李宏 彭少峰

摘 要：“黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理”一直是城鄉(xiāng)社區(qū)治理中備受關(guān)注的研究議題。本文以湖南省長(zhǎng)沙市B社區(qū)為例，探討黨的組織體系通過組織嵌入、政治吸納和合作供給公共服務(wù)中的購(gòu)買服務(wù)方式嵌入社區(qū)治理的實(shí)踐，即以黨建引領(lǐng)為核心，以鎮(zhèn)委和村委指導(dǎo)、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會(huì)組織協(xié)同為社區(qū)治理框架，建構(gòu)起與其他治理主體之間的基于分化和平等的嵌合互動(dòng)關(guān)系，有效激發(fā)了社區(qū)多元主體參與活力，改善了社區(qū)治理效率與效益、民心和民生的問題?！扒逗匣?dòng)”模式也因而成為理順黨社關(guān)系邊界、鏈接多方可用資源、培育優(yōu)質(zhì)社區(qū)自組織、融洽黨干、黨群關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；社區(qū)治理；嵌合互動(dòng)；社會(huì)組織 ；黨社關(guān)系

一、問題提出

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。我國(guó)很大一部分人口分布在城鄉(xiāng)社區(qū)，只有花大力氣把社區(qū)、鄉(xiāng)村的基層工作做好，把億萬(wàn)人口整合起來、組織起來，才能有效夯實(shí)黨的基層執(zhí)政力量。

目前，我國(guó)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理還存在一些障礙性因素，比如，“治理結(jié)構(gòu)尚未完全成型、治理機(jī)制尚未良性運(yùn)轉(zhuǎn)、治理力量尚未充分挖掘”[1]等，針對(duì)這些問題，“新時(shí)代要提高社區(qū)治理效能必須堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)、以基層為主體、以人民為中心、以問題為導(dǎo)向、以創(chuàng)新為手段、以制度為保障，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。[2]”當(dāng)然，也有學(xué)者提出政黨嵌入和體制吸納雙向互動(dòng)的路徑。“一方面，通過充分挖掘體制內(nèi)的政治資源，將傳統(tǒng)政治資源嵌入基層社會(huì)中去代表民意，理性促進(jìn)黨和政府引領(lǐng)社會(huì)；另一方面，創(chuàng)新機(jī)制協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，引導(dǎo)基層群眾有序自治，把居民的參與訴求納入現(xiàn)行體制內(nèi)有序釋放，努力增加社區(qū)和諧因素。[3]”這一雙向互動(dòng)的路徑實(shí)質(zhì)，關(guān)鍵就在于社區(qū)治理主體權(quán)能的充分施展[4]。因此，“由于新時(shí)代的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型迫切需要構(gòu)建超能型引領(lǐng)主體、中樞型決策平臺(tái)和整體性運(yùn)行機(jī)制，只有將‘授權(quán)賦能理念嵌入社區(qū)治理的全過程，才能有效回應(yīng)當(dāng)前社區(qū)治理中的重心下移、激發(fā)活力和高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代趨勢(shì)”[5]。但無(wú)論是何種多元聯(lián)動(dòng)治理網(wǎng)絡(luò)，政府、社會(huì)組織、社區(qū)和居民等多元主體的賦能權(quán)重是動(dòng)態(tài)配比的，社區(qū)治理格局和能力只是不同主體的能力或功用在不同程度上的搭配或聚合，這種搭配或聚合決定了社區(qū)公共服務(wù)或社區(qū)福利供給的規(guī)模和機(jī)制的多樣性[6]?？梢?，在基層社區(qū)治理中發(fā)揮黨建核心引領(lǐng)作用，絕不是黨的組織體系獨(dú)抗一面大旗，而是需要構(gòu)筑起與其他治理主體之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。然而，執(zhí)政黨與社會(huì)的融洽相處需要建立在黨社互動(dòng)溝通、互信合作基礎(chǔ)之上，最終才能走向良性融入[7]?，F(xiàn)有關(guān)于基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的研究主要集中在理論規(guī)范領(lǐng)域，深入探討了黨建引領(lǐng)的理論內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)可能性，從經(jīng)驗(yàn)描述的角度分析了黨建引領(lǐng)的阻滯性問題，提出了一些有創(chuàng)意的執(zhí)行策略[4]。但黨建核心引領(lǐng)作用發(fā)揮中，多元治理主體之間的何種互動(dòng)關(guān)系更為合理？這一有效互動(dòng)關(guān)系如何構(gòu)建？具體實(shí)踐如何開展？這些問題仍還未能得到有效解答，因而需要更多實(shí)踐主體來進(jìn)行再分析、再探討。

