吳嘉琪 游鴿

韌性將城市視作一個有生命力的系統(tǒng)，當其遭受災害時，系統(tǒng)自身能夠抵抗和吸收災害帶來的影響以維持城市的基本運轉，能夠在危機中迅速恢復到原來的狀態(tài)并通過自身的調適和學習，達到更好的狀態(tài)以應對同類型的災害。有研究表明，關于城市韌性的能力主要包括冗余能力、穩(wěn)定能力、適應能力、吸收能力及恢復能力，其中吸收能力和恢復能力是城市韌性的核心能力，其他能力圍繞其核心能力起到支撐作用。關于韌性的內涵界定研究，大致分為能力恢復說、擾動說、系統(tǒng)說和提升能力說4種，筆者更傾向于系統(tǒng)說，強調城市作為一個有機系統(tǒng)在遭受災害時的自適應力與學習力。有學者指出，從社會脆弱性到社會生態(tài)韌性，災害韌性為災害社會科學研究提供了一種新的研究視角與研究范式，為政府、學界提供了全新的政策視角與理論框架。

目前學界關于韌性評估指標的研究較少，有學者指出，關于韌性城市評估的研究存在較多局限：其一，由于評估指標的多樣性與不確定性，實證數(shù)據(jù)穩(wěn)定連續(xù)地獲取相當困難；其二，相較于傳統(tǒng)的計算方法而言，自然領域與社會領域的災害具有動態(tài)變化的特點，無法像傳統(tǒng)方法一般利用連續(xù)穩(wěn)定的歷史數(shù)據(jù)及災害發(fā)生周期來觀察災害發(fā)生頻率和規(guī)律；其三，由于韌性作用的時間、空間尺度及社會差異也是動態(tài)的，并且充滿了不確定性和非線型性，導致其評估指標也具有不確定性和易固化的局限性；最后，關于一些“無形”的城市韌性，如價值觀和城市幸福感凝聚力等，往往難以進行操作化測量與論述。諸如以上，皆是當前學界關于韌性評估指標研究的困境。但無法否認，作為一種學術努力，科學合理的評估指標的構建與摸索，有利于城市災害韌性的發(fā)展與改進。

本文以深圳市為例，首先，根據(jù)收集的文本資料、政府官方文件資料及在大量的文獻閱讀基礎上，建構關于深圳市城市災害韌性評價指標；其次，在搭建的城市災害韌性評價指標體系框架上，指出深圳市城市災害韌性建設存在的問題；最后，根據(jù)存在的問題，提出具有針對性的改進建議，探索其城市災害韌性建設的優(yōu)化路徑。

國內外災害韌性評估研究概覽

（一）國外韌性研究聚焦于社區(qū)韌性

2008年，卡特（Cutter）在關于韌性研究中提出了較為系統(tǒng)的初步的災害韌性評估指標。學者們從不同角度開展評估指標研究，有學者利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術和logistic回歸分析，確定各社區(qū)泥石流風險和滑坡易感性以建立一種新的評估山坡社區(qū)災害韌性的風險評估方法。有學者試圖開發(fā)一個模型和工具來衡量社區(qū)災害韌性，為社區(qū)災害韌性評估提供一種可操作測量的思考方向。有學者從災后的恢復成本為切入點展開社區(qū)災害韌性的定量評估。還有學者跳出社區(qū)韌性評估方向，介紹了澳大利亞自然災害韌性指數(shù)設計評估方案，使用韌性評估指數(shù)來設計災害韌性評估方案，對受地震和海嘯影響的學校地區(qū)進行災害韌性評估。

（二）國內韌性研究針對性較強

關于災害韌性評估，國內的切入點較為具體，研究背景也更為明確。有學者以城市基礎設施為研究背景，對國際基礎設施韌性研究的相關文獻進行整理，歸納了城市基礎設施韌性研究的框架與定量評估方法，并將主要的評估方法進行比較研究與特征分析，結合韌性評價框架推算出了韌性的計算方法，指出國際上現(xiàn)有的關于韌性評估的研究主要集中在特定環(huán)境下的單一的基礎設施韌性的評估，針對性較強。有學者在對國內外的研究概況進行系統(tǒng)梳理的基礎上，建構城市韌性評估的概念框架，以氣候變化背景下的城市韌性評估為研究背景，對其評估方法進行深究。有學者以整個城市系統(tǒng)應對災害為研究背景，以韌性基線模型（BRIC）為研究基礎，結合專家咨詢法構建我國的城市災害韌性評價指標體系，并對全國288個地級市的災害韌性進行評估得出相關結論。有學者以海綿城市與氣候適應型城市為研究背景，以暴雨作為致災因子，試圖構建出科學可行的韌性城市分類考核指標。

