朱林

引言

我國是世界上地震災(zāi)害最嚴重的國家之一。地震以其難以預(yù)測、破壞性強、影響范圍廣的特點，給人民生命財產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重威脅，特別是在人口高度集中、建筑及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模龐大且系統(tǒng)復(fù)雜的城市，一旦遭遇地震災(zāi)害，極易引發(fā)連鎖反應(yīng)從而誘發(fā)多種次生災(zāi)害。

市縣防震減災(zāi)工作是我國防震減災(zāi)工作體系建設(shè)的重要組成部分，也是發(fā)揮政府職能、強化社會管理和公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)。在破壞性地震發(fā)生后，地震部門的職責(zé)主要包括震情監(jiān)測和趨勢研判、地震現(xiàn)場調(diào)查與災(zāi)害影響范圍確定、地震災(zāi)害科學(xué)考察三大部分。在地震應(yīng)急工作實踐中，市縣地震工作部門處于應(yīng)急處置工作的最前沿，主要開展震情監(jiān)測、趨勢研判和現(xiàn)場調(diào)查以及輿情應(yīng)對和科普宣傳等的工作。

2008年汶川地震后，針對地震應(yīng)急工作的研究大多集中在國家和省級的決策層面，對市縣這一基礎(chǔ)層面的地震應(yīng)急處置工作研究相對較少。本文通過實施“陜西省地震局啟航與創(chuàng)新基金”資助的《市縣地震部門震后工作優(yōu)化》課題，以西安市為例，結(jié)合應(yīng)急處置工作實踐，分析研究市縣地震工作部門的震后應(yīng)急工作現(xiàn)狀、存在的問題與不足，對新形勢“大應(yīng)急”體制下的市縣地震工作部門震后應(yīng)急處置工作提出一點對策建議。

西安市地震工作機構(gòu)概況

1976年1月，西安市成立地震工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市科技局。唐山地震之后，西安市成立防震抗震指揮部，原西安市地震工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室改為防震抗震指揮部預(yù)報組。同年12月，西安市籌組地震辦公室，1977年7月1日，西安市防震抗震指揮部撤銷，改由地震辦公室負責(zé)地震工作，西安市地震工作機構(gòu)正式成立。1985年3月，西安市地震辦公室更名為西安市地震局。2019年機構(gòu)改革前，西安市地震局內(nèi)設(shè)辦公室、科技監(jiān)測處、抗震設(shè)防管理處、應(yīng)急救援處，直屬事業(yè)單位為西安市地震監(jiān)測中心。

1976年唐山地震后，西安市各區(qū)縣相繼成立防震抗震指揮部。1977年4月后，各區(qū)縣防震抗震指揮部均撤銷，同時成立地震辦公室。1984年，西安市調(diào)整各區(qū)縣地震工作機構(gòu)，所轄6縣保留地震辦公室，隸屬于各縣科委；但所轄7個行政轄區(qū)不再設(shè)立地震工作機構(gòu)，在區(qū)科委內(nèi)設(shè)負責(zé)地震工作的干部1名。2010年10月，為增強各區(qū)縣防震減災(zāi)工作力度，西安市在各區(qū)縣科技局加掛地震局牌子。

2019年機構(gòu)改革之前，西安市地震工作部門由三個層次組成，一是市級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，即西安市防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組和西安市抗震救災(zāi)指揮部；二是市級地震工作部門，即西安市地震局；三是各縣區(qū)地震局。

在2019年的政府機構(gòu)改革中，西安市地震局作為管理全市防震減災(zāi)工作的市政府直屬事業(yè)機構(gòu)仍然保留，但是震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)和市抗震救災(zāi)指揮部辦公室劃轉(zhuǎn)至市應(yīng)急管理局，西安市地震局應(yīng)急救援處轉(zhuǎn)隸至市應(yīng)急管理局。西安市下轄區(qū)縣地震工作機構(gòu)、人員及職能全部由區(qū)縣科技局轉(zhuǎn)隸至區(qū)縣應(yīng)急管理局。

