[摘 ?要]建黨100年來，黨內(nèi)法規(guī)建設經(jīng)歷了四個階段：新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期、中國特色社會主義新時代。黨在黨內(nèi)法規(guī)建設方面成績顯著，也收獲了寶貴經(jīng)驗：必須堅持正確的價值取向，增進黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理念認同;必須以黨章為根本依據(jù)和重要遵循，抓好黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部協(xié)同;必須堅持依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào);必須堅持系統(tǒng)觀念，著力提升黨內(nèi)法規(guī)的立法水平。

[關鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);百年歷程;經(jīng)驗啟示

[中圖分類號]D21 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）04-0037-06

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨宣示自身理論主張和目標、明確自身政黨性質和定位、確定組織體系和原則、規(guī)范黨員個體行為、賦予黨員權利等的重要制度形式。作為擁有9100多萬黨員的大黨[1]，中國共產(chǎn)黨自成立之日就始終堅守“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”的初心，100年來，帶領全國各族人民進行革命、建設和改革開放，積極推進理論創(chuàng)新，在制度建設上不斷取得新的進展，尤其在黨內(nèi)法規(guī)建設方面成效顯著。從歷史演進的角度，回顧中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的百年歷程，總結黨內(nèi)法規(guī)建設的成功經(jīng)驗，將為我們?nèi)嫱七M依法治國、深入推進依規(guī)治黨提供理論依據(jù)，并精準把握黨內(nèi)法規(guī)建設的現(xiàn)實路徑。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的百年歷程

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)伴隨中國共產(chǎn)黨成立而產(chǎn)生，隨著黨的建設的偉大實踐不斷發(fā)展，發(fā)揮了凝聚全黨共識、加強組織領導、夯實基層基礎、規(guī)范黨員行為的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)建設與特定的時代背景密切關聯(lián)，具有鮮明的時代烙印，呈現(xiàn)不同的時代特點。根據(jù)中國共產(chǎn)黨百年歷史常見的分期方法，我們可以把中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的演進歷程分為四個階段。

（一）新民主主義革命時期的黨內(nèi)法規(guī)建設

新民主主義革命時期是黨內(nèi)法規(guī)建設的起步期和探索期。1921年7月，在上海召開的中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會討論通過了《中國共產(chǎn)黨綱領》，它共有十五條，規(guī)定了黨的名稱、性質，以及黨的奮斗目標、組織原則、發(fā)展黨員、組織機構等?！吨袊伯a(chǎn)黨綱領》是黨的歷史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)，而且是具有黨章性質的黨內(nèi)法規(guī)。

真正意義上的黨章是1922年黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，它對黨員條件、黨的各級組織和黨的紀律作出具體規(guī)定，鮮明地體現(xiàn)民主集中制原則，拉開了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的“序幕”。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有“母法”的性質，為黨內(nèi)其他法規(guī)的制定提供依據(jù)。黨的二大后，先后制定了《中國共產(chǎn)黨中央委員會組織法》（1923年）、《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》（1926年）、《中央巡視工作條例》（1931年）等黨內(nèi)法規(guī)。十多年的艱辛探索，中國共產(chǎn)黨人對黨內(nèi)法規(guī)的認識不斷深化，在1938年召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東強調(diào)：“為使黨內(nèi)關系走上正軌……須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”[2]528。他首次使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。這次會議通過了《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》等多部黨內(nèi)法規(guī)文件。此后，中央還通過《關于增強黨性的決定》（1941年）、《關于在職干部教育的決定》（1942年）、《關于審查干部的決定》（1943年）等黨內(nèi)法規(guī)。總體上看，新民主主義革命時期的黨內(nèi)法規(guī)建設以黨章為重點，調(diào)整的黨內(nèi)關系主要涉及黨的組織、黨的紀律、黨的干部、黨員發(fā)展、黨費收繳、黨員干部學習與教育等多個方面，對于統(tǒng)一全黨的思想，嚴明黨的紀律，加強黨領導全國人民奪取新民主主義革命的勝利起到了積極作用。

