劉社建

一、探索階段（1921—1949）黨的五大首次產(chǎn)生中央監(jiān)察委

中國共產(chǎn)黨成立之初就注重強調(diào)紀律。1921年7月，中共一大通過《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，強調(diào)黨員要遵守黨組織紀律和接受黨的監(jiān)督。1922年7月，中共二大通過《中國共產(chǎn)黨章程》，專列紀律一章，規(guī)定了六種必須開除黨籍的行為。1924年5月，中共三大成立組織部，負責包括執(zhí)行紀律在內(nèi)的黨內(nèi)工作。1925年1月，中共四大通過《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》，進一步強化紀律要求。1926年8月，中共發(fā)布《堅決清洗貪污腐化分子》，指出如有貪污腐化、嚴重觸犯黨的紀律造成惡劣影響者，務(wù)必清洗出黨。

隨著革命形勢的不斷發(fā)展及黨員成份的日趨復(fù)雜，成立專職監(jiān)察機構(gòu)勢在必行。1927年4月底至5月初召開的中共五大，首次選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會。中央監(jiān)察委員會由正式委員七人與候補委員三人組成，主席為王荷波。1927年6月通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，單列“監(jiān)察委員會”一章。

中央監(jiān)察委員會成立后積極行使職權(quán)。1927年5月至7月，中央監(jiān)察委員會先后處分包惠僧等黨員，并指導(dǎo)當時的湖北、四川、滿洲省委成立地方監(jiān)察委員會。但不久后，包括王荷波在內(nèi)的委員各有重要工作，而且大部分委員先后犧牲，中央監(jiān)察委員會難以正常運行。1928年6月至7月召開的中共六大，決定撤銷中央監(jiān)察委員會，成立中央審查委員會并行使部分監(jiān)察委員會的職權(quán)。

王荷波（中）在蘇聯(lián)

中共五大首次產(chǎn)生中央監(jiān)察委（圖為五大會址）

中華蘇維埃共和國臨時政府進一步加強監(jiān)察制度建設(shè)。經(jīng)過演變，中央蘇區(qū)逐步建立起四套并設(shè)的黨政監(jiān)察機構(gòu)，即黨內(nèi)中央黨務(wù)委員會和中央審查委員會，及政府內(nèi)中央工農(nóng)檢察委員會和中央審計委員會。黨的監(jiān)察機構(gòu)、政府檢察部門與群眾性監(jiān)察組織密切協(xié)同配合，對于嚴肅黨的紀律、純潔黨的組織發(fā)揮了重要作用。

中央蘇區(qū)極為重視發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，建立由突擊隊、輕騎隊、工農(nóng)通信員及群眾法庭構(gòu)成的群眾性監(jiān)督組織。突擊隊是工農(nóng)群眾監(jiān)督檢查國家政權(quán)機關(guān)及其工作人員的一種方式。輕騎隊是團組織直接領(lǐng)導(dǎo)的青年群眾監(jiān)察組織。各級工農(nóng)檢察部或檢察科必須設(shè)立工農(nóng)通信員，工農(nóng)通信員也是當前特約監(jiān)察員的前身。必要時監(jiān)察部門可組織群眾法庭，審理不涉及犯法行為的案件。

1935年11月，中共中央在陜北成立中央黨務(wù)委員會。全國黨員代表大會召開前，中央黨務(wù)委員會是決定關(guān)于黨組織和黨員個人處分的最高機關(guān)。各級黨務(wù)委員會在黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下行使黨內(nèi)監(jiān)察權(quán)，承擔黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān)職能。1943年3月，中央黨務(wù)委員會歸中央組織委員會領(lǐng)導(dǎo)。