改革前后西安市地震局震后應(yīng)急相應(yīng)職責(zé)變化情況

改革后西安市地震局在震后應(yīng)急救援中的職責(zé)為“負責(zé)為地震應(yīng)急搶險提供地震現(xiàn)場監(jiān)測及震后趨勢快速判定等技術(shù)支撐”，即為政府的應(yīng)急救援處置工作提供有效的信息服務(wù)支撐，提升地震應(yīng)急救援全過程的保障效能。

震后應(yīng)急工作實踐

（一）地震應(yīng)急預(yù)案

1997年1月西安市政府首次印發(fā)了《西安市破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，并在2000年、2002年、2004年、2007年、2010年和2015年進行了6次修訂，目前施行的是2015年12月修訂后的《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》。各區(qū)縣、市級各部門依據(jù)《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》制訂了本行政區(qū)域和部門的地震應(yīng)急預(yù)案。2019年機構(gòu)改革后，制訂全市地震應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)劃轉(zhuǎn)至市應(yīng)急管理局。西安市地震局依據(jù)《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》和《西安市應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)地修訂了《西安市地震局地震應(yīng)急預(yù)案》，修訂后的主要職責(zé)是：①負責(zé)地震烈度調(diào)查，參與地震災(zāi)害調(diào)查與損失評估等現(xiàn)場工作；②負責(zé)為地震應(yīng)急搶險提供地震監(jiān)測及震后趨勢快速判定等技術(shù)支撐；③負責(zé)向市委、市政府、省地震局報告震情災(zāi)情；④負責(zé)震情收集與報送、災(zāi)情快速評估、震情監(jiān)視、會商研判、余震監(jiān)測等工作；⑤指導(dǎo)全市各區(qū)縣地震工作部門開展震情監(jiān)測。

（二）震后應(yīng)急業(yè)務(wù)技術(shù)支撐

西安市地震遙測臺網(wǎng)于2005年建成并投入運行，目前有藍田臺、臨潼臺和富平臺3個自建臺站和由陜西省地震局銅川臺、華縣臺、子午臺、涇陽臺、周至臺、寧陜臺、乾陵臺、眉縣臺和蒲城臺9個臺站組成的區(qū)域性測震臺網(wǎng)。

2009年10月，西安市地震局啟動地震應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，2013年8月完成并投入使用。目前該系統(tǒng)仍在使用中，可以在收到地震速報3分鐘內(nèi)提供地震評估數(shù)據(jù)；震后15分鐘內(nèi)提供詳細的災(zāi)區(qū)基本信息、應(yīng)急指揮輔助信息。2015年，西安市地震局建設(shè)了快速災(zāi)情上報系統(tǒng)（圖1），全市防震減災(zāi)助理員可通過手機App將災(zāi)情信息以圖文的方式上報，并匯集到應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)中。

2018年，西安市地震局完成市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺的建設(shè)工作。該公共服務(wù)平臺可以自動產(chǎn)出《震區(qū)基本情況報告》和《輔助決策報告》，其中圖件包括震中位置圖，震區(qū)歷史地震分布圖，影響場快速評估圖，震區(qū)地質(zhì)圖，震區(qū)人口、經(jīng)濟、生命線工程、重點場所分布圖等，震后趨勢會商結(jié)果通過動態(tài)更新的《震情快報》向市委、市政府報送，實現(xiàn)了震后應(yīng)急信息的快速產(chǎn)出并發(fā)布（圖2）。

目前，西安市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺已在全市各區(qū)縣地震工作部門部署。地震發(fā)生后，區(qū)縣地震工作部門通過該平臺可以迅速獲取震區(qū)背景圖件和輔助決策報告。

圖1 災(zāi)情上報系統(tǒng)