新民主主義革命時期的黨內(nèi)法規(guī)建設具有兩個顯著特點：一是構建了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的框架，涉及黨的建設多方面內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，這一時期中國共產(chǎn)黨共出臺黨內(nèi)法規(guī)性文件131個，其中，黨章和黨章性法規(guī)10個，黨的組織法規(guī)42個，黨的宣傳、教育法規(guī)20個，黨員和黨的干部法規(guī)11個，黨的紀律性法規(guī)10個，黨的軍事性法規(guī)19個，其他類型法規(guī)19個。[3]72-75二是規(guī)范性和穩(wěn)定性不足。比如，黨內(nèi)法規(guī)名稱不夠規(guī)范，多以“決定”“規(guī)定”的形式出現(xiàn)，執(zhí)行力偏弱。保密性較強，公開性不足，黨內(nèi)權利義務的規(guī)定不夠明確具體，對黨的高級領導干部的約束不夠，等等。應當看到，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)的理論認識和立法實踐，對后來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設產(chǎn)生較為深遠的影響，既包括思想和價值層面，也包括方法論和技術層面。

（二）社會主義革命和建設時期的黨內(nèi)法規(guī)建設

如何在社會主義條件下加強黨的建設，并建構與之配套的制度，中國共產(chǎn)黨仍然需要進行艱辛探索。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨以“趕考”的心態(tài)不斷強化自身建設，有重點地推進與黨紀約束有關的法規(guī)建設。1949年11月，設立中央和各級黨的紀律檢查委員會，負責檢查中央直屬部門和各級黨的組織。此后，相繼制定、發(fā)布《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》（1950年）、《關于增強黨的團結的決議》（1954年）等黨內(nèi)法規(guī)，對于增強黨的團結、保持黨的純潔性和紀律性、加強黨的建設發(fā)揮了積極作用。

1954年制定的《中華人民共和國憲法》是賦予中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位的憲法依據(jù)。1956年，黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對黨的建設的新認識、新規(guī)定，特別是突出黨的領導地位和如何領導的問題，并對加強對黨員干部的約束監(jiān)督，防止其利用職權謀取私利作出明確規(guī)定。黨的八大后，出臺的重要黨內(nèi)法規(guī)有《黨政干部三項紀律、八大注意（草案第二次修正稿）》（1961年）、《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》（1962年）等，在基層組織建設、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等方面取得一定成效。應當看到，“中國是一個封建歷史很長的國家，……種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威”[4]39。由于主客觀因素的影響和制約，從新中國成立到改革開放前的29年間，黨制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)還存在一些不足。如，應急性和工具性比較明顯，規(guī)范性和穩(wěn)定性不足，這一時期出臺的黨內(nèi)法規(guī)就成為后來黨內(nèi)法規(guī)清理工作的重點。[5]總體上看，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)建設雖然取得一些進展，但也留下諸多亟待總結的黨內(nèi)法規(guī)建設的教訓。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期的黨內(nèi)法規(guī)建設