二、嵌合互動(dòng)實(shí)踐：以B社區(qū)為例

B社區(qū)地處湖南省長(zhǎng)沙市兩個(gè)4A級(jí)景區(qū)的中間地帶，社區(qū)覆蓋面廣，社區(qū)各村民小組①經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，又因社區(qū)留守人口以年紀(jì)50歲以上的務(wù)農(nóng)中老年人為主，人均年齡偏大，社區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。A地由B社區(qū)兩個(gè)村民小組組成，房屋老舊，有廣闊的水面，但是淤泥堵塞、垃圾成堆，生活污水直接排放形成死水，又因328畝的地域面積內(nèi)散落128座墳?zāi)?，居民生活環(huán)境不佳。2020年，基于長(zhǎng)沙市美麗屋場(chǎng)建設(shè)要求，即在全市打造一批村莊布局美、民居美、環(huán)境美、生活美、風(fēng)尚美的“五美”和村莊綠化、水體凈化、地面潔化、庭院亮化、民風(fēng)淳化的“六化”美麗屋場(chǎng)，在B社區(qū)所在鎮(zhèn)黨建書記工程支持下，B社區(qū)以黨建引領(lǐng)為核心，以鎮(zhèn)委和村委指導(dǎo)、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會(huì)組織協(xié)同為社區(qū)治理框架，構(gòu)建了各主體之間基于分化和平等的嵌合互動(dòng)模式，美麗屋場(chǎng)建設(shè)得以迅速推進(jìn)，社區(qū)治理效益和效率得到了有效提升。

（一）組織嵌入的雙向賦能

社區(qū)治理過程中，一方面黨的組織體系通過建立基層黨群組織的方式嵌入基層社區(qū)來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層事務(wù)的管理服務(wù)；另一方面基層組織又反向嵌入黨和政府組織體系，從而使雙方溝通更加融洽，獲取更多有益資源。A地由B社區(qū)兩個(gè)小組組成。在A地屋場(chǎng)建設(shè)之初首要解決的是基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境問題，即道路坑洼、垃圾亂堆和隨處圈地建墳的現(xiàn)象，而這些問題不可避免地涉及居民的個(gè)人利益。起初，由政府干部直接出面進(jìn)行溝通，民眾由于對(duì)該項(xiàng)工作不理解，較為抵觸。后期，社區(qū)通過以黨建為引領(lǐng)，由黨小組長(zhǎng)、老黨員、退休干部、老教師、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等組成A地屋場(chǎng)黨群理事會(huì)。理事會(huì)成員帶頭遷墳，并按照就親、就熟、就近、就便的原則，實(shí)行中心戶聯(lián)戶包干制，每名理事聯(lián)系7到10戶，挨家挨戶上門宣講政策、介紹新墓地的規(guī)劃、給民眾做思想工作，并協(xié)助黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)組織居民召開屋場(chǎng)會(huì)，從而逐步突破。A地所在社區(qū)干部則在聽取黨群理事會(huì)所傳遞的居民意見的基礎(chǔ)上積極對(duì)接資源，兩天內(nèi)，A地村民就將屋場(chǎng)內(nèi)128冢墳全部遷移，建成湖區(qū)首個(gè)節(jié)地花園式墓地。與遷墳同步進(jìn)行的還有治廁、治水、治房等基礎(chǔ)設(shè)施改造?？梢?，B社區(qū)治理過程中黨的組織體系通過以社區(qū)居民為本，立足鄉(xiāng)土社會(huì)人文環(huán)境開展具體工作，不僅提高了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理發(fā)展的能力，而且實(shí)現(xiàn)了雙向賦能、資源互益。