綜上所述，關于災害韌性評估，國內外的研究均尚待深入與完善。國外的研究主要集中在社區(qū)韌性的評估上，關于韌性評估的研究起步早且研究成果較為豐富，但由于災害具有區(qū)域特性，很難完全生搬硬套至國內城市的韌性評估上。國內的研究雖然選題聚焦且小，但尚未形成系統(tǒng)成熟的可經檢驗的評估方法。因此，在國內外文獻成果的基礎上，本文試圖構建本土化城市災害韌性評估指標體系。

深圳市評價指標體系構建

（一）深圳市安全風險情況

深圳市地處廣東南部，珠江口東岸，比鄰香港，北部與東莞、惠州接壤。全市共下轄9個行政區(qū)和1個新區(qū)，總面積1997.47平方公里。據(jù)深圳市2018年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，深圳市常住人口1252.83萬人，其中戶籍人口434.72萬人，實際管理人口超過2000萬人，城市化率100%。至2017年底，地區(qū)生產總值為22490.06億元，以第二和第三產業(yè)為主。

深圳市作為一個地域狹小的人口和經濟大市，特殊的地理位置決定了城市風險等級較高，各種自然與社會、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的風險問題交織并存，城市的公共安全建設與災害韌性建設面臨的問題尤為突出。據(jù)深圳市公共安全白皮書，深圳市在洪澇災害、地質災害、火災事故、交通事故、生產安全事故、重大傳染病疫情、嚴重暴力犯罪案件、恐怖襲擊事件和群體性事件等方面，面臨較高的風險（圖1）。

（二）韌性評估指標體系綜述

評估指標是指對評估目標衡量標準的具體規(guī)定，意在將抽象化的、虛化的評估目標具體化、操作化，使其能夠通過一些量化的直觀的數(shù)據(jù)進行測量和比較，最終得出各個方面的評估結果。指標的選擇需要慎重：一是需要充分地反映目標，才能使得后續(xù)選擇的可操作化的項目與目標充分吻合；二是需要為衡量指標附上合適的可操作化的語言，使其能夠通過實際觀察加以直接測量；三是指標之間要相互獨立，界限清晰，以免重復測量一些相關項目導致評估結果的冗余錯誤；四是選擇的指標應該盡量完備；五是指標之間應該可行并可接受。

卡特等人在2008年的韌性研究中就提出了較為系統(tǒng)完整的韌性評估指標，在2010年又將這套評估指標標準化，指出災害韌性評估指標的選取應該遵循以下基準和原則（圖2）：第一是符合韌性的內涵原則，指標的選擇要符合韌性的內涵，因為后續(xù)城市韌性影響因子的確立需要確定災害的類型；第二是可比較原則，這一原則與一般的評價指標的選擇原則一致，指標應該可以進行直觀的操作，能夠轉化成一些數(shù)據(jù)之間的比較；第三是代表性原則，災害發(fā)生具有區(qū)域的特性，指標的選擇在注意區(qū)域特性的同時，也要注意災害共性；第四是可行性原則，指標的選擇應該注意實際情況及獲取數(shù)據(jù)的難易程度，以防因實際中找不到相應的數(shù)據(jù)而將需要的指標剔除。

圖1 深圳市城市系統(tǒng)風險特征

圖2 災害韌性指標選取基本原則

2013年，比克曼（Birkmann）等人在文章“Framing vulnerability,risk and societal responses: the MOVE framework”中，采納了為提升歐盟風險評估技術水平而研 發(fā) 的MOVE框 架（Methods for the Improvement of Vulnerability Assessment in Europe），并在此基礎上系統(tǒng)完善了關于衡量城市脆弱性的關鍵因素（圖3）。MOVE框架考慮了災害風險發(fā)生的時空特性，尤其是區(qū)域特性，更好地區(qū)分了脆弱性、敏感性、易損性和韌性這些概念，提出的框架要素主要包括暴露性、物理維度、社會維度、經濟維度、環(huán)境維度、缺乏韌性或社會響應能力、風險管理及適應性。

