熊偉　朱程昊　夏磊

摘要：在當(dāng)今中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，如何構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系已成為業(yè)界和學(xué)界關(guān)注的重要議題，而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章在厘清環(huán)境監(jiān)管能力現(xiàn)代化特征內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了龍泉市公益林信息化管理的實(shí)踐案例。研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化有利于提高環(huán)境政策制定的科學(xué)性和針對(duì)性，也有利于保證環(huán)境管理的實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性。文章認(rèn)為政府應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代科技在環(huán)境監(jiān)管中的綜合運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代環(huán)境治理體系;公益林;信息化管理

一、環(huán)境監(jiān)管能力現(xiàn)代化的特征內(nèi)涵

2020年3月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理機(jī)制均衡發(fā)展的治理體系?！兑庖姟返陌l(fā)布是中國(guó)生態(tài)文明制度體系建設(shè)不斷完善的重要體現(xiàn)，也標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。但是真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的治理、保護(hù)和修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良性互動(dòng)仍面臨不小挑戰(zhàn)，而構(gòu)建現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系，提升環(huán)境治理能力是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必由之路，直接關(guān)乎美麗中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，在當(dāng)前背景下思考如何構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系意義重大且緊迫。

目前，學(xué)者們已從現(xiàn)代環(huán)境治理體系的內(nèi)在邏輯、開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境法治體系、推動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理和實(shí)現(xiàn)政府部門協(xié)同增效等多個(gè)方面對(duì)《意見》進(jìn)行了解讀。本文認(rèn)為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系還需強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代科技手段的綜合應(yīng)用，監(jiān)管能力現(xiàn)代化應(yīng)與治理體系現(xiàn)代化相伴而行。通過使用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)打造生態(tài)環(huán)境監(jiān)管云平臺(tái)，并探索建立只能監(jiān)管系統(tǒng)，可以提高環(huán)境規(guī)制政策的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和針對(duì)性。監(jiān)管能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要體現(xiàn)，以監(jiān)管能力現(xiàn)代化推動(dòng)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化亦是提升環(huán)境治理效能的關(guān)鍵。

二、龍泉市公益林?jǐn)?shù)字化管理的實(shí)踐

自2001年中國(guó)開始森林分類經(jīng)營(yíng)改革以來，按利用功能的不同將森林劃分為公益林和商品林。公益林是以維護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境為主，為提供公益性社會(huì)產(chǎn)品服務(wù)，而商品林旨在發(fā)揮森林的經(jīng)濟(jì)效益。由于公益林的公共物品屬性，必須對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的外溢效益進(jìn)行補(bǔ)償，才能保障公益林的可持續(xù)發(fā)展。2004年國(guó)家正式建立了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，中央財(cái)政預(yù)算安排20億元對(duì)2680萬公頃公益林進(jìn)行補(bǔ)償。隨后公益林面積和補(bǔ)償金額逐年增加，目前國(guó)家公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝15元，部分省份公益林補(bǔ)償金額已提高至每畝40元，公益林面積已超過林地面積的45%。從當(dāng)前造林趨勢(shì)以及各地方政府的規(guī)劃來看，未來各省公益林面積仍有擴(kuò)大趨勢(shì)。公益林建設(shè)已然成為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

龍泉市位于浙江省的西南部，福建、江西接壤。市域面積為3045平方公里，其中林地面積2653平方公里，森林覆蓋率達(dá)84.3%。龍泉市以山地為主，是浙江省的重點(diǎn)林區(qū)，素有“九山半水半分田”和“浙南林?！敝Q。截至2019年，龍泉市省級(jí)以上公益林面積為1154平方公里，占全市森林面積的43.5%，涵蓋個(gè)19鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、355個(gè)村、3萬余農(nóng)戶，累積發(fā)放公益林補(bǔ)償金達(dá)7052萬元。