（二）政治吸納的有效整合

社會(huì)治理的多主體參與，一方面需要通過思想引導(dǎo)宣傳來融洽黨群關(guān)系，另一方面需要給予其機(jī)會(huì)和平臺(tái)近距離接觸黨的組織體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人員的吸納，來達(dá)到有效整合各方力量的目的。B社區(qū)為解決在我國(guó)原有權(quán)利運(yùn)作和制度框架下普通社區(qū)居民參與社區(qū)治理參與途徑少、機(jī)會(huì)少、意識(shí)不強(qiáng)的問題，自A地屋場(chǎng)建設(shè)之初，就已經(jīng)開始構(gòu)建以鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、村委引導(dǎo)、黨群理事會(huì)主導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)體系，并通過建立公益小組、互助小組等社區(qū)自組織來吸納群眾參與和融洽黨群關(guān)系，明確各自職責(zé)任務(wù)，保障了居民自主自由參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)利。社區(qū)自組織由益加青社會(huì)組織依據(jù)居民需求配合黨群理事會(huì)進(jìn)行組建，益加青社會(huì)組織負(fù)責(zé)能力素質(zhì)教育，日常管理與服務(wù)則直屬于黨群理事會(huì)管理。通過給予參與途徑和平臺(tái)并輔以日常的黨群交流，以擁有大學(xué)學(xué)歷和黨員身份的原農(nóng)業(yè)企業(yè)管理人員王女士為代表的社區(qū)居民陸續(xù)回到A地，他們有些加入黨群理事會(huì)直接參與建設(shè)，有些通過加入互助小組、公益小組等社區(qū)自組織，以投工投酬的方式參與社區(qū)治理。因而，相比第一屆黨群理事會(huì)主要由社區(qū)內(nèi)德高望重的人員組成，第二屆黨群理事會(huì)則具有回鄉(xiāng)人口多、成員年輕化和政治意識(shí)高的特點(diǎn)。B社區(qū)通過完善黨內(nèi)外交流渠道，給予黨內(nèi)外群眾參與機(jī)會(huì)，激發(fā)了居民參與熱情，融洽了黨干、黨群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政治吸納的最終目標(biāo)。

（三）購(gòu)買服務(wù)的賦權(quán)提效

一般而言，黨的組織體系的“條”與“塊”是通過參與政府購(gòu)買服務(wù)的過程，與社會(huì)組織之間建立起隱性的“購(gòu)買—合作”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而履行其在合作供給公共服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)、決策和監(jiān)督等重要作用[8]。在這一關(guān)系結(jié)構(gòu)中，黨的組織體系具有貫徹黨的意志和實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)的動(dòng)機(jī)與訴求，而社會(huì)組織所扮演的角色也超出了一般意義上購(gòu)買服務(wù)中的單純的公共服務(wù)遞送者，具有了更大的為人民服務(wù)的社會(huì)價(jià)值。B社區(qū)在治理實(shí)踐中，基于鄉(xiāng)村振興的大背景，認(rèn)真學(xué)習(xí)《美麗屋場(chǎng)》文件，計(jì)劃建構(gòu)充分發(fā)揮村民自主能動(dòng)性的美麗屋場(chǎng)建設(shè)模式，與此同時(shí)，益加青社會(huì)組織也在通過尋找試點(diǎn)來探索發(fā)揮居民主體性的社區(qū)治理模式。在雙方理念相合的情況下，A地所在鎮(zhèn)通過按期履行購(gòu)買服務(wù)義務(wù)，給予了益加青在A地活動(dòng)的合法性和開展活動(dòng)所需資源，來推動(dòng)組織發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。益加青社會(huì)組織依托購(gòu)買服務(wù)建立互助小組、公益小組等社區(qū)自組織，通過開展村民培訓(xùn)服務(wù)、鏈接社會(huì)資源、互通信息等方式暢通了黨的路線方針政策執(zhí)行的渠道，引導(dǎo)基層民眾理解并遵循黨組織的指示開展行動(dòng)，有效提升了村民參與基層治理的意識(shí)和能力。如第二屆黨群理事會(huì)的大部分成員原先都是沒有任何政治職務(wù)且較少參與社區(qū)治理的人員，益加青通過在組織活動(dòng)中為這些人員提供平臺(tái)，保障了他們參與基層治理的權(quán)利。在處理涉及居民個(gè)人利益的事務(wù)時(shí)，如讓出路邊土地或騰出自家菜園等，社會(huì)組織通過搭建溝通平臺(tái)融洽了各方利益關(guān)系。通過這一賦權(quán)與增能過程，A地目前已是發(fā)揮居民自主性的美麗屋場(chǎng)建設(shè)先行示范地，吸引了更多資源陸續(xù)投入社區(qū)建設(shè)。而益加青社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了其尋求一個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)的預(yù)期目標(biāo)，并得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

