王換芳，林一鋼

(浙江師范大學教師教育學院，浙江金華 321004)

一、引言

我國教師教育改革與發(fā)展雖起步晚、基礎薄、過程坎坷，但仍取得了豐碩的改革成就。比如，教師教育一體化的構建與完善，教師培訓方式多樣化與培訓對象全員化的實現(xiàn)，師范生生源質(zhì)量優(yōu)化與多元培養(yǎng)模式的探索，農(nóng)村教師隊伍建設的完善等。更為矚目的是，在新的時代背景下，教師教育被視為推進教育現(xiàn)代化、促進社會進步的關鍵力量，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位。之所以取得這些發(fā)展成就，與科學有效的教師教育政策密不可分，即教師教育的發(fā)展在很大程度上取決于制定什么樣的教師教育政策，教師教育政策是維系教師教育生命的關鍵。[1]在政策研究中，政策文本作為一種社會活動產(chǎn)物，具有可見性和持久性，能為實證研究提供特定的歷史數(shù)據(jù)，幫助研究者“觀察”實際上不能直接接觸到的長時段政策演變過程。[2]本研究以教育部(1998年以前為國家教委)在1987-2019年間公布的33份《教育部工作要點》為分析對象，意在把握教師教育政策發(fā)展的脈絡與現(xiàn)狀，對政策未來發(fā)展提出較為合理的建議，同時豐富教師教育政策相關研究。

二、研究設計

(一)研究對象

本文以《教育部工作要點》為研究對象，包含以下三方面原因：第一，《教育部工作要點》是由教育部權威發(fā)布的、對當年教育工作進行部署安排的政策文本。通過分析《教育部工作要點》，我們不僅可以清晰看到教師教育的改革重點與發(fā)展走向，還能全面了解教育工作的方方面面，避免囿于“以點看點”。第二，《教育部工作要點》具有可獲得性、連續(xù)性。這些政策文本每年年初發(fā)布在教育部官網(wǎng)，查閱與獲取非常便利。本研究所涉及的政策文本涵蓋了1987-2019年間的資料，有利于了解教師教育政策發(fā)展脈絡的全貌。第三，《教育部工作要點》具有較高研究價值。研究者們已圍繞它對成人教育學科、研究生培養(yǎng)機制、民族教育政策、教育公平等領域進行過分析，從中可看出《教育部工作要點》研究價值較高。但尚未涉及對教師教育這一重要領域的研究，筆者認為非常有必要展開相關探討。

(二)研究方法與工具

本研究運用文本分析法，研究工具為ROST CM6、EXCLE。文本分析是對大量文本數(shù)據(jù)進行結(jié)構化處理并賦予意義的過程，[3]將復雜、凌亂的資料解構組成元素，再通過編碼、刪減、分類和重構等過程獲得對資料更加深入的理解，[4]其關鍵是變量抽取和類屬歸類。[5]

將上述方法與工具運用到本研究中，具體表現(xiàn)為：首先，通過教育部官網(wǎng)獲取1987-2019年《教育部工作要點》，從中選取與教師教育直接相關的政策文本，以自然年為單位存放于新的文檔中，構成本研究所需要的語料庫。其次，在ROST CM6中完成分詞后，利用EXCLE統(tǒng)計詞頻。接著，構建分析框架，在框架內(nèi)再次對關鍵詞進行統(tǒng)計和分析。最后，根據(jù)文本分析結(jié)果，結(jié)合政策環(huán)境，對政策未來發(fā)展提出相關對策建議。

(三)分析框架

分析框架的構建對于政策文本關鍵詞分析至關重要，合理的分析框架能讓關鍵詞“有家可歸”，并且“回自己的家”。筆者以“教師教育”為關鍵詞在CNKI數(shù)據(jù)庫中檢索核心期刊論文(檢索日期截至2020年2月25日)，結(jié)合計量可視化分析統(tǒng)計出與“教師教育”相關度較高的關鍵詞，根據(jù)《教育部工作要點》與已有研究關注的重點內(nèi)容，梳理出本研究的大致命題，以互斥為原則搭建了一個“四維度十三要素”分析框架，如表1所示。