1945年4月中共七大召開，決定撤銷中央黨務(wù)委員會與中央審查委員會，恢復(fù)成立中央監(jiān)察委員會。中央監(jiān)察委員會由中央全體會議選舉產(chǎn)生，任務(wù)及職權(quán)是決定或取消對黨員的處分并受理黨員的控訴和申訴。中共七大通過的黨章專列“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，對中央及地方監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式與職能等作出了明確規(guī)定。但在當時的戰(zhàn)爭背景下，并未正式選舉成立中央監(jiān)察委員會。

隨著革命接近勝利進一步加強監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)。1949年4月，陜甘寧邊區(qū)決定設(shè)立人民監(jiān)察委員會。人民監(jiān)察委員會隸屬于邊區(qū)政府，職責主要是檢查、檢舉并擬議處分各級行政人員、司法人員、公營企業(yè)人員的違法失職、貪污浪費、違反政策、侵犯群眾利益等行為。

二、起步階段（1949—1969）黨的八大首次明確五種紀律處分

1949年9月，《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定，中央人民政府設(shè)立政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)察政府和政府公務(wù)人員履職情況。人民監(jiān)察委員會接受上級監(jiān)察部門和同級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)，以同級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)為主。1954年9月，根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，政務(wù)院改為國務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部。

1949年11月，中共中央通過《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會是黨的最高紀律檢查機關(guān)，由以朱德為書記的十一位委員組成。

中共八大首次明確五種紀律處分（圖為八大會場）

至1950年底，全國大部分地縣級以上黨委均建立了紀律檢查委員會。黨的紀律檢查委員會作為同級黨的委員會的一個工作部門，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，上級紀律檢查委員會對下級予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

1952年2月，中共中央《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》規(guī)定，各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，既分工合作又互相輔助，以便兩者加強聯(lián)系，做好工作。

1955年3月，為進一步加強紀律工作，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會。選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會，董必武為書記。各級監(jiān)察委在各級黨委指導(dǎo)下工作，下級監(jiān)察委在上級監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。

1956年9月，中共八大黨章仍然保留“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，并首次將黨的紀律處分種類分為警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種。這五種紀律處分一直延用至今。

1959年4月，《國務(wù)院提請第二屆人大第一次會議決定撤銷司法部、監(jiān)察部的議案》指出，監(jiān)察工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由國家機關(guān)負責，因而監(jiān)察部無單獨設(shè)立的必要，決定撤銷監(jiān)察部。監(jiān)察部的相關(guān)監(jiān)察職能由中央監(jiān)察委員會承擔。

1962年9月，通過《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，進一步強化黨的監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀職能。

從1963年到1965年，中央監(jiān)察委員會不斷加強對國務(wù)院各部門的監(jiān)察，先后派到各部門常駐監(jiān)察機構(gòu)共41個。同時在六個大區(qū)各派駐監(jiān)察組。1964年2月，中共中央辦公廳下發(fā)通知，要求國務(wù)院各部委黨組召開全國性會議時，要請中央監(jiān)察委員會派員參加。

“文革”開始后中央監(jiān)察委員會受到嚴重沖擊，難以正常開展工作。1969年1月，中央組織部業(yè)務(wù)組提交《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會機關(guān)的報告》，建議撤銷中央監(jiān)察委員會。1969年7月，經(jīng)中央批準，以“精簡機構(gòu)”的名義撤銷中央監(jiān)察委員會。中共九大黨章也不再設(shè)監(jiān)察機關(guān)專章。

三、發(fā)展階段（1978—2011）十六字方針寫入十七大黨章

1978年12月，十一屆三中全會選舉產(chǎn)生由陳云任第一書記、由一百位委員組成的中央紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，任期與同屆中央委員會相同。其重點任務(wù)是平反冤假錯案、糾正經(jīng)濟領(lǐng)域的不正之風(fēng)與加強黨風(fēng)建設(shè)。鄧小平強調(diào)，“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風(fēng)搞好”。

