柴偉恒、焦成洋、朱培、王元吉 /中國(guó)航天科工飛航技術(shù)研究院

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)有企業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，更要把治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為頭等大事來(lái)抓。企業(yè)規(guī)章制度是治理體系的基礎(chǔ)，是規(guī)范各項(xiàng)工作流程和工作行為的依據(jù)，也是依法經(jīng)營(yíng)、依規(guī)治企的重要保障?！坝弥贫裙苋?，用流程管事”是企業(yè)管理的“法寶”，有章可循管理才能夠走向規(guī)范化、科學(xué)化。中國(guó)航天科工飛航技術(shù)研究院自2019年7月開(kāi)始，開(kāi)展了為時(shí)一年的規(guī)章制度體系優(yōu)化工作，取得了一定成效。

一、以問(wèn)題為導(dǎo)向深入查擺

研究院成立近60年，是一個(gè)典型的專業(yè)齊全、配套完善的型號(hào)研究院，型號(hào)管理方式主要是以縱向上的項(xiàng)目管理和橫向上的職能管理相結(jié)合，院本部的定位是戰(zhàn)略管控和決策、資源配置、績(jī)效監(jiān)控、重大工程和重大項(xiàng)目管控中心，院屬單位的定位涵蓋產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的主要環(huán)節(jié)，包括需求研究、方案論證、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、項(xiàng)目研發(fā)、項(xiàng)目的產(chǎn)品化過(guò)程、供應(yīng)鏈建設(shè)、營(yíng)銷方式與營(yíng)銷模式設(shè)計(jì)、生產(chǎn)線技改與建設(shè)、制造過(guò)程管控、產(chǎn)品的商品化過(guò)程、銷售并回收投資、售后服務(wù)、產(chǎn)品的迭代改進(jìn)與再研發(fā)等。按照組織架構(gòu)的定位，研究院的規(guī)章制度體系主要是2個(gè)層級(jí)：院級(jí)規(guī)章制度和院屬單位規(guī)章制度，其中院級(jí)規(guī)章制度由院本部進(jìn)行草擬制定，并提交院相關(guān)會(huì)議決策執(zhí)行，對(duì)院屬單位具有強(qiáng)約束力。因此，院級(jí)規(guī)章制度體系建設(shè)的成效直接影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展效能與效率。2019年7月以前，院級(jí)規(guī)章制度體系建設(shè)存在的問(wèn)題主要有：

1.數(shù)量居高不下

現(xiàn)行有效規(guī)章制度共453項(xiàng)。對(duì)比集團(tuán)公司（220項(xiàng)）、兄弟院一（198項(xiàng)）、兄弟院二（180項(xiàng)）、院屬單位一（232項(xiàng)）、院屬單位二（199項(xiàng)），研究院的院級(jí)規(guī)章制度數(shù)量偏多。

一是與業(yè)務(wù)流程的結(jié)合性不強(qiáng)。一項(xiàng)制度應(yīng)包含目的、管理事項(xiàng)、實(shí)施流程、管理要求及評(píng)價(jià)考核等要素，有的制度將某一要素環(huán)節(jié)單獨(dú)形成制度，比如制定了節(jié)約能源管理辦法、環(huán)境保護(hù)管理辦法，又單獨(dú)制定了節(jié)能環(huán)保工作考核辦法、綠化養(yǎng)護(hù)管理考核辦法；制定了委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)管理辦法，又單獨(dú)制定了委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)服務(wù)評(píng)價(jià)管理辦法。

二是業(yè)務(wù)歸口和綜合管控的作用發(fā)揮不理想，統(tǒng)籌不夠。相關(guān)制度內(nèi)容過(guò)細(xì)、過(guò)專，聚焦本部門(mén)多，統(tǒng)籌各相關(guān)方少，在一定程度上形成了制度冗余。比如已經(jīng)有印章使用管理辦法，又制定了財(cái)務(wù)票證印章管理辦法；研究院已有會(huì)議管理規(guī)定，有的部門(mén)又專門(mén)制定了本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的某一會(huì)議例會(huì)制度。