表1 “四維度十三要素”分析框架

三、數(shù)據(jù)統(tǒng)計

依據(jù)“四維度十三要素”分析框架，筆者將經(jīng)過詞頻處理的33份表單中的關鍵詞按年份納入相應類別，并進行統(tǒng)計與計算，得到如表2所示的結(jié)果。

據(jù)表2可知，1987-2019年《教育部工作要點》在教師教育領域共有1036個關注點，具體分布情況如下：教師教育建設維度占比最高，達到38.5%；其次為教師教育體系維度，占比23%；教師教育保障維度和任務維度相差不大，分別為20.1%和18.5%。從各要素的分布情況來看，表現(xiàn)出明顯的不均勻，由高到低依次為：隊伍建設占比22.3%，231次；促進教育公平占比14.7%，152次；職后培訓占比13.4%，139次；社會保障占比11.2%，116次；職前培養(yǎng)占比9.4%，97次；話語建設占比5.9%，61次；機構建設占比5.6%，58次；質(zhì)量保障占比4.8%，50次；師德建設占比4.4%，46次；法制保障占比4.1%，42次；提高教育質(zhì)量占比3.8%，39次；學科建設占比0.3%，3次；入職教育占比0.2%，2次。

四、結(jié)果與分析

(一)縱向變遷——教師教育政策演進趨勢

根據(jù)表2統(tǒng)計數(shù)據(jù)，繪制如圖1所示的教師教育政策四維度在1987-2019年間的分布狀況。

圖1 1987-2019年《教育部工作要點》對四維度的關注走向

通過圖1，清晰可見這33年間教師教育政策演進呈現(xiàn)以下特點。

第一，各維度均呈現(xiàn)不同程度的波動，整體表現(xiàn)為波動幅度減小，漸趨平穩(wěn)，且呈現(xiàn)出重心不同的五個發(fā)展階段。具體表現(xiàn)如下。

1987-1992年重點關注建設維度，且主要聚焦于隊伍建設與師德建設。筆者認為，這一階段之所以重點關注教師教育建設工作主要包括以下兩方面原因。一方面，十年“文革”給我國教師教育事業(yè)帶來巨大創(chuàng)傷，為恢復與完善教師教育工作，加強師資隊伍建設是“文革”結(jié)束以后很長一段時間內(nèi)的重點任務。另一方面，改革開放以來，我國市場活力被大大激發(fā)，但由于社會主義市場經(jīng)濟體制尚未正式確立，不免蔓延出資產(chǎn)階級自由化思想。為堅定社會主義信念，中小學的德育工作顯得至關重要，尤其是要確保教師隊伍思想政治方向正確，從而保證教育的社會主義方向。

1993-1997年保障維度占據(jù)主導地位。十四大的召開，推動了我國社會、經(jīng)濟與教育事業(yè)等步入新的發(fā)展階段，教師教育也逐漸規(guī)范化、法制化。[6]這一時期，國家出臺了幾項重大的法規(guī)與政策。比如，《教師法》《教育法》在我國教育史上具有劃時代意義，從此教師的專業(yè)地位在法律上得到認可；《中國教育改革和發(fā)展綱要》對教師地位、待遇、工作生活條件等也給予了極大重視。[7]在國家重大政策和法律法規(guī)導向的影響下，這一階段的《教育部工作要點》自然將著力點集中于教師教育保障工作。