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期。鄧小平充分認識到黨規(guī)黨法的重要性，1978年12月13日，他在中央工作會議閉幕會上強調(diào)：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵6]137指出黨內(nèi)法規(guī)對于國家法律貫徹實施的重要影響力，凸顯黨內(nèi)法規(guī)對于管黨治黨和國家治理的重要性。1982年，黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，在中國共產(chǎn)黨黨章發(fā)展史上具有重大意義，由于指導思想正確、立法技術比較成熟，成為之后歷次黨章修改的藍本。黨的十二大黨章具有六個方面的突出特點：其一，總綱比黨的八大黨章更為完整，對中國特色社會主義道路、戰(zhàn)略步驟和方針政策作出規(guī)定;其二，對全體黨員、黨員干部提出更為嚴格的要求;其三，吸取歷史教訓，對黨的民主集中制作較為系統(tǒng)、具體的規(guī)定;其四，對黨的中央和地方組織體制作出新的規(guī)定;其五，對加強和改善黨的領導作出一系列具體規(guī)定;其六，首次將入黨誓詞寫入黨章，體現(xiàn)黨對入黨誓詞的重視。20世紀80年代，中央和相關部委制定的黨內(nèi)法規(guī)主要涉及黨的領導、組織建設、紀律建設、黨的工作程序等方面，印發(fā)了《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（1980年）、《機關檔案工作條例》（中辦、國辦1983年）、《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（中共中央、國務院1986年）、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》（中紀委1987年）等。

1990年，中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，代表著黨內(nèi)法規(guī)制定工作步入初步規(guī)范化和體系化階段。1992年黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”首次寫入黨章，1997年，黨的十五大報告將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國理政的基本方略。自20世紀90年代后，黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改進入相對頻繁階段，僅從條例來看，從黨的十四大到黨的十八大的20年間，黨中央圍繞領導干部選拔、黨的地方組織選舉、黨內(nèi)干部監(jiān)督與紀律處分、黨員權利保障、干部教育培訓等方面，先后制定《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（1995年）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》（1998年）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003年）、《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督條例（試行）》（2003年）、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》（2004年）、《干部教育培訓工作條例（試行）》（2006年）等31個條例，其中由中央制定的29個，由中紀委制定的2個。尤其是2012年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了科學界定，明確黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍、制定主體、遵循原則、規(guī)范與計劃，以及黨內(nèi)立法的程序、適用與解釋、備案、清理與評估等?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)第一部正式的“立法法”，標志黨的立法制度進入更高的水平。

這一時期的黨內(nèi)法規(guī)建設呈現(xiàn)出良好的勢頭，黨內(nèi)立法的質量明顯提高，一些急需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺，黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性有所加強。但是，這一階段黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改仍存在一些不足，比如，在頂層設計和整體規(guī)劃上考慮不夠全面，黨章、準則、條例等有原則性規(guī)定，但沒有具體的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則與之配套，致使很難落細落實;在調(diào)整內(nèi)容上有所失衡，對黨的組織建設、紀律建設方面出臺的法規(guī)較多，但對黨的宣傳工作、政法委工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作關注不夠，缺乏綜合性和基礎性的主干條例作為支撐;在黨內(nèi)法規(guī)的理論研究上比較薄弱，不僅研究成果數(shù)量少，在學理研究上不夠深入，邏輯性、嚴謹性也有待進一步提高。

（四）中國特色社會主義新時代的黨內(nèi)法規(guī)建設

黨的十八大以來，我國發(fā)展站在新的歷史起點，“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”[7]61。進入中國特色社會主義新時代的黨內(nèi)法規(guī)建設呈現(xiàn)五個明顯特點。

1.黨內(nèi)法規(guī)建設日益完善。黨的十八大后，習近平總書記指出：“黨員領導干部要做學習黨章、遵守黨章的模范。各級領導干部要把學習黨章作為必修課，走上新的領導崗位的同志要把學習黨章作為第一課，帶頭遵守黨章各項規(guī)定?！盵8]622016年4月，習近平總書記在安徽調(diào)研時強調(diào)：“黨章是黨的根本大法，是全面從嚴治黨的總依據(jù)和總遵循，也是全體黨員言行的總規(guī)矩和總遵循?！盵9]2017年6月，全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議在北京召開，習近平總書記就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設作出重要指示，強調(diào)“以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[10]。黨的十九大對黨章作了較大修改，總綱和章程部分共修改107處，把黨的十八大以來實踐發(fā)展中的成功經(jīng)驗和黨的理論創(chuàng)新成果寫入黨章。進入中國特色社會主義新時代，黨內(nèi)法規(guī)建設的步伐明顯加快，黨內(nèi)法規(guī)體系日益完善。