圖2 西安市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺

（三）地震應(yīng)急演練

2010年以來，西安市地震局每年都開展地震應(yīng)急預(yù)案演練。全市各行業(yè)各單位也普遍開展地震應(yīng)急演練，并取得了良好的效果。一方面把演練與現(xiàn)場培訓(xùn)結(jié)合起來，通過演練深化培訓(xùn)內(nèi)容；另一方面，抓住演練的重點，著重搞好地震應(yīng)急預(yù)案演練和大中小學(xué)生地震應(yīng)急疏散演練（圖3—圖6）。

圖3 2014年6月西安市地震應(yīng)急預(yù)案桌面演練

圖4 2018年度西安市地震局地震應(yīng)急桌面演練

2014年6月17日，西安市地震應(yīng)急預(yù)案演練在市應(yīng)急指揮中心開展。演練由市政府主辦，市地震局承辦。演練模擬西安市鄠邑區(qū)發(fā)生5.9級地震，指揮部啟動市地震應(yīng)急Ⅲ級響應(yīng)。演練以快速監(jiān)測、震情報送、應(yīng)急指揮、有效應(yīng)對為主線，設(shè)置了通信中斷、災(zāi)民安置、新聞發(fā)布等情景科目。演練評估專家組對整個演練進行了跟蹤評估，達到了預(yù)期效果。

鑒于校園為重點人員密集場所，西安市把學(xué)校列為開展地震應(yīng)急演練的重點。2012年3月，市地震局、市教育局、市應(yīng)急辦聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強學(xué)校地震應(yīng)急疏散演練工作的通知》，要求全市各中小學(xué)每年5月12日前后組織開展一次地震應(yīng)急疏散演練，要求各高校在每年秋季開學(xué)組織新生進行地震應(yīng)急疏散演練。

圖5 2021年防災(zāi)減災(zāi)日西安市校園防震減災(zāi)應(yīng)急救援演練

（四）地震應(yīng)急現(xiàn)場

西安市地震應(yīng)急現(xiàn)場工作嚴格按照應(yīng)急預(yù)案的要求開展，遵守統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負責(zé)，分級響應(yīng)，有序處置的原則。鑒于西安市所在的關(guān)中地區(qū)目前的地震活動較弱，地震應(yīng)急工作以周邊地區(qū)強震波及影響和本地4級左右有感地震為主。

1.汶川8.0級地震

2008年5月12日發(fā)生汶川8.0級地震，西安市震感明顯。地震發(fā)生后，市地震監(jiān)測中心測震臺網(wǎng)報警，工作人員立即開始分析數(shù)據(jù)，進行地震定位，第一時間將初報結(jié)果“四川綿竹附近發(fā)生7級以上地震”的信息報送市委、市政府。截至2008年7月10日，西安市地震局共組織加密會商115次，報送《震情快遞》134期，接到并落實群眾報送異常182起，編發(fā)《工作動態(tài)》20期，《災(zāi)情報告》30期。

2.高陵4.4級地震

2009年11月5日7時31分，西安市高陵區(qū)與臨潼區(qū)交界發(fā)生4.4級地震，震源深度6千米，這次地震是2008年汶川地震后對西安市影響較大的一次有感地震。地震發(fā)生后，市地震局啟動地震應(yīng)急預(yù)案，開展震情監(jiān)測、趨勢研判等工作。應(yīng)急期間，市地震局共組織緊急會商5次，處置社會人員地震預(yù)報意見2次，報送《震情快報》16期。

此后的四川蘆山7.0級地震，甘肅岷縣、漳縣6.6級地震等造成西安市有感的地震事件，均按照預(yù)案要求啟動了地震應(yīng)急工作，但在地震應(yīng)急工作中也暴露出基層地震工作部門專業(yè)技術(shù)力量薄弱、公共服務(wù)能力不足等問題。