1998-2002年各維度均強烈波動。世紀之交，中國社會發(fā)生深刻變革，教師教育進入了整體轉(zhuǎn)型的歷史發(fā)展階段。[8]從1998年起，高校開始正式擴招，傳統(tǒng)的師范教育模式被打破，同時中師合并、升級、轉(zhuǎn)型，綜合大學參與師范生培養(yǎng)，在職教師培訓工作也成為高校應承擔的一部分職責，教師教育體系由封閉走向開放。在教師教育轉(zhuǎn)型的背景下，教師隊伍建設面臨新的挑戰(zhàn)，各維度均受到不同程度的影響，且呈現(xiàn)出尚不穩(wěn)定的發(fā)展狀態(tài)，需要及時作出調(diào)整才能促使教師教育改革順利推進。

2003-2008年建設維度再度成為政策重心。十六大以來，建立中國特色現(xiàn)代化教育體系，開創(chuàng)教育工作新局面成為教育改革的重點任務。其中，素質(zhì)教育作為推動教育體系改革的關鍵力量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要保障成為我國基礎教育改革的重中之重。而素質(zhì)教育的推進實施，很大程度上依賴于教師隊伍的創(chuàng)新。同時，緊跟素質(zhì)教育的新課程改革也在轟轟烈烈開展，要讓新課程改革從政策文本落實到實踐，關鍵在于師資隊伍有所作為。因此，加強教師隊伍建設顯得至關重要。

2009-2019年各維度整體呈現(xiàn)較為平穩(wěn)的狀態(tài)。這一階段各維度之所以波動幅度小、發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，一方面可能是因為經(jīng)過前期的改革探索，教師教育事業(yè)各方面都有了較好的建樹，為這一時期各維度的穩(wěn)定發(fā)展奠定堅實基礎；另一方面，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》對十年教育工作進行統(tǒng)籌部署，為教師教育改革有條不紊的推進提供了指導框架。[9]同時應認識到，近十年是我國實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關鍵時期、全面建設小康社會的攻堅階段，教師教育作為保證教育發(fā)展和國家興旺的工作母機，進入到前所未有的戰(zhàn)略機遇期。為了既抓得住又用得好這一關鍵發(fā)展機遇，穩(wěn)步推進教師教育各方面的改革比起激烈變革更為可取。

第二，各維度占比差距明顯縮小，分布逐漸均勻。由圖1可知，從1987年到2019年，各維度占比差距縮小，“由寬變窄”。筆者認為，之所以呈現(xiàn)出這種發(fā)展趨勢，可能的原因是改革初期矛盾尖銳，需要先解決主要矛盾、關鍵問題，很難顧及到方方面面的完善。而且，改革初期政策研究尚處于起步階段，政策制定缺乏實踐經(jīng)驗與理論指導，很容易表現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的“打補丁”式行事邏輯。而教師教育改革不斷完善、政策經(jīng)驗的積累以及學術研究的深入，皆為政策平穩(wěn)、均衡發(fā)展提供了保障。

(二)橫向比較——教師教育政策要素剖析

1.從任務維度看，持續(xù)關注教育質(zhì)量，日益強調(diào)教育公平

通過對任務維度所包含的要素進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)《教育部工作要點》呈現(xiàn)出始終強調(diào)教育質(zhì)量，同時對于教育公平的關注呈現(xiàn)“后來居上”的特征(如圖2)。

圖2 任務維度各要素分布情況

2000年以前，《教育部工作要點》未曾提及教育公平，而反映教育效率的要素，如“提高教學質(zhì)量”“增強質(zhì)量意識”“提高培養(yǎng)培訓質(zhì)量”等頻頻出現(xiàn)于政策文本中，至今仍表現(xiàn)出較為穩(wěn)定的狀態(tài)?！督逃抗ぷ饕c》始終關注教育質(zhì)量既符合社會現(xiàn)實需要，也屬于教育發(fā)展規(guī)律的應有之意。雖然對教育公平的強調(diào)在2000年的《教育部工作要點》中才首次得以體現(xiàn)，但在2003年以后的歷年文本中非常強調(diào)“加強農(nóng)村中小學教師隊伍建設”“提高師資，特別是農(nóng)村師資水平”等，在實踐中也采取了諸多相應的措施，如城鄉(xiāng)教師交流輪崗、農(nóng)村教師特設崗位計劃、鄉(xiāng)村教師支持計劃、師范生公費教育等，使得教育公平在總體上所占的比重遙遙領先其他要素。筆者認為，新時期國家致力于調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構布局，縮小地區(qū)發(fā)展差距，以此促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。教師教育作為社會公共事業(yè)的組成部分，促進教育公平既是其重要任務之一，也是教師教育內(nèi)涵式發(fā)展的深刻體現(xiàn)，更是推動社會協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的職責所在，因此備受重視。