三是沒(méi)有與質(zhì)量體系充分融合。很多制度內(nèi)容與質(zhì)量體系程序文件重合，從合法性和規(guī)范性上，質(zhì)量體系內(nèi)的程序文件具備規(guī)章制度的管理要素，程序文件完全可以取代部分規(guī)章制度（見(jiàn)表1）。

2.內(nèi)容交叉重疊

有的制度覆蓋模糊，層次不清晰，比如同時(shí)有型號(hào)產(chǎn)品工藝評(píng)審管理辦法和型號(hào)產(chǎn)品階段工藝總結(jié)與評(píng)審管理辦法，制度內(nèi)容重復(fù)可替代。比如自籌項(xiàng)目管理辦法、自籌科技創(chuàng)新項(xiàng)目管理辦法和自籌科研項(xiàng)目管理辦法，3個(gè)制度中對(duì)自籌項(xiàng)目的定義范圍重疊，管理對(duì)象重疊。

3.可執(zhí)行性不強(qiáng)

一是很多制度沒(méi)有流程圖，完全靠文字描述，長(zhǎng)篇累牘敘述不清且容易造成疏漏。

表1 規(guī)章制度與程序文件對(duì)應(yīng)表

二是工作適用的制度繁雜，比如各部門(mén)制定的各項(xiàng)保密類規(guī)章制度有29項(xiàng)，分類過(guò)細(xì)，有的相關(guān)內(nèi)容雷同重復(fù)，日常工作要對(duì)照多項(xiàng)制度，不便于員工學(xué)習(xí)掌握?qǐng)?zhí)行。

三是很多制度過(guò)多引用、層層嵌套，比如行政安全檢查實(shí)施辦法中罰則的描述是“按照行政安全保障責(zé)任追究管理辦法進(jìn)行處罰”，關(guān)于涉及保衛(wèi)工作的制度如保衛(wèi)工作人員管理辦法、內(nèi)部治安管理辦法、行政安全檢查實(shí)施辦法，內(nèi)容相互引用、重復(fù)管理。

二、問(wèn)題根源及優(yōu)化路徑思考

1.問(wèn)題根源剖析

出現(xiàn)數(shù)量居高不下問(wèn)題的根源主要是規(guī)章制度體系性不強(qiáng)，缺乏體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，在開(kāi)展規(guī)章制度精簡(jiǎn)工作的時(shí)候缺乏依據(jù)。原先的規(guī)章制度體系僅將規(guī)章制度分為基礎(chǔ)管理制度和日常管理制度2類，基礎(chǔ)管理制度是規(guī)范決策機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)和議事規(guī)則、三重一大決策事項(xiàng)實(shí)施辦法和事項(xiàng)清單涉及的制度；日常經(jīng)營(yíng)管理制度是規(guī)范日常運(yùn)營(yíng)管控行為的制度。

出現(xiàn)內(nèi)容交叉重疊問(wèn)題的根源主要是在制度制修訂流程中，沒(méi)有設(shè)立協(xié)調(diào)性審查環(huán)節(jié)，缺乏頂層統(tǒng)籌，各部門(mén)制度“你發(fā)你的、我發(fā)我的”。

出現(xiàn)可執(zhí)行性不強(qiáng)問(wèn)題的根源主要是制度和流程結(jié)合不夠，制度內(nèi)容沒(méi)有嵌入流程，在日常執(zhí)行中宣貫力度不足。

2.優(yōu)化目標(biāo)及路徑思考

一個(gè)企業(yè)的規(guī)章制度體系如同國(guó)家的法律法規(guī)體系，目標(biāo)就是“于法周延、于事簡(jiǎn)便”，因此應(yīng)做到制度體系既健全、又不冗余。研究院目前的制度約453項(xiàng)，在一定程度上形成了冗余，在與各部門(mén)新老員工交流中，發(fā)現(xiàn)由于數(shù)量龐大，不少員工對(duì)當(dāng)前本部門(mén)制度狀況并不了解，一些制度并未在部門(mén)內(nèi)部得到有效執(zhí)行，而是常以習(xí)慣性管理替代。因此，精簡(jiǎn)的首要步驟是建立規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)，以體系結(jié)構(gòu)為框架查漏補(bǔ)缺，科學(xué)合理控制規(guī)章制度數(shù)量。第二步就是一方面嚴(yán)控增量、另一方面削減存量。“控增量”就是優(yōu)化完善流程，嚴(yán)格把關(guān)新增制度；“減存量”就是對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度進(jìn)行精簡(jiǎn)合并，統(tǒng)籌布局，確保既全面覆蓋，又簡(jiǎn)便易行，解決數(shù)量居高不下問(wèn)題。