震后應(yīng)急工作中存在的不足

鄧硯等提出縣市政府地震應(yīng)急行為模式特征包括：指揮決策和協(xié)調(diào)、信息收集和上報、人員搶救、醫(yī)療防疫、疏散和臨時安置、應(yīng)急物資保障、生命線工程搶險、維護社會穩(wěn)定和恢復(fù)社會秩序、地震次生災(zāi)害緊急處置和對社會公眾的宣傳引導(dǎo)等10個方面。市縣地震工作部門在應(yīng)急期間的主要工作是信息收集和上報，即收集、匯總震情和災(zāi)情。在震后的“黑箱期”，進行災(zāi)情的快速評估，為地震應(yīng)急搶險提供地震現(xiàn)場監(jiān)測及震后趨勢快速判定等技術(shù)支撐。通過對西安市地震工作部門震后應(yīng)急工作實踐進行梳理總結(jié)，目前市縣地震工作部門的震后應(yīng)急工作，與政府和社會對于震后應(yīng)急救援的需求相比還存在以下不足。

（一）應(yīng)急管理體制變化后的問題

本次政府機構(gòu)改革，自中央到地方的應(yīng)急管理工作都集中到應(yīng)急管理部門。在基層，大部分地震工作機構(gòu)人員和職能劃歸應(yīng)急管理部門，僅少數(shù)地市保留了獨立的地震工作部門。以西安市為例，市應(yīng)急管理局負責(zé)全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，組織協(xié)調(diào)各類自然災(zāi)害的應(yīng)急救援處置工作，市地震局負責(zé)為地震應(yīng)急搶險提供地震監(jiān)測及震后趨勢快速判定等技術(shù)支撐。這種新形勢“大應(yīng)急”管理體制的變化，地震應(yīng)急相關(guān)工作被劃分到不同的部門，工作的協(xié)調(diào)分工需要在實踐中更多的磨合。

（二）地震應(yīng)急預(yù)案的可操作性有待提升

地震發(fā)生后，各級地震應(yīng)急預(yù)案對高效、有序處置各類地震災(zāi)害起到了關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。與此同時，我們在地震應(yīng)急處置現(xiàn)場或地震應(yīng)急演練中也發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過多次修訂，地震應(yīng)急預(yù)案仍然存在可操作性有待提升、處置內(nèi)容不夠具體等問題。具體到西安市地震局地震應(yīng)急預(yù)案中，雖然局地震應(yīng)急指揮部對人員進行了分組，綜合組、震情監(jiān)測組和災(zāi)評科考組，但各組間的信息傳遞方式、人員都沒有明確；各組的職責(zé)和工作任務(wù)在預(yù)案中明確列出，但是每項工作完成的時間節(jié)點在預(yù)案中不明確。在地震應(yīng)急演練中，這些問題往往會被日常形成的“默契和習(xí)慣”所掩蓋，但是到了實際的地震應(yīng)急現(xiàn)場工作中，這些問題可能嚴重影響應(yīng)急響應(yīng)的速度。

（三）震后應(yīng)急業(yè)務(wù)技術(shù)支撐能力有待提高

震后災(zāi)情快速評估和地震趨勢判定的結(jié)果為政府的指揮決策、人員搶救安置和應(yīng)急物資保障等應(yīng)急行為提供依據(jù)，是本次機構(gòu)改革后西安市地震工作部門在震后應(yīng)急工作中的核心。

聶高眾等提出地震應(yīng)急數(shù)據(jù)庫建設(shè)是地震應(yīng)急工作的核心環(huán)節(jié)和主要工作內(nèi)容。地震發(fā)生后，市縣政府應(yīng)急救援決策的主要依據(jù)是根據(jù)地震速報參數(shù)估算的地震烈度分布和快速評估系統(tǒng)產(chǎn)出的評估結(jié)果。但是由于西安市應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)自2013年建成已近8年，地震應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評估模型已嚴重滯后，評估結(jié)果與真實情況往往存在較大差距，而且可提供的應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品有限。

（四）災(zāi)情信息共享亟須提升

震后災(zāi)情信息是政府和社會進行震后應(yīng)急處置和救援的重要依據(jù)。目前西安市地震工作部門在震后的災(zāi)情獲取大多依靠區(qū)縣地震工作人員和“三網(wǎng)一員”隊伍上報，信息獲取方式單一。而且區(qū)縣地震工作人員流動性較大，大震發(fā)生后，現(xiàn)場調(diào)查人員無法快速到達現(xiàn)場，難以在震后第一時間獲取較為全面準確的災(zāi)情信息。