2.從體系維度看，重視職前培養(yǎng)和職后培訓，入職教育關注嚴重不足

圖3 體系維度各要素分布情況

自上世紀末開始，教師教育一體化成為我國教師教育改革的重要內(nèi)容，其意在構建教師職前培養(yǎng)、入職教育和職后培訓之間有機融通、協(xié)同合作的教師教育體系，彌合教師理論認識與實踐經(jīng)驗的割裂狀態(tài)，促進教師專業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。入職教育作為溝通職前培養(yǎng)和職后培訓的重要橋梁，是一體化建設的關鍵環(huán)節(jié)和教師隊伍建設質(zhì)量的決定性因素之一，它在一定程度上影響新教師的角色認知、職業(yè)認同以及專業(yè)能力等。但是，詞頻統(tǒng)計的結(jié)果顯示，“入職教育”在《教育部工作要點》中僅出現(xiàn)兩次，與“職前培養(yǎng)”“職后培訓”要素所占比例形成強烈反差。筆者進而查閱相關資料發(fā)現(xiàn)，近三十年國家僅頒布過一項專門針對新教師入職教育的政策，(1)此項政策為國家教委于1994年11月14日頒布的《關于開展小學新教師試用期培訓的意見》(教師[1994]5號)。而大部分政策要求散見于其他政策文本尤其是教師職后培訓政策中，且這些政策內(nèi)容僅對入職教育的對象、目的和時間進行規(guī)定，并未涉及到具體的教育過程、經(jīng)費、質(zhì)量監(jiān)控以及相關保障等，入職教育在教師教育政策體系中嚴重缺位。缺乏政策導向的新教師入職教育，存在崗前集中培訓形式化、校本培訓效果欠佳以及政策監(jiān)督評價機制缺位等問題，[10]尤其是在非師范生僅憑教師資格考試和教師招聘考試就可輕易進入教師隊伍的現(xiàn)實狀況下，很多新教師缺乏從教應有的素質(zhì)、經(jīng)驗與認知，不重視入職教育一定不會對教師隊伍質(zhì)量提升產(chǎn)生積極作用。

3.從建設維度看，隊伍建設是工作重心，學科建設最為薄弱

通過圖4可知，隊伍建設在《教育部工作要點》中所占比例遠遠高于其他四要素。建設一支高素質(zhì)、專業(yè)化的教師隊伍對于保障基礎教育高質(zhì)量、均衡化的發(fā)展起至關重要的作用。但是，教師隊伍建設尤其是農(nóng)村教師隊伍建設卻存在諸多問題，如對教師隊伍質(zhì)量的判斷標準不夠合理，[11]城鄉(xiāng)教師流動不對等、鄉(xiāng)村教師隊伍缺乏活力等。[12]可見，教師隊伍建設之所以在《教育部工作要點》中受到極大重視，一方面緣于其對于促進教育事業(yè)發(fā)展具有不可替代的重要作用，另一方面也反映出它在現(xiàn)實中仍存在諸多頑疾問題難以得到有效解決，因此在政策文本方面一直給予關注和強化。而對教師教育發(fā)展提供源動力與支撐的“學科建設”，在《教育部工作要點》中的關注度極低。目前，包括北師大、東北師大、浙師大等14所高校也已自主開設教師教育(學)專業(yè)碩士點、博士點，(2)這14所高校為：北京師范大學、天津師范大學、河北師范大學、東北師范大學、上海師范大學、南京師范大學、浙江師范大學、杭州師范大學、廣西師范大學、云南師范大學、西南大學、陜西師范大學、河北科技師范學院、湖北師范大學。除河北科技師范學院和湖北師范大學以外，其余12所高校設有教師教育(學)博士點(數(shù)據(jù)來源于中國研究生招生信息網(wǎng))。教師教育(學)作為教育學下屬的二級學科建設已進入穩(wěn)扎穩(wěn)打的實踐探索階段，但至今仍沒有真正確立起其學科地位，在政策中也未受到過多關注。教師教育學科建設固然需要學術專家為之付出諸多努力，但同時也應受到政策的重視與支持，這將會對學科建設起到極大的鼓勵、支持作用。學科建設對于新時代背景下的教師教育轉(zhuǎn)型提升具有重要作用，今后應增加其在政策中的曝光度，并提供相應的鼓勵與保障措施。