三、嵌合互動(dòng)模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

B社區(qū)治理實(shí)踐中，黨的組織體系與社區(qū)其他多元治理主體之間通過嵌合互動(dòng)，有效發(fā)揮了黨建的核心引領(lǐng)作用，充分激發(fā)了社區(qū)多元主體治理活力，融洽了黨干、黨群關(guān)系，推動(dòng)了社區(qū)治理效能和效率的有效轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)將“嵌合互動(dòng)”模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

（一）厘清黨社關(guān)系邊界

以黨建為核心引領(lǐng)并非簡(jiǎn)單“就黨建論黨建”，而是需要理順黨社關(guān)系邊界，重新將黨的建設(shè)放置在國(guó)家治理或基層治理體系中，以夯實(shí)黨在國(guó)家治理或社區(qū)治理中的地位[9]。在黨和社會(huì)關(guān)系方面，現(xiàn)代政黨是實(shí)現(xiàn)政治民主的一種組織形式。相比以交互主體性而不是主客二分為本質(zhì)的新型黨社關(guān)系的構(gòu)建，執(zhí)政黨應(yīng)堅(jiān)持以社會(huì)為本位的價(jià)值理念。其中，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與社會(huì)溝通和互信的最為重要的制度形式是以尊重自由為前提條件的社會(huì)民主[10]。而在社區(qū)治理中，鎮(zhèn)委和村委指導(dǎo)、黨群組織執(zhí)行、居民自治、社會(huì)組織協(xié)同的社區(qū)治理框架無(wú)疑是堅(jiān)持社會(huì)本位，并充分尊重社區(qū)各治理主體特點(diǎn)的可取形式之一。黨的組織體系和政府單位基于地位和權(quán)力關(guān)系，其主要職責(zé)是授權(quán)賦能，從宏觀層面推動(dòng)社會(huì)力量治理能力提升。而在微觀實(shí)踐層面則充分給予黨群組織、社會(huì)組織和社區(qū)居民以參與平臺(tái)和行動(dòng)自主性，借助社會(huì)組織、社區(qū)自組織的親民性、草根性與專業(yè)性和社區(qū)居民的在場(chǎng)性、親歷性與主人翁意識(shí)來溝通居民、連接群眾、提升社區(qū)居民的自治能力和積極性，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位和黨的核心引領(lǐng)作用的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)其政治吸納和推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展的目標(biāo)。在黨和社會(huì)組織關(guān)系方面，在多元治理格局中，“雙向嵌入”“雙向賦權(quán)”的融合式發(fā)展模式更能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展對(duì)黨社關(guān)系的需求。即一方面，黨在尊重社會(huì)組織、黨群組織治理自主性的基礎(chǔ)上，把自身的意志和目標(biāo)嵌入社會(huì)組織、黨群組織的微觀結(jié)構(gòu)體系，從而將社會(huì)組織、黨群組織等連接到黨的大政方針之中，通過調(diào)用社會(huì)組織資源，提升政黨國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員和控制能力；另一方面，社會(huì)組織、黨群組織借助黨組織賦權(quán)擁有社區(qū)治理合法性，在基層社區(qū)治理中履行執(zhí)行黨組織方針政策的義務(wù)，同時(shí)通過反向性嵌入黨的組織體系或者“體制”之中以獲取更多組織發(fā)展所需的物質(zhì)性、合法性、政策性資源，以及提升組織達(dá)成自身使命和目標(biāo)的能力。由此，黨社彼此合作，相互融合，同時(shí)又權(quán)責(zé)清晰，角色分明。