2.黨內(nèi)立法的計劃性明顯增強。黨的十八大對黨的建設作出新的部署，堅持黨要管黨、從嚴治黨，提出“全面提高黨的建設的科學化水平”的總要求，為全面加強黨的建設奠定了思想基礎。2013年，中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對黨的十八大以后最初5年的黨內(nèi)立法提出科學具體的計劃與規(guī)劃依據(jù)，明確立法的任務書、時間表、路線圖。在取得成效的基礎上，2018年，中央又印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，對黨的十九大之后最初5年黨的建設及立法重點任務等作出具體部署和安排。通過兩個“五年規(guī)劃”可以看出，黨在黨內(nèi)立法方面更加注重頂層設計、協(xié)調(diào)銜接，更加注重抓好黨內(nèi)立法的統(tǒng)籌問題。2021年1月中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，設專章“建設完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進依規(guī)治黨”對黨內(nèi)法規(guī)建設的目標、任務等進行重要部署。

3.黨內(nèi)立法覆蓋面明顯擴大。2014年召開的黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》，首次將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律統(tǒng)一起來，將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系。中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，明確任務要求，提出要堅持目標導向和問題導向，完善“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。此后，加快黨內(nèi)立法的步伐，在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、政法工作等以前在黨的立法上比較薄弱的領域實現(xiàn)制度突破，制定出臺統(tǒng)一戰(zhàn)線、政法工作條例，給相關部門開展工作提供基本遵循。對黨務公開、黨支部工作、黨員教育管理等予以規(guī)范，印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》（2017年）、《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》（2018年）、《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019年）、《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2020年），填補了諸多黨內(nèi)立法的空白。

4.建立了一支專門人才隊伍。中央印發(fā)的《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，對加強黨內(nèi)法規(guī)工作機構建設、充實配強力量提出明確具體的要求。從中央層面看，有中共中央辦公廳法規(guī)局;從省級黨委層面看，在辦公廳設立法規(guī)處;從地市級黨委層面看，在市委辦公室設立法規(guī)科;從縣區(qū)級黨委層面看，根據(jù)具體情況，或成立部門承擔法規(guī)工作，或指定專人承接相關任務。全國范圍內(nèi)已建立一支數(shù)千人的綜合素質好、專業(yè)能力強的專門人才隊伍，為加強黨內(nèi)法規(guī)建設提供了組織保障和人才支持。

5.黨內(nèi)法規(guī)理論研究不斷深入。近年來，部分綜合性大學、政法類大學和省級黨校紛紛成立黨內(nèi)法規(guī)研究中心，會聚一大批從事憲法學、行政法學、法理學、黨史黨建等學科研究的學者和實務工作者，從多領域、多層面進行深入研究，為提升黨內(nèi)法規(guī)的學理水平、立法水平發(fā)揮了積極作用。

新時代的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、科學化、體系化程度明顯提升，黨內(nèi)法規(guī)在制定、清理、備案等方面日趨嚴謹、規(guī)范，文字更加精練，邏輯更加嚴密，格式更加規(guī)范，合法性、完備性、針對性、可操作性明顯增強。隨著黨內(nèi)法規(guī)建設持續(xù)取得新進展、新突破，全面治黨、從嚴治黨也取得顯著成效，宣示中國共產(chǎn)黨人堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的決心，增強人民群眾對堅持黨的全面領導和建設社會主義法治國家的信心。