圖4 建設維度各要素分布情況

4.從保障維度看，對法制保障和質(zhì)量保障的強調(diào)不夠

圖5 保障維度各要素分布情況

“法制保障”以《教師法》的制定與修訂為核心內(nèi)容，1993年以前《教育部工作要點》主要強調(diào)對《教師法》的擬定、上報及修訂工作；《教師法》頒布以后，其注重貫徹對《教師法》的宣傳、學習與落實，以及依據(jù)《教師法》制定配套法規(guī)，如《教育法》《教師資格條例》《教師申訴辦法》等，并做好實施與修訂工作。完善的法制建設是保障教師教育順利發(fā)展的前提與關鍵，特別是在當下瞬息萬變的社會環(huán)境中，新問題的涌現(xiàn)引起社會高度關注，進而產(chǎn)生新的法制訴求，亟需從法律層面對教師的權利、義務、責任等給予更明確的規(guī)范和警戒。

本研究中的質(zhì)量保障指的是為培養(yǎng)高質(zhì)量師資，《教育部工作要點》對教師培養(yǎng)入口、過程和出口等環(huán)節(jié)的政策言說。我國教師教育改革經(jīng)歷了從定向封閉走向靈活開放的過程，教師教育參與主體表現(xiàn)出多元化的特征。但是，開放但缺乏有效的質(zhì)量監(jiān)控機制是危險的；開放且具有有效的質(zhì)量監(jiān)控機制才是一個健康、可持續(xù)發(fā)展的教師教育新體制的追求方向。[13]為追求高質(zhì)量教師隊伍建設，實現(xiàn)教師教育內(nèi)涵式發(fā)展，今后必須加強對教師教育質(zhì)量保障的政策關注。

五、思考與建議

《教育部工作要點》雖然不能涵蓋教師教育工作的方方面面，在解釋教師教育政策發(fā)展全貌上具有一些缺憾，但其反映了教育行政部門在教師教育年度工作部署上的重心和著力點，在一定程度上可以表現(xiàn)出教師教育政策發(fā)展的態(tài)勢與政策執(zhí)行的關切點。本研究透過對《教育部工作要點》中教師教育政策文本的分析，結(jié)合具體的教育實踐，提出以下幾點思考。