十一大黨章規(guī)定，黨的中央和地方各級紀律檢查委員會由同級黨委會全體會議選舉產(chǎn)生。為強化紀律檢查委員會的權(quán)威，黨的十二大規(guī)定中央和各級地方紀律檢查委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生。黨的十四大進一步規(guī)定，地方各級紀委書記兼任黨委副書記，并進一步明確雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。

1986年12月，六屆人大十次會議根據(jù)國務(wù)院提請，為加強行政監(jiān)察，決定設(shè)立國家監(jiān)察部。1987年6月，國家監(jiān)察部正式成立。至1988年底，縣級以上監(jiān)察機關(guān)組建完成，在國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)建立派出監(jiān)察局或監(jiān)察專員辦公室。

1988年7月，中央下發(fā)《關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀檢組和中央紀委派駐紀檢組有關(guān)問題的意見》，規(guī)定黨組部門的紀檢組或中央紀委派駐紀檢組應(yīng)隨之撤銷。至1988年底，基本完成中央和地方國家機關(guān)各部門紀檢組的撤銷工作。但由于行政監(jiān)察機構(gòu)的組建工作沒有及時跟進，紀檢工作在一定程度上受到削弱。

為充分發(fā)揮中央紀委與監(jiān)察部的合力，1993年1月中央紀委與監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構(gòu)兩個機關(guān)名稱體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責。監(jiān)察部按照憲法仍屬國務(wù)院序列，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。重大問題由中央紀委常委會集體討論決定，監(jiān)察部保留部長辦公會制度。

2007年9月，國家預(yù)防腐敗局揭牌成立，為國家層面的預(yù)防腐敗機構(gòu)。為進一步形成反腐敗合力，2008年4月建立預(yù)防腐敗工作聯(lián)席會議制度，由國家預(yù)防腐敗局等十三個部門和單位組成預(yù)防腐敗工作聯(lián)席會議。

中共十六大后，進一步強調(diào)發(fā)揮紀檢機構(gòu)推進黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗的重大作用。十六大明確，黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中肩負著重要使命。十七大黨章將懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)作為黨的建設(shè)重要內(nèi)容和紀律建設(shè)重要載體，將黨風(fēng)和廉政建設(shè)的“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的十六字方針寫入黨章。

派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)是加強監(jiān)督的重要途徑。1993年5月，中央紀委發(fā)布《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》，中央紀委和監(jiān)察部向中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)52個部門派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)66個。2002年，中央紀委和監(jiān)察部開展對派出紀檢監(jiān)察機構(gòu)實行統(tǒng)一管理試點工作，各試點單位不再受同級黨組領(lǐng)導(dǎo)，受中央紀委和監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。

巡視是加強監(jiān)督的利器。1996年1月，中央批準根據(jù)工作需要選派部級領(lǐng)導(dǎo)干部到地方和部門巡視。2001年9月，中共中央決定由中央紀委、中央組織部聯(lián)合派出巡視組。2003年3月，中央紀委、中央組織部建立專門巡視機構(gòu)。2003年8月，黨中央、國務(wù)院批準成立中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組，建立專門巡視機構(gòu)和專職巡視隊伍。2009年11月，成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，原巡視機構(gòu)更名為中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央巡視組，通過不斷加強巡視，有效發(fā)揮了推進從嚴治黨與反腐敗的重大作用。

黨的十七大將黨風(fēng)廉政建設(shè)方針寫入黨章

四、成熟階段（2012—）黨的十八大后國家監(jiān)察委成立

2012年11月，中共十八大選舉以王岐山為書記、由一百三十名委員組成的中央紀律檢查委員會。十八大后進一步加強黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭，逐步形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，通過強調(diào)落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，不斷“打虎拍蠅”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。

黨的十八大后紀檢機構(gòu)聚焦監(jiān)督執(zhí)紀，問責三大主業(yè)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，明確職責定位，以“三轉(zhuǎn)”強化紀律檢查主業(yè)主責，確保不越位、不缺位、不錯位。中央紀委調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)以適應(yīng)“三轉(zhuǎn)”要求。2013年上半年，中央紀委紀檢監(jiān)察室由八個增至十個。2014年，中央紀委整合六個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，新增三個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，新設(shè)兩個紀檢監(jiān)察室，新設(shè)紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。