二、中國共產(chǎn)黨百年來黨內(nèi)法規(guī)建設的經(jīng)驗啟示

建黨100年來，黨在黨內(nèi)法規(guī)建設方面取得諸多成績，總結一些寶貴經(jīng)驗，對今后推進黨內(nèi)法規(guī)建設具有重要意義。

（一）必須堅持正確的價值取向，增進黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理念認同

一是堅持馬克思主義與中國實際相結合。馬克思主義經(jīng)典作家在革命實踐中，強調(diào)黨的章程、黨的法律法規(guī)、黨的紀律對黨員思想和行動約束的重要性。毛澤東結合中國革命的實際，推動形成黨的嚴明的紀律體系，提出制定一系列關于黨的思想建設的黨內(nèi)法規(guī)。2020年11月召開的中央全國依法治國工作會議上，黨正式提出習近平法治思想，是當代馬克思主義的重要組成部分，不僅具有理論和實踐意義，而且具有重要的政治和法治價值，是全面依法治國及依規(guī)治黨的根本遵循和行動指南。二是黨要管黨、從嚴治黨。黨要管黨、從嚴治黨，是在黨長期領導人民群眾進行革命、建設和改革的偉大實踐中總結的重要經(jīng)驗，它要求黨要有進行自我約束、自我規(guī)范、自我凈化、自我提高的理論和行動自覺，對黨內(nèi)法規(guī)建設提出更高要求。近年來，黨中央出臺大批關于黨的紀律建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，就突出體現(xiàn)了紀在法前、紀嚴于法的特點，反映了黨內(nèi)法規(guī)的更高標準。

（二）必須以黨章為根本依據(jù)和重要遵循，抓好黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部協(xié)同

黨章在黨內(nèi)法規(guī)的位階上高于其他黨內(nèi)法規(guī)，對其他黨內(nèi)法規(guī)起到指導和制約作用。一是從理論層面看，黨章是黨的性質和宗旨、黨的理論路線方針政策、黨的重要主張的集中體現(xiàn)。作為黨章的具體化，黨內(nèi)法規(guī)的其他表現(xiàn)形式——準則、條例和規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，要在理念上、價值觀上與黨章保持一致。二是從制度效力看，黨章具有最高的效力，黨內(nèi)的其他法規(guī)不得與黨章相抵觸。它的制度效力體現(xiàn)在兩個方向：一方面，溯及既往的，如果黨章修改之前的黨內(nèi)法規(guī)有與黨章相抵觸的，就要在全面評估的基礎上進行清理或修訂;另一方面，指導現(xiàn)在和今后的，對當下的或將來的黨內(nèi)立法工作，既要在內(nèi)容上符合黨章的精神要求，還要在制定主體、適用范圍、調(diào)整原則等方面符合黨章的要求。

（三）必須堅持依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，努力實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義法治的根本特征，依規(guī)治黨也是社會主義法治的內(nèi)在要求，因此依法治國與依規(guī)治黨具有統(tǒng)一性。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》強調(diào)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[11]。根據(jù)近年來的探索和經(jīng)驗，做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接和協(xié)調(diào)應重點做好以下幾個方面的工作。一是強化規(guī)則共識，做到基本精神的融通。事實上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著統(tǒng)一性，二者賴以產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎、指導思想都是一致的，都體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，都是全面推進依法治國的重要規(guī)則基礎，都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。二是保持兩個規(guī)范體系的相對獨立、自洽周延。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間有一定的差異性，體現(xiàn)在二者的制定主體不同、制定程序不同、適用范圍不同、實施方式不同、行為規(guī)范標準不同等方面。如在行為規(guī)范標準上，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的要求明顯比對其他組織和公民的要求更為嚴格、標準更高，“生活奢靡、追求享樂”行為不會受到國家法律懲處但卻會受到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制和黨的紀律的處分。三是建立健全工作機制，消除二者之間調(diào)整的重疊、空白現(xiàn)象。按照黨章總綱所規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”和《中華人民共和國憲法》第五條中“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的要求，堅持在憲法框架下加強黨內(nèi)法規(guī)的體系建設，構建起科學完備、運轉有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。構建黨的立法部門與國家立法部門的聯(lián)動機制，做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力減少邊界模糊、權限不清等現(xiàn)象，避免和消除沖突。完善黨內(nèi)法規(guī)的事后評估制度，健全內(nèi)部審查機制，完善清理工作機制，進一步形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