與其他省份情況類似，在2001年公益林劃界時(shí)，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，公益林劃界工作存在諸多問題。比如，山林劃界面積與實(shí)際面積不對(duì)應(yīng)、各村公益林面積分配不均、將經(jīng)濟(jì)林錯(cuò)劃為公益林以及劃界時(shí)群眾并不了解公益林的相關(guān)政策等情況。隨著時(shí)間的推移，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)已由最初的每畝5元上升至每畝35元，劃界時(shí)潛伏的矛盾問題逐漸顯現(xiàn)。由于劃界面積偏誤導(dǎo)致公益林補(bǔ)償款發(fā)放錯(cuò)誤群眾意見很大;劃界時(shí)部分山林沒有界定清楚林權(quán)，農(nóng)戶或村集體對(duì)補(bǔ)償款的糾紛時(shí)有發(fā)生;最初劃界時(shí)有部分農(nóng)戶不知情，誤砍、盜砍公益林的現(xiàn)象偶有發(fā)生;也有個(gè)別農(nóng)戶反映在公益林劃界時(shí)本人并不知情，現(xiàn)在要求將林地調(diào)出公益林的現(xiàn)象。這些問題給林業(yè)部門的公益林管理工作帶來了極大的困難，也給農(nóng)村帶來不穩(wěn)定因素。

為了破解公益林管理工作的諸多問題，2018年龍泉市林業(yè)管理部門開始探索優(yōu)化公益林管理手段，并制定《龍泉市公益林落界完善工作方案》，明確了在公益林落界和管理過程中要實(shí)現(xiàn)信息化。隨后龍泉市開始了以信息化手段推進(jìn)公益林落界完善工作。在龍泉市公益林信息化管理系統(tǒng)搭建完成后，首先建立了龍泉市公益林監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了基于GIS對(duì)公益林?jǐn)?shù)據(jù)、林地權(quán)屬、林地管護(hù)、補(bǔ)償資金等模塊的動(dòng)態(tài)管理;然后建立了公益林?jǐn)?shù)據(jù)采集APP軟件，實(shí)現(xiàn)了公益林地塊數(shù)據(jù)選定、數(shù)據(jù)采集、地塊勾繪、數(shù)據(jù)檢查等工作在移動(dòng)設(shè)備的運(yùn)行和完成。系統(tǒng)建設(shè)完成后，工作人員可直接在平板電腦上對(duì)地圖進(jìn)行切割勾繪，農(nóng)戶可在室內(nèi)在線完成公益林地界指認(rèn)，界定書簽訂和資金發(fā)放均可在系統(tǒng)中完成。值得一提的是，該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)多層次、全方位的公益林狀態(tài)與態(tài)勢(shì)的表達(dá)，并對(duì)接森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，與采伐、林權(quán)、營(yíng)造林、征占用林地等業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)完成數(shù)據(jù)交換形成“一套數(shù)”、“一張圖”，為國(guó)土和林業(yè)等政府管理部門提供了極大的方便。目前龍泉市公益林信息化管理系統(tǒng)已完成落界的所有權(quán)地塊共計(jì)15863宗地，所有權(quán)林權(quán)信息3.23萬條，公益林面積1154平方公里。

三、構(gòu)建環(huán)境治理體系監(jiān)管能力現(xiàn)代化的政策建議

龍泉市公益林信息化管理系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶在公益林劃界過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證了公益林補(bǔ)償款發(fā)放的準(zhǔn)確性，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)公益林管理的精準(zhǔn)性、實(shí)時(shí)性和科學(xué)性?；邶埲泄媪中畔⒒膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文對(duì)構(gòu)建環(huán)境治理體系監(jiān)管能力現(xiàn)代化從以下三個(gè)方面提出政策建議。