（二）鏈接多方可用資源

社區(qū)作為基層治理的主體，具有眾多可用資源。推動(dòng)以黨建引領(lǐng)為核心、發(fā)揮社區(qū)多元主體治理活力的治理模式的發(fā)展，有效鏈接多方可用資源是關(guān)鍵。如政府具有較大的財(cái)政資源優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)的行政動(dòng)員能力，能夠保障社區(qū)治理所需的基礎(chǔ)資源。社會(huì)組織因比較貼近居民，較為熟悉基層服務(wù)需求，特別是“小眾”需求或個(gè)性化需求，且擁有較強(qiáng)的專業(yè)化知識(shí)資本，能有效充當(dāng)民眾參與社區(qū)治理的組織化平臺(tái)和資源整合載體，從而滿足社區(qū)居民的多樣化需求。社區(qū)居民因身居社區(qū)更為了解社區(qū)實(shí)際運(yùn)行狀況和切實(shí)需求，并擁有較多人力、物力和財(cái)力閑散資源，能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理提供充足的智力和人力支撐。

（三）培育優(yōu)質(zhì)社區(qū)自組織

社會(huì)組織具有專業(yè)性、草根性和助人自助的專業(yè)使命。社會(huì)組織廣泛參與社區(qū)治理能夠滿足社區(qū)居民的個(gè)性化需求，促進(jìn)社區(qū)治理社會(huì)化，彌補(bǔ)政府社區(qū)治理政策的不足，提高社區(qū)服務(wù)供給效率，但引進(jìn)的社會(huì)組織因受政策易變性、服務(wù)期限性影響，致使其參與的社會(huì)治理具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。新型社區(qū)自組織作為基層社區(qū)治理的嘗試與探索，不僅能有效彌補(bǔ)社區(qū)居委會(huì)單一主體提供服務(wù)存在的不足，而且能有效整合社會(huì)資源、持續(xù)激發(fā)民眾參與基層治理的活力，從而促進(jìn)多元主體共同參與社區(qū)治理[11]。因而，可持續(xù)的社區(qū)治理可以在引入外界社會(huì)組織的同時(shí)，結(jié)合社區(qū)結(jié)構(gòu)和文化特點(diǎn)，建立和培育互助小組、公益小組等群眾喜聞樂見的社區(qū)自組織，賦予居民以組織身份，激發(fā)其治理活力，達(dá)成社區(qū)自組織融洽各方的目的。

但實(shí)踐也證明，優(yōu)質(zhì)社區(qū)自組織的培育和發(fā)展并非易事。首先，新型社區(qū)自組織作用的大小在一定程度上依賴于其穩(wěn)定性和群眾動(dòng)員能力，因此，新型社區(qū)自組織的建立不能想當(dāng)然，而要建立在滿足居民需求的基礎(chǔ)上，并積極開展日?；顒?dòng)。其次，新型社區(qū)自組織的發(fā)展依賴于組織成員的能力，因此，在建構(gòu)新型社區(qū)自組織的過程中，需要甄選能力較強(qiáng)的居民骨干或代表，并通過開展多種培訓(xùn)，著重培養(yǎng)其組織管理、人員管理、項(xiàng)目管理、服務(wù)管理等多方面的工作能力，提高其運(yùn)行的可持續(xù)性。其次，由于我國(guó)新型社區(qū)自組織整體的發(fā)展還不算成熟，因此，在培育社區(qū)自組織的過程中需要不斷加以完善發(fā)展規(guī)范和制度，保障其運(yùn)行的可靠性。最后，優(yōu)質(zhì)社區(qū)自組織的成長(zhǎng)離不開施展的舞臺(tái)，因此，社區(qū)黨政部門和社會(huì)各界都需要提供給社區(qū)自組織以多樣化的參與機(jī)會(huì)，并經(jīng)常組織交流、搭建合作平臺(tái)為其運(yùn)行建立起友好的外部環(huán)境。

注釋

①村民小組：“村民小組”是在村民委員會(huì)下設(shè)立的小組。村民委員會(huì)是群眾自治的社會(huì)組織，不是經(jīng)濟(jì)組織，更不是行政組織，其直接管轄的對(duì)象是農(nóng)戶和村民。

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