程美超，王 舜

我國青少年體質(zhì)健康的發(fā)展受益于國家政策的推動，與青少年體質(zhì)健康相關(guān)的政策和實施方案日益成為社會關(guān)注的焦點和研究的熱點。青少年體質(zhì)健康政策的演變，反映了政府針對青少年體質(zhì)健康問題的治理理念和發(fā)展規(guī)律。在全面建成小康社會的大背景下，強化頂層設(shè)計，加強政策引領(lǐng)是社會治理的重點，也是實現(xiàn)“健康中國”“體育強國”和“體教融合”等時代議題的重要手段。

圍繞政策演進，美國學者施萊辛格和薩巴迪爾以及斯考科坡分別提出周期型模型、學習型模型和Z字型模型[1]。然而，由于這三種模型是從國外的政策實踐中總結(jié)出來的，是個別事實的概括，缺乏對于演進規(guī)律抽象描述的一般性框架。國內(nèi)有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策變遷的研究，主要運用描述統(tǒng)計、邏輯分析、階段列舉和框架搭建等方法，對青少年體質(zhì)健康政策文本進行解讀。具體而言，一是以時間為線、文本為點，整體呈現(xiàn)政策的發(fā)展歷程與關(guān)鍵事件，分析政策變遷的問題、邏輯及演變趨勢[2～5]。然而，這種系統(tǒng)的歷程分析與階段劃分，對研究者本領(lǐng)域知識的把握程度要求較高，研究結(jié)論主要是基于研究者已有的知識積累。二是將政策文本置于政策執(zhí)行的動態(tài)變化過程中，探討政策的問題、鏡鑒、轉(zhuǎn)向、對策及影響因素[6～10]。三是運用對比分析法將國內(nèi)外青少年體質(zhì)健康政策進行比較，著重于域外政策經(jīng)驗的移植與發(fā)展，但未對政策文本進行量化處理[11～13]。四是基于政策工具視角，分析青少年體質(zhì)健康政策的文本特征[14～16]。這種方法增加了數(shù)據(jù)統(tǒng)計，不足之處在于相關(guān)的政策文本量化研究較少，且對于統(tǒng)計指標的選擇依據(jù)較為模糊。

綜上，已有的研究為本文提供了有益的啟發(fā)，但鮮有研究對青少年體質(zhì)健康政策的演進過程進行整體性、多維度的分析。因此，筆者基于政策文獻量化的視角，從政策數(shù)量及演進時期、政策文本體例、政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡、政策主題及演進4個維度出發(fā)，對改革開放以來我國青少年體質(zhì)健康政策進行整體性、多維度的分析。研究旨在把握改革開放以來青少年體質(zhì)健康政策的走向，全景加主線描繪政策演進的特征，為新一輪青少年體質(zhì)健康政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供有益參考。

1 文本分析框架與研究方法

1．1 文本分析框架

政策文本結(jié)構(gòu)要素的概念化和操作化，可從文本形式和文本內(nèi)容出發(fā)對其進行“解碼”[17]。借鑒已有的研究成果并結(jié)合青少年體質(zhì)健康政策的文本特點，從政策的形式特征和內(nèi)容特征兩方面入手，探究青少年體質(zhì)健康政策的演進特征。青少年體質(zhì)健康政策文本形式特征選取：政策數(shù)量及演進時期，結(jié)合政策文本的數(shù)量變化情況分析青少年體質(zhì)健康政策的變遷歷程;政策文本體例，主要包括通知、條例、規(guī)定、辦法、決定、意見等，揭示文本的名稱特征，反映政策力度的變化;政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡演進，反映政策發(fā)布部門之間的合作情況。政策文本內(nèi)容特征選取：政策主題及演進。通過提取高頻詞及關(guān)鍵詞準確把握文本主題的分布特征，反映政府部門關(guān)注焦點的變化。

1．2 數(shù)據(jù)來源

青少年體質(zhì)健康政策涉及的范圍很廣。在進行政策文本檢索之前，首先應該對青少年體質(zhì)健康政策的概念進行界定，這樣有利于在政策文本的篩選過程中更準確地構(gòu)建政策文本數(shù)據(jù)庫。本研究在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，融合“健康寓于萬策”“跨部門治理”“整體健康觀”等[18]理念，認為青少年體質(zhì)健康政策是由中共中央、國務院及相關(guān)部委單獨或聯(lián)合頒布的，多領(lǐng)域內(nèi)能夠增強青少年體質(zhì)、促進青少年健康成長的規(guī)章、條例、辦法等規(guī)范性文件。其外延包括教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)等政策，對于促進青少年健康成長，推動學校體育科學發(fā)展，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，建設(shè)健康中國和人力資源強國具有重要意義。