(一)補齊政策缺位，優(yōu)化政策結(jié)構

“四維度十三要素”框架顯示，各維度占比差距逐年縮小，但各要素之間仍存在明顯的不協(xié)調(diào)問題。比如，對教師隊伍建設、職后培訓等方面的強調(diào)有過之而無不及，而對教師入職教育、學科建設、法制保障、質(zhì)量保障等方面卻似“蜻蜓點水”，在總體上表現(xiàn)為在重視某些要素的同時忽略對另一些要素的關注。這種選擇性發(fā)展策略，凸顯了我國教師教育改革的重點傾向，對解決制約教師教育發(fā)展的相關問題發(fā)揮了積極作用。但為什么有些政策會遭到忽視？這里不得不思考以下幾個問題：政策缺位是因為它們對于教師教育改革“無傷大雅”？還是因為它們所涉及的問題已經(jīng)得到了完善的解決？或是政策制定主體確實沒意識到它們的重要作用？通過前文所述可以看出，前兩個問題的答案無疑是否定的，而后一個問題還需在以后的研究中作進一步考察。但無論是什么原因造成部分政策缺位，隨著教師教育現(xiàn)代化建設進程的加快，如果仍沿用以往的政策邏輯，忽視對入職教育、學科建設等方面的強調(diào)，無疑會阻礙教師教育新樣態(tài)的打造。因此，在未來的政策制定中，應注重補齊以往缺位的政策，重點提高對法制保障、入職教育、學科建設、質(zhì)量保障等方面的政策關注，進一步優(yōu)化教師教育政策結(jié)構。

(二)聚焦關鍵問題，突破路徑依賴

從教師教育政策整體發(fā)展趨勢來看，各維度、各要素占比漸趨平穩(wěn)，一方面說明我國教師教育改革與發(fā)展狀態(tài)相對穩(wěn)定，但另一方面也表現(xiàn)出當前改革進入路徑依賴的局勢。而當這種路徑依賴對于改革產(chǎn)生低效率甚至無效率影響時，改革便無路可走，必須找到關鍵點突破路徑依賴，才能實現(xiàn)政策變革與教師教育改革的飛躍發(fā)展。那么，如何定位政策關鍵突破點是當前亟需思考的問題，筆者認為，可遵循以下兩種路徑：一方面，以往政策強調(diào)最多的問題需要得到持續(xù)重點關注。因為這些政策問題往往是對教師教育改革具有重要意義的，或者是教師教育改革中長久以來難以解決的棘手問題。這里需要注意的是，有些問題之所以難以解決，一個比較重要的原因是政策執(zhí)行出現(xiàn)了問題。因此，在確定新政策的關鍵出發(fā)點時，務必了解以往政策的執(zhí)行情況，在明晰政策執(zhí)行實際情況的基礎上，進一步審視政策起點、重點與難點，才更為關鍵與可靠。另一方面，政策具有極強的實踐導向，它是為了解決實踐中存在的問題而被制定、執(zhí)行、更新、終結(jié)的。[14]因此，應提高教師教育政策對現(xiàn)實問題的敏感性，并及時做出反應。比如，教師教育學科建設作為提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、促進教師專業(yè)發(fā)展的基礎，對我國教師教育改革至關重要，其專業(yè)地位須盡快建立，爭取在學科門類中早日獲得“合法戶口”，這一點亟需獲得政策方面更多的回應與支持。

(三)關注內(nèi)在價值，注重政策引領

《教育部工作要點》顯示，教師教育政策關注的內(nèi)容基本都是圍繞當時社會和教育領域的主要矛盾而制定的，主動探尋新辦法、新思路的意識不夠。究其背后的根本原因，在于教師教育政策長期以來重外在價值，忽視內(nèi)在價值。教師教育政策外在價值是對于解決政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的問題所發(fā)揮的效用，指向政策的直接目的；而內(nèi)在價值在于完善教師教育內(nèi)在系統(tǒng)與滿足教師自身發(fā)展需要，意在實現(xiàn)間接的、終極的目的，反映了政策主體最根本的利益需求，也是實現(xiàn)政策引領的根本所在。教師教育政策作為維系教師教育命脈的關鍵，不僅要滿足國家及社會發(fā)展需求，更根本的是應通過解決現(xiàn)實問題來實現(xiàn)教師教育可持續(xù)、內(nèi)生發(fā)展，滿足教師發(fā)展需求。在未來的教師教育政策制定中，應注意平衡內(nèi)在價值與外在價值的關系，尤其關注內(nèi)在價值的實現(xiàn)。在內(nèi)在價值的方向性引領下，避免“打補丁”式、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動的政策制定方式，主動發(fā)揮政策指導實踐的前瞻性作用。