（四）必須堅持系統(tǒng)觀念，著力提升黨內(nèi)法規(guī)的立法水平

系統(tǒng)觀念是馬克思主義哲學所倡導和堅持的科學思想方法和工作方法，“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[7]285。一段時期，黨內(nèi)法規(guī)在制定上多采用問題導向的推進策略，即什么問題突出就著重解決什么問題，沒有很好地解決急用先立與體系完備的關系，就其實質而言就是缺乏系統(tǒng)觀念的表現(xiàn)。用系統(tǒng)觀念指導黨內(nèi)法規(guī)建設，要做好三個方面的工作。一是要把握整體性，以系統(tǒng)思維加快構建黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)制度按照“5+2”的黨建總體布局，從內(nèi)容上可以劃分為以下8種類型：黨章及相關黨內(nèi)法規(guī)的總體布局、政治、思想、組織、作風、紀律、制度、反腐敗斗爭。突出整體性，既要從學理上闡釋清楚黨內(nèi)法規(guī)總體布局的必然性及其邏輯關聯(lián)，為加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設提供理論支撐，還要能夠找準在某個領域或重點環(huán)節(jié)存在的空白或短板，作好立法計劃，進一步提升黨內(nèi)立法規(guī)劃的科學化程度。二是要把握結構性，加強現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的整合與配套完善。一方面，黨內(nèi)法規(guī)由于制定主體的不同，它們所調(diào)整的內(nèi)容著力點也呈現(xiàn)出具體的差異，如黨中央黨內(nèi)法規(guī)著眼于“面”，部委黨內(nèi)法規(guī)著眼于“條”，地方黨內(nèi)法規(guī)著眼于“塊”，理想的狀況是實現(xiàn)“統(tǒng)分結合、以上率下、上下貫通、一體推進”，但由于各方立法隊伍素質參差不齊，認識理解水平各異，黨內(nèi)法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象是客觀存在的，亟須進行整合。另一方面，黨內(nèi)實體性法規(guī)與程序性法規(guī)不協(xié)調(diào)的問題比較突出，具體表現(xiàn)為比較重視實體性法規(guī)的制定，忽視程序性法規(guī)的制定，導致黨內(nèi)法規(guī)的實際操作性不強。鑒于此，亟須細化黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)定，力求黨內(nèi)法規(guī)制度立得住、行得通、可操作、能落地，促進黨內(nèi)法規(guī)的科學化、規(guī)范化。三是把握動態(tài)性，在實踐中修訂完善黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行力，而執(zhí)行力則來自實踐的內(nèi)在要求。近年來，黨在修訂完善《干部教育培訓工作條例》（2015年）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017年）、《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》（2019年）、《中國共產(chǎn)黨問責條例》（2019年）之前，都組建了起草組，深入黨政機關、企事業(yè)單位，廣泛聽取意見，精準把握各領域、各方面的現(xiàn)實情況和真實需求，及時進行修訂完善，體現(xiàn)了與時俱進的特點。

參考文獻：

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[8]中共中央黨史和文獻研究院，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室.習近平關于“不忘初心、牢記使命”重要論述選編[M].北京：黨建讀物出版社，中央文獻出版社，2019.

[9]黨的十八大以來，習近平這樣談黨章黨規(guī)[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0816/c164113-31298906.html.

[10]習近平.堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設[N].人民日報，2016-12-26（1）.

[11]中共中央印發(fā)：法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）[N].人民日報，2021-01-11（2）.

責任編輯 ?宮秀芬

[收稿日期]2021-02-18

[作者簡介]劉金峰（1969— ），男，江蘇沛縣人，中共蕪湖市委黨校副教育長，公職律師，主要從事黨史黨建研究。