隨后，安德魯（Andrew）等人在對快速發(fā)展中的印度城鎮(zhèn)和村莊的研究中，引用了MOVE框架要素，并對其進行了完善。本文將在MOVE框架的基礎上，構建深圳市災害韌性評估指標體系。

（三）MOVE框架評估指標體系

MOVE框架組成要素主要包括：暴露性、物理維度、社會維度、經濟維度、環(huán)境維度、缺乏韌性或社會響應能力、風險管理和適應性。

1.暴露性要素

暴露性指是人力、物力資產存在于致災因子影響區(qū)域因而受到影響的潛在損失，主要收集“建筑物與道路的物理增長”與“位于致災影子影響范圍區(qū)域的建筑物”這兩個指標數(shù)據(jù)。對于道路和建筑物的物理增長與范圍，采用圖像分析和社區(qū)繪圖的方法較為容易追蹤被調研地區(qū)的情況，獲得較為真實的數(shù)據(jù)。圖像分析的技術較為成熟且容易操作，但社區(qū)繪圖的方法則需要耗費較多的人力與物力，要求調研人員掌握專業(yè)的社區(qū)繪圖能力，能夠較好地辨認社區(qū)的建筑物并準確繪出，必要時還需要進行一定周期內的追蹤復核，更新繪圖資料。

圖3 MOVE框架

2.物理維度要素

物理維度主要著眼于建筑材料受到致災因子的損害范圍，主要采用圖像分析、社區(qū)繪圖和計劃審查的方式進行數(shù)據(jù)采集。物理維度指標主要指建筑物材料的抗自然災害能力，一個地區(qū)的建筑物抵抗自然災害的能力越強，則其韌性更大。

3.社會維度要素

社會維度要素主要是指當個人與集體社會系統(tǒng)被破壞時，對人類幸福的傾向與特征影響。在住戶調查時候，主要涉及關于年齡、受教育程度、是否殘疾、是否是社會弱勢群體一員等問題的詢問和設計，也可以通過人口調查獲得相關年齡和受教育程度等個人信息資料。社會維度指標考慮的更多是個體人的因素，關于人的衡量指標及數(shù)據(jù)獲取較為簡單，渠道多樣，且政府定期的數(shù)據(jù)庫采集使得數(shù)據(jù)處于穩(wěn)定更新狀態(tài)。關于年齡、性別、健康及特殊需求等屬于人類資本中的人口屬性，目前的研究認為，人類資本屬于城市韌性社區(qū)的評估指標之一。

4.經濟維度要素

經濟維度要素是指災害造成的經濟價值的潛在損失，包括對經濟資產的破壞和生產能力的破壞。經濟維度主要從家庭收入、家庭收入的變化、銀行賬戶和更為廣泛的經濟條件四個方面來測量，更適合采用家庭調查、人口調查和訪談的數(shù)據(jù)采集方法，類似于此類敏感的家庭金融信息，在數(shù)據(jù)采集過程中出于被訪者的掩飾等心理難以獲得較為真實的一手數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)誤差較大。卡特等人在關于韌性評估指標研究中，也提出了經濟層面的韌性評估指標。關于經濟韌性評估指標，學界主要側重從經濟穩(wěn)定性和經濟能力兩個方面入手進行測量，前者考慮的是就業(yè)、通貨膨脹等，而后者正是MOVE框架定義指標中安德魯?shù)热怂傅呢敻粍?chuàng)造力、家庭資產、家庭能力和負債能力等。

5.環(huán)境維度要素

環(huán)境維度要素側重考慮致災因子對生態(tài)和生物物理系統(tǒng)及其不同功能所造成的損害，測量的是受環(huán)境致災因子危害的生態(tài)系統(tǒng)的脆弱度。關于脆弱度的測量和評估集中于地理研究學，有學者采用遙感(RS)和地理信息系統(tǒng)(GIS)等手段獲取相關數(shù)據(jù)，構建衡量脆弱性變化信息的數(shù)學模型。RS和GIS是環(huán)境方面衡量生態(tài)系統(tǒng)脆弱性常采用的信息采集技術手段，因此基于環(huán)境維度要素的測量，不僅要考慮訪談和社區(qū)繪圖的方法，更要考慮利用地理信息技術進行輔助調研。