同時，目前西安市地震工作部門地震應(yīng)急信息的傳遞方式主要依靠短信或傳真等渠道，時效性較差且內(nèi)容單一，不利于地震部門與其他部門之間災(zāi)情、救援動態(tài)等信息交流共享。

（五）地震應(yīng)急演練的覆蓋面不足

汶川地震后，市縣政府以及地震工作部門、應(yīng)急管理部門對于地震應(yīng)急演練的重視程度大大提高，但演練主要集中在大中小學(xué)校和企事業(yè)單位，社區(qū)和農(nóng)村開展的應(yīng)急演練活動相對較少。

對震后應(yīng)急工作的建議

在當(dāng)前大應(yīng)急體系下，市縣地震工作部門提供的震情速報、震情趨勢會商評估和趨勢研判結(jié)果以及抗震救災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)、工作方案和措施建議，是政府及相關(guān)聯(lián)動部門應(yīng)急處置與抗震救災(zāi)的重要依據(jù)。市縣地震工作部門作為直接面對地震災(zāi)害的基礎(chǔ)執(zhí)行層面，在國家級、省級救援力量到達前，必須做到迅速反應(yīng)，“打好第一槍”。

（一）完善地震應(yīng)急預(yù)案，編制應(yīng)急處置手冊

地震應(yīng)急預(yù)案是地震應(yīng)急工作的指導(dǎo)性文件，不斷提高地震應(yīng)急預(yù)案的可操作性是地震應(yīng)急的重要工作之一。張媛等提出的地震應(yīng)急處置手冊及時刻表的編制，通過將應(yīng)急期各項工作按照時間節(jié)點、任務(wù)分工，以流程圖和表格的形式細化表現(xiàn)出來，是對預(yù)案規(guī)定的應(yīng)急工作、職能職責(zé)的細化，可補充和完善地震應(yīng)急預(yù)案的不足，為震后高效有序開展應(yīng)急處置工作提供支持。

（二）進一步加強地震應(yīng)急技術(shù)支持能力建設(shè)，豐富公共服務(wù)產(chǎn)品

地震應(yīng)急技術(shù)支撐能力是市縣地震工作部門在地震應(yīng)急中的核心工作。根據(jù)工作實踐，運用多種分析方法，構(gòu)建地震災(zāi)害預(yù)測指標體系，不斷改進地震災(zāi)害快速評估模型，探索與“雪亮工程”等公共監(jiān)控平臺的合作與數(shù)據(jù)信息共享，加強災(zāi)情信息的實時獲取能力。

（三）加強基層防震減災(zāi)工作人才和隊伍建設(shè)

防震減災(zāi)工作具有較強的科學(xué)性和專業(yè)性。加強基層防震減災(zāi)工作的人員培訓(xùn)，建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長效機制；同時加強基層特別是區(qū)縣防震減災(zāi)的組織建設(shè)，穩(wěn)定基層防震減災(zāi)隊伍。在基層防震減災(zāi)工作隊伍中樹立積極的災(zāi)情和異常上報意識。

（四）加強地震應(yīng)急演練，強化防震減災(zāi)科普宣傳

實踐表明開展地震應(yīng)急演練具有重要意義。地震應(yīng)急疏散演練可以有效避免因避震恐慌導(dǎo)致的擁擠踩踏事件。盡管公眾對于地震應(yīng)急演練工作比較認可，但是參與度較低。因此，將防震減災(zāi)科普宣傳與地震應(yīng)急演練相結(jié)合，有助于提升公眾應(yīng)急避險能力，特別是加強在普通市民和農(nóng)村開展地震應(yīng)急知識的宣教和應(yīng)急疏散演練，提高演練的覆蓋面。同時，也應(yīng)加強地震工作部門的地震應(yīng)急演練。