更重要的是提高公共資源使用效率。 如圖5所示， 將績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用于資產(chǎn)管理， 有機(jī)結(jié)合資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合循環(huán)機(jī)制運(yùn)行的目標(biāo)和起點(diǎn)。 對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)開展績(jī)效評(píng)價(jià)是推行資產(chǎn)管理科學(xué)化、精細(xì)化的內(nèi)在要求， 也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金后續(xù)使用成果跟蹤評(píng)價(jià)的重要手段。 資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)與中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃和資源配置息息相關(guān)， 資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)制度要求行政事業(yè)單位和部門管理者不僅負(fù)責(zé)當(dāng)前預(yù)算支出效果， 而且對(duì)與提供服務(wù)相關(guān)的所有費(fèi)用負(fù)責(zé)， 可以推動(dòng)單位重視預(yù)算資金后續(xù)管理和資產(chǎn)使用效率， 實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)從購置、日常管理到績(jī)效評(píng)價(jià)的閉環(huán)管理。

我國行政事業(yè)單位績(jī)效管理實(shí)踐中， 雖然部門預(yù)算和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報(bào)告均能夠反映資產(chǎn)存量信息， 但由于資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)脫離預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 預(yù)算資金流入流出與預(yù)算資金形成的資產(chǎn)使用效率之間缺乏有機(jī)聯(lián)系， 部門預(yù)算實(shí)質(zhì)上簡(jiǎn)化為調(diào)節(jié)經(jīng)費(fèi)分配與控制經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的手段， 客觀上致使資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)。 科學(xué)的績(jī)效管理應(yīng)注重資產(chǎn)管理與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的結(jié)合， 明確物耗與運(yùn)行成本的關(guān)系， 結(jié)合資產(chǎn)管理縮減和控制行政成本支出， 優(yōu)化資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)與流程。 圍繞資產(chǎn)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品構(gòu)建資產(chǎn)績(jī)效與預(yù)算績(jī)效相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 將財(cái)政資源耗費(fèi)與產(chǎn)出服務(wù)對(duì)應(yīng)聯(lián)系起來， 不僅可以綜合考評(píng)單位資產(chǎn)項(xiàng)目執(zhí)行情況、預(yù)算資金超支或結(jié)余情況、資產(chǎn)運(yùn)行情況和使用效率等， 而且可以綜合考評(píng)資產(chǎn)存量配置效率和預(yù)算增量效果， 糾正預(yù)算管理偏差。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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