在制度制修訂流程中，設(shè)立規(guī)章制度體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成員由各部門(mén)熟悉業(yè)務(wù)的處室領(lǐng)導(dǎo)組成，開(kāi)展協(xié)調(diào)性審查，確保解決內(nèi)容交叉重疊問(wèn)題。

要求新制修訂的制度必須增加流程圖，后續(xù)結(jié)合ERP工作的實(shí)施，將制度關(guān)鍵控制點(diǎn)融入流程建設(shè)。要求新制俢訂的制度，負(fù)責(zé)部門(mén)應(yīng)在規(guī)章制度印發(fā)一個(gè)月以內(nèi)，以會(huì)議、視頻、專題講解等多種形式進(jìn)行培訓(xùn)宣貫，并做好記錄留存報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，同時(shí)制作了《體系建設(shè)評(píng)價(jià)表》，加強(qiáng)對(duì)規(guī)章制度執(zhí)行情況的考核，確保解決可執(zhí)行性不強(qiáng)問(wèn)題。

三、實(shí)施步驟和效果

1.初步建立規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)

建立規(guī)章制度體系“金字塔”結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1），

圖1 規(guī)章制度體系“金字塔”結(jié)構(gòu)圖其中第一層級(jí)為章程/規(guī)則，主要說(shuō)明本單位設(shè)立的宗旨、目標(biāo)和議事規(guī)則；第二層級(jí)為規(guī)定，描述8大業(yè)務(wù)域和高階業(yè)務(wù)的主要運(yùn)行規(guī)則（見(jiàn)表2）；第三層級(jí)為辦法，描述子業(yè)務(wù)的流程和規(guī)則；第四層級(jí)為細(xì)則，主要用來(lái)對(duì)辦法中的流程環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)節(jié)性補(bǔ)充。

表2 院本部業(yè)務(wù)流程劃分表

同時(shí)，對(duì)院本級(jí)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，劃分了8大業(yè)務(wù)域和45個(gè)高階業(yè)務(wù)，開(kāi)展編號(hào)排序。每項(xiàng)制度都必須有屬性表，屬性表內(nèi)容由業(yè)務(wù)域、高階業(yè)務(wù)、編號(hào)、編制部門(mén)、歷次修訂日期等組成。其中，編號(hào)采用字母與數(shù)字混合的6位字符編碼，字母表示業(yè)務(wù)域，前兩位數(shù)字表示高階業(yè)務(wù)，后兩位數(shù)字按照先后順序排列。如：ZJ1101表示業(yè)務(wù)域?yàn)閼?zhàn)略與經(jīng)營(yíng)、高階業(yè)務(wù)為制度與流程管理、順序號(hào)為01。

2.根據(jù)體系結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)規(guī)章制度

在確立了規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)之后，依據(jù)結(jié)構(gòu)圖（見(jiàn)圖2）開(kāi)展精簡(jiǎn)工作。

印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展院本部規(guī)章制度精簡(jiǎn)優(yōu)化工作的通知》，明確了5條精簡(jiǎn)原則：一是可以直接使用集團(tuán)公司通用制度的，予以廢止；二是制度主要在本部門(mén)內(nèi)實(shí)施，較少涉及其他單位或部門(mén)的，轉(zhuǎn)化為部門(mén)作業(yè)指導(dǎo)手冊(cè)內(nèi)容，原制度予以廢止；三是針對(duì)同一類工作事項(xiàng)的多條制度，整合為一條制度；四是對(duì)于上下要求一致、可以一貫到底的管理事項(xiàng)，在充分征求院屬單位意見(jiàn)后，修訂為院內(nèi)通用制度；五是運(yùn)行超過(guò)5年、暫行或試行超過(guò)2年的制度應(yīng)進(jìn)行修訂，并啟動(dòng)精簡(jiǎn)計(jì)劃填報(bào)工作。