第一，基于信息化技術(shù)提高環(huán)境監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。有效的環(huán)境監(jiān)測(cè)是實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境監(jiān)管的基本條件。隨著近年來中國(guó)科技水平的快速進(jìn)步，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)也逐漸應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。但是從全國(guó)范圍來看，環(huán)境監(jiān)測(cè)中對(duì)新技術(shù)的使用仍然較為匱乏。主要原因是環(huán)境監(jiān)管工作人員使用先進(jìn)科技手段的能力有限，而且部分基層工作人員觀念較為陳舊，缺乏人才隊(duì)伍的配備和資金支持，這也導(dǎo)致了新技術(shù)的推廣存在“上熱中溫下冷”的問題。因此，政府一方面應(yīng)加大對(duì)管理工作人員的技術(shù)培訓(xùn)，并給予基層單位使用現(xiàn)代科技設(shè)備的資金支持，提高其對(duì)現(xiàn)代化科技手段的使用能力和監(jiān)測(cè)能力。另一方面政府還應(yīng)加大推動(dòng)衛(wèi)星遙感、無人機(jī)遙感、用能監(jiān)控、實(shí)時(shí)采集和無人監(jiān)測(cè)設(shè)等現(xiàn)代科技手段的應(yīng)用，繼續(xù)推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，進(jìn)一步提高監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。最后，政府也應(yīng)構(gòu)建迅捷有效的信息公開查詢系統(tǒng)和舉報(bào)投訴平臺(tái)，并推進(jìn)其在移動(dòng)互聯(lián)端的使用，為公眾實(shí)時(shí)有效參與環(huán)境監(jiān)管提供便利條件，有助于發(fā)現(xiàn)及時(shí)反饋環(huán)境問題也有助于提高公眾滿意度。

第二，統(tǒng)籌各部門信息資源形成監(jiān)管治理合力。形成環(huán)境監(jiān)管治理合力是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系創(chuàng)新舉措。政府應(yīng)統(tǒng)籌各部門信息資源，加快構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于污染源監(jiān)測(cè)信息和環(huán)境信訪舉報(bào)信息，可整合多部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，打通一、二、三產(chǎn)業(yè)點(diǎn)源、面源污染信息交換壁壘，通過數(shù)據(jù)共享形成生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)一本臺(tái)賬、一個(gè)窗口和一本圖，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“真”、“準(zhǔn)”、“全”。然而，從目前情況來看，各部門間對(duì)數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用的關(guān)注仍然不足，信息資源開發(fā)利用水平也有待提高。接下來應(yīng)推動(dòng)多部門間信息整合共享，以大數(shù)據(jù)的思維完善和推動(dòng)上下級(jí)部門和同級(jí)部門間的協(xié)同。

第三，使用現(xiàn)代化科學(xué)分析手段為環(huán)境政策的制定與實(shí)施提供科學(xué)支撐?？茖W(xué)地制定環(huán)境政策是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要保障。環(huán)境政策的科學(xué)制定需要考慮各種政策措施合理性，為保證環(huán)境政策的合理性必然要依托現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)對(duì)政策實(shí)施的可能結(jié)果進(jìn)行科學(xué)研判。然而，現(xiàn)實(shí)世界中往往存在多種政策對(duì)社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生影響，各種政策之間也存在交叉影響，進(jìn)而可能產(chǎn)生超出政策預(yù)期的正向溢出效應(yīng)或負(fù)向抑制作用。目前，隨著社會(huì)科學(xué)研究的不斷進(jìn)步，基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行的模擬分析、仿真分析能較好的評(píng)估環(huán)境政策可能出現(xiàn)的政策效果。因此，政府可在加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)收集整合的基礎(chǔ)上，與高校、科研院所等研究性機(jī)構(gòu)展開合作，提高對(duì)數(shù)據(jù)的分析能力，激活數(shù)據(jù)資源價(jià)值，以期保證環(huán)境政策的科學(xué)性進(jìn)而產(chǎn)生正向的溢出效應(yīng)。

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（作者單位：熊偉、夏磊，浙江省龍泉市林業(yè)局;朱程昊，浙江省森林資源監(jiān)測(cè)中心）