6.缺乏韌性或社會響應能力要素

缺乏韌性或社會響應能力維度是指在危險發(fā)生時不能夠獲得與調動的社區(qū)或社會生態(tài)系統(tǒng)資源，通過配給卡、地方政府對危害的準備、對災害威脅的理解度和遭遇過災害的經歷等四個子項目來進行操作化測量。這一指標與卡特等人提出的“組織韌性評估指標”相類似，但側重于考察社區(qū)在遭受災害時的準備與緊急應變計劃，而卡特的“組織韌性評估指標”則是全面地評估組織或系統(tǒng)在遭受災害時候的評估力、反應力、學習力和組織力。

7.風險管理要素

風險管理要素是指正式或非正式的利益相關者為減少、減輕或轉移風險而采取的決策或行動，包括黨政機關、企事業(yè)組織、非營利組織、軍備力量、公民個人等正式或非正式的利益相關者。目前，個人或家庭較為常見的規(guī)避風險的行為是購買保險，因此家庭保險或者個人為規(guī)避風險做出的投保行為均屬于該指標的數(shù)據(jù)收集范圍。政府主導的降低風險與減災活動可以通過官方的政府文件資料進行整理收集。

8.適應性要素

適應性是指形成韌性的持續(xù)的、長期的過程，強調韌性的形成是一個持續(xù)長期的累積動態(tài)的過程，側重于災害的預警信息的收集、環(huán)境的預期變化以及應急計劃的實施等。適應性一詞最初起源于自然科學，常在氣候領域使用，特別是種群生物學和進化生態(tài)學領域，原意是指有機個體在居住的環(huán)境中生存或再生產需要的特性，后而演變?yōu)槲锓N能否適應環(huán)境的改變而做出自身的調適等內涵。關于適應性的界定，也經歷了由處理能力、響應到調整能力的一個變化過程。

（四）深圳市城市災害韌性評估指標構建

結合相關文獻資料，本文將卡特等人在韌性研究中提出的城市韌性評估指標體系與MOVE框架進行比較，認為MOVE框架中提出的“缺乏韌性及社會響應能力”層面的指標不足以全面地反映出組織或系統(tǒng)在面對災害時韌性準備。而卡特等人提出的“組織韌性”評估指標從組織的評估力、反應力、學習力和組織力四個層面來評估組織的韌性，更為全面和具體，維度更清晰，分層更合理，因此本文決定用“組織韌性”評估指標代替“缺乏韌性及社會響應能力”指標。

此外，MOVE框架評估指標體系沒有將基礎設施作為一項評估維度納入，實踐中基礎設施的耐受力在韌性研究中具有不可忽視的位置，且“基礎設施”指標在內涵上包含了原有的“物理維度”指標，為保證指標之間的相互獨立性，本文將“物理維度”指標替換成“基礎設施”評估指標。

因此，根據(jù)卡特等人提出的韌性評估指標和MOVE框架評估指標體系，我們給出深圳市城市韌性評估指標（圖4）。

圖4 深圳市城市韌性評估指標

深圳市城市韌性建設存在的問題

本文將卡特等人提出的韌性相關的評估指標與MOVE框架指標要素進行了融合，提出了衡量深圳市城市韌性評估指標體系，主要包含經濟維度、組織維度、社會維度、環(huán)境維度、基礎設施、暴露性、適應性、風險管理八大一級指標，并根據(jù)指標的定義與指標劃分的原則，構建起二級指標，在三級指標中將其操作化，以便于根據(jù)收集的文本資料與官方文件進行數(shù)據(jù)的采集，找出深圳市在城市韌性建設中存在的問題（表1）。

分析表明，深圳市在城市韌性建設中存在問題主要在于：經濟韌性評估指標、基礎設施韌性評估指標、社會韌性評估指標、暴露性韌性評估指標。具體闡述如下所示：

（一）經濟維度：產業(yè)結構不合理，社會安全風險大

深圳市城市化率達到100%，主要以第二和第三產業(yè)為主，第一產業(yè)在三大產業(yè)占比極?。ū?）。以第二和第三產業(yè)為主的高度城市化城市，雇傭關系固化，勞資糾紛紛繁，社會存在隱藏的風險。

（二）基礎設施維度：空床數(shù)緊缺，醫(yī)療應急資源緊張

深圳是人口大市，截至2017年底，深圳市常住人口是1252.83萬人，據(jù)深圳市2018年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2017年深圳市每萬人擁有的醫(yī)生數(shù)是27人，每萬人擁有醫(yī)院病床是32張，可見深圳市醫(yī)療資源十分緊張（表3），災害造成的人員傷亡救治需要有充足的醫(yī)療救護資源作為后備力量，可見深圳市在城市醫(yī)療基礎設施建設上仍需努力。