圖2 規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)圖

經(jīng)過(guò)一年的努力和各部門(mén)大力協(xié)同，按照計(jì)劃完成精簡(jiǎn)優(yōu)化工作，將現(xiàn)行規(guī)章制度數(shù)量從459條精簡(jiǎn)至226條，精簡(jiǎn)比例超過(guò)50%。各部門(mén)精簡(jiǎn)幅度見(jiàn)圖3。

3.修改制修訂流程，嚴(yán)格協(xié)調(diào)性審查，提高制度條款質(zhì)量

對(duì)研究院規(guī)章制度管理規(guī)定進(jìn)行修訂：一是新增協(xié)調(diào)性審查環(huán)節(jié)，一方面嚴(yán)控新增制度數(shù)量，另一方面嚴(yán)格把關(guān)制度內(nèi)容；二是加強(qiáng)制度與流程的結(jié)合，明確公文種類為規(guī)定（規(guī)則）、辦法的規(guī)章制度原則上應(yīng)編制流程圖，細(xì)則類制度不作強(qiáng)制要求；三是要求正文內(nèi)容原則上不得超過(guò)5000字，鼓勵(lì)采用流程、圖表的形式代替文字描述。

一年來(lái)，研究院共修訂制度83項(xiàng)，其中將125項(xiàng)制度整合為73項(xiàng)。制度質(zhì)量有了大幅提升，辦法類制度均配備了流程圖，去除了穿靴戴帽的章節(jié)，制度內(nèi)容簡(jiǎn)潔全面，目前在合同和財(cái)務(wù)報(bào)銷審核流程中已將相關(guān)金額控制點(diǎn)嵌入審批流程，整體可執(zhí)行性得到有效提升。

4.建立院內(nèi)通用制度，減輕院屬單位負(fù)擔(dān)

在公文處理、信訪、會(huì)議、保密、投資、審計(jì)、黨建等上下要求一致的管理領(lǐng)域，推廣通用制度，由研究院統(tǒng)一制定，院屬單位可直接參照?qǐng)?zhí)行，不必重復(fù)制定。要求各部門(mén)制定通用制度時(shí)必須滿足：一是研究院及院屬單位均存在此事項(xiàng)；二是院屬單位可以直接按照制度內(nèi)容進(jìn)行操作，只提出管理要求的制度不納入。納入通用制度目錄的規(guī)章制度，研究院及院屬單位可以廢止本單位的相應(yīng)制度，并做好通用制度在本單位的轉(zhuǎn)化執(zhí)行。

一年來(lái)共將34項(xiàng)制度修訂轉(zhuǎn)化為通用制度，大大減輕了院屬單位的重復(fù)工作，而且保證了上下標(biāo)準(zhǔn)一致，便于執(zhí)行檢查。

5.加強(qiáng)信息化建設(shè)，開(kāi)通規(guī)章制度網(wǎng)上查詢庫(kù)

優(yōu)化完善規(guī)章制度體系后，在集成辦公系統(tǒng)開(kāi)通規(guī)章制度查詢庫(kù)。同時(shí)具備分類統(tǒng)計(jì)功能，可以按發(fā)文部門(mén)、類別、年份等統(tǒng)計(jì)。規(guī)章制度查詢庫(kù)向院屬單位開(kāi)放，院本部和院屬單位均按照規(guī)章制度開(kāi)展工作，做到有規(guī)可依有章可循，提升依規(guī)治企能力。

目前，研究院建立運(yùn)行了質(zhì)量管理、安全管理、保密管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等管理體系，與規(guī)章制度體系面向的管理對(duì)象是同一個(gè)主體—業(yè)務(wù)，如何將各管理體系融入日常業(yè)務(wù)運(yùn)行，是最核心的問(wèn)題，也是解決“兩張皮”的根本之道。后續(xù)要進(jìn)一步研究管理體系融合共建的問(wèn)題，逐步提出系統(tǒng)解決方案，在管理原則、管理要素、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理方法、內(nèi)容呈現(xiàn)等方面逐步靠攏收斂，逐步將規(guī)章制度融入質(zhì)量管理體系中，打造以質(zhì)量管理體系為基礎(chǔ)、融入其他體系要求的一整套管理體系?！ㄘ?zé)任編輯 于維姝）