為深入推進全面從嚴治黨，更加重視紀律建設(shè)，把“守紀律、講規(guī)矩”擺在更加突出的位置，把維護政治紀律和政治規(guī)矩作為監(jiān)督執(zhí)紀首要任務(wù)。發(fā)布《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等政策法規(guī)，在“零容忍”正風(fēng)反腐中把紀律挺立起來，強化紀律審查，認真貫徹“四種形態(tài)”，查處腐敗無禁區(qū)，“打虎拍蠅”不手軟，始終保持反腐敗的高壓態(tài)勢。

黨的十八大后進一步深化派駐機構(gòu)改革，中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構(gòu)統(tǒng)一更名為“中央紀委派駐紀檢組”。派駐機構(gòu)由中央紀委監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，改為由中央紀委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。派駐機構(gòu)強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，與駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，有效增強“派”的權(quán)威和發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢。

黨的十八大后更加注重發(fā)揮巡視利器作用。以“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾”為導(dǎo)向改革巡視工作機制，在巡視內(nèi)容上重點關(guān)注“四個著力”，即著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀律問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題。

巡視方式既有常規(guī)巡視，也有專項巡視。巡視機制更加靈活，突出“三個不固定”，即巡視組組長不固定，巡視地區(qū)和單位不固定，巡視組與被巡視單位關(guān)系不固定。巡視有效發(fā)揮了“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾”的作用，一批“老虎”紛紛落馬。

2018年3月，國家監(jiān)察委員會掛牌成立，行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察。國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督，為行使國家監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)。行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門和檢察機關(guān)反貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門并入國家監(jiān)察委員會。

國家監(jiān)察委員會成立后，中央紀委與國家監(jiān)委合署辦公，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置的雙重職責，強化黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央紀委與國家監(jiān)委的合力。進一步加強法律法規(guī)建設(shè)，發(fā)布《中華人民共和國監(jiān)察法》、修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等一系列法律政策法規(guī)，為推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供堅強保障。

黨的十九大以來，持續(xù)深化統(tǒng)籌推進黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革，推動健全黨和國家監(jiān)督體系，有效推進黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察全覆蓋。

圍繞健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，圍繞“兩個維護”強化政治監(jiān)督，使監(jiān)督體系更好地融入國家治理體系。協(xié)助黨委健全全面從嚴治黨制度，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，推動黨委（黨組）主體責任、書記第一責任人責任和紀委監(jiān)委監(jiān)督責任貫通聯(lián)動、一體落實。著力破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題，加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化，有效發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用。

充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的政治引領(lǐng)作用，形成紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督“四個全覆蓋”的權(quán)力監(jiān)督格局，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。強化紀委監(jiān)委專責監(jiān)督推動作用，整合運用監(jiān)督力量，做深日常監(jiān)督，推動監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地，監(jiān)督于問題未發(fā)之時，促進黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督更好地貫通協(xié)調(diào)。

黨的十九大以來一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，在更深層次更高水平上深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，不斷提升履職盡責水平。深刻把握腐敗問題的政治本質(zhì)和政治危險，堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，斬斷“圍獵”和甘于“被圍獵”的利益鏈，重點查處政治問題和經(jīng)濟問題交織的腐敗案件，努力形成不敢腐的震懾。

進一步健全完善制度，扎緊制度的籠子，有效扎牢不能腐的籬笆。深入加強思想道德和黨紀國法教育，推進廉潔文化建設(shè)，注重家風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)黨員、干部修身律己、廉潔齊家、加強自我改造，正確處理公與私、親與清、情與法的關(guān)系，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，不斷形成不想腐的自覺。

編輯：姚志剛? winter-yao@163.com