表1 深圳市城市韌性評價指標體系

表2 深圳市國民經濟核算主要指標中各產業(yè)占比

表3 深圳市2017年醫(yī)療衛(wèi)生統(tǒng)計

（三）社會維度：逐步老齡化，弱勢群體擴大

老齡化是全國各大城市逐漸出現(xiàn)的一個現(xiàn)象，與印象中深圳市是一座年輕城市不同的是，深圳正在逐步進入老齡化社會，據(jù)2018年深圳市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2017年，60周歲以上戶籍老年人口總數(shù)近30萬，占比戶籍總人口約6.6%，尚未達到國際標準10%。據(jù)預測，深圳將在5年內步入老齡化社會，人口的老齡化將使得弱勢群體進一步擴大，老弱病殘幼和失業(yè)者是主要的弱勢群體成員，也是災害救助的主要對象，老齡化將會增加城市災害救助的難度，降低城市韌性。

（四）暴露性維度：港口城區(qū)居多，暴露面積大

深圳市是沿海城市，地域狹小，除光明、龍華、龍崗、和坪山這幾個區(qū)之外，其余的城區(qū)均在沿海地帶，靠近海域，容易遭受臺風等自然災害的嚴重影響，大面積地域暴露在災害的影響下，城市自身的暴露性強，災害韌性較低。

結論與對策

（一）主要結論

第一，結合MOVE框架和卡特等人提出的韌性評估指標體系，糅合出了深圳市城市韌性評估指標體系。主要包括經濟維度、社會維度、環(huán)境維度、基礎設施維度、組織維度、風險管理、適應性和暴露性等指標，并將其用于診斷深圳市城市韌性建設存在的問題。

第二，根據(jù)提出的城市韌性評估指標體系，分析深圳市城市韌性建設存在的問題。就深圳市城市韌性建設而言，其主要的問題顯現(xiàn)在經濟維度、社會維度、暴露性維度和基礎設施維度上：經濟維度指標層面上，不斷強化的勞務雇傭關系會不斷增加城市社會安全類風險；社會維度指標層面上，不斷增加的老幼病殘鰥寡孤獨等弱勢群體會逐步增加災害救助的難度；基礎設施維度上，緊張的醫(yī)療救助資源使得災后對傷員的救助倍顯乏力；暴露性維度指標層面上，深圳大片城區(qū)暴露于沿海，容易遭受臺風等自然災害的影響。

第三，針對韌性建設中存在的問題提出建議措施。為加強深圳市韌性城市建設，需協(xié)同政府、企業(yè)、非營利組織和公民個人：健全職工保障機制以防止社會維度的風險，搭建應急信息共享平臺以建立城市間救災合作機制以緩解市內資源緊缺問題，培育社區(qū)對點幫扶志愿者以第一時間救助災害弱勢群體，鼓勵公民學習應急求生技能及急救技能并合理購置相關的災害保險。

（二）針對性建議

第一，健全職工保障體系，完善職工福利制度，定期評估職工務工情緒，高度重視勞資糾紛案件，以防引起進一步的社會安全類次生事件。

第二，發(fā)展民間醫(yī)療救助，完善社區(qū)醫(yī)療體系，建立與周邊城市的應急協(xié)作醫(yī)療機制。在緊急情況下鼓勵民眾先學會自救以保障醫(yī)療資源能夠給到最有需要的人，深圳市毗鄰惠州、東莞等城市，在資源緊缺的情況下可以啟動異地協(xié)作機制，調用其他城市的空缺床位，將災害中受傷較輕的民眾轉移至其他城市安置。

第三，政府可為弱勢群體購置災害保險，保障其災后基本生活保障，為社區(qū)孤寡老人成立一對一或一對多的幫扶機制，鼓勵青壯年在災害發(fā)生時就近保護老幼病殘鰥寡孤獨等弱勢群體。

最后，針對大面積暴露在沿海區(qū)域的城區(qū)，要制訂相應的應急預案應對沿海常見突發(fā)事件，開展與沿海城市的定期經驗交流，設立區(qū)間定點救災機制，打造全區(qū)域應急信息平臺，災情信息共享互通，救災資源動態(tài)調配，災情較輕的城區(qū)援助災情較重的城區(qū)。