本研究對1978年—2020年期間有關(guān)青少年體質(zhì)健康的政策、法律法規(guī)進行收集和整理，為確保所選政策完整性與準確性，采用“網(wǎng)絡搜索+交叉檢驗”[19]的方式在國務院、國家體育總局、教育部等官方網(wǎng)站進行檢索，并以中國法律法規(guī)網(wǎng)、北大法寶等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫所檢索到的政策文件作為補充。政策檢索完成后，由課題組成員對政策原始文本的可信度及相關(guān)性進行檢驗，共檢索到政策文本328件，剔除領(lǐng)導人講話文稿、政策解讀類文稿、新聞、信函等，最終獲得政策文本263件，從而構(gòu)建青少年體質(zhì)健康政策文本數(shù)據(jù)庫。

1．3 研究方法

1．3．1 政策文獻量化政策文獻量化是指對政策文獻內(nèi)容進行系統(tǒng)性量化的一種語義分析方法，是通過規(guī)范地測量政策文獻內(nèi)容的特征變量，從而發(fā)現(xiàn)隱藏在文字背后的政策演進規(guī)律及特征的研究方法[20]。該研究方法現(xiàn)已在科技創(chuàng)新[21]、科技金融[22]、人工智能[23]等政策研究中廣泛應用。本研究對青少年體質(zhì)健康政策的發(fā)布時期、發(fā)布部門等要素進行文獻量化，考察青少年體質(zhì)健康政策的結(jié)構(gòu)特征。

1．3．2 社會網(wǎng)絡分析社會網(wǎng)絡分析(Social Network Analysis)是指運用圖論和矩陣對社會結(jié)構(gòu)進行量化，并將社會網(wǎng)絡行動者之間的關(guān)聯(lián)性進行表現(xiàn)的一種方法[24]。這種方法能夠更加客觀、準確地對政策文本進行分析，從而減少了定性分析過程中對專家經(jīng)驗判斷的依賴程度。目前，該方法廣泛運用社會學、公共管理、心理學等領(lǐng)域。研究者借助社會網(wǎng)絡探究政策發(fā)布部門之間的合作關(guān)系，分析各部門在政策方面的合作情況，總結(jié)政策演進的特征。因此，本研究運用社會網(wǎng)絡分析法，借助Ucinet軟件，探究青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門之間的合作網(wǎng)絡和政策主題演進特征。

2 我國青少年體質(zhì)健康政策演進特征(1978—2020年)

2．1 我國青少年體質(zhì)健康政策演進脈絡

1978—2020年期間，我國青少年體質(zhì)健康政策共發(fā)布263部(如圖1所示)，平均每年發(fā)布6．41部。政策發(fā)布總量最多的是2007年，發(fā)布數(shù)量為16部;政策發(fā)布數(shù)量最少年份是1985年、1989年、1997年和1998年，發(fā)布數(shù)量僅為2部。從政策發(fā)布數(shù)量來看，我國青少年體質(zhì)健康政策呈“波浪狀”上升趨勢，表明黨和國家對于青少年體質(zhì)健康問題的高度重視。就不同時期的政策數(shù)量來看，在1978—1991年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈下降趨勢，共發(fā)布政策71部，平均每年發(fā)布5．46部;在1992—2006年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢，共發(fā)布政策107部，平均每年發(fā)布7．64部;在2007—2020年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢，共發(fā)布政策85部，平均每年發(fā)布7．08部。

圖1 青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計圖

有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策演進時期的劃分主要有兩種類型：第一類是依據(jù)政策發(fā)布的階段性特征作為劃分依據(jù)。如陳長洲等[2]認為，改革開放以來青少年體質(zhì)健康政策可劃分為4個時期：1979—1986年為調(diào)整和恢復期、1987—1996年為健全和規(guī)范期、1997—2006年為改革和深化期、2007—2017年為頂層設(shè)計與協(xié)同創(chuàng)新期;楊雅晰等[5]將其劃分為3個時期：1978—1991年為恢復重建期、1992—2006年為規(guī)范完善期、2007—2009年為深入發(fā)展期。第二類是以社會主義市場經(jīng)濟的形成節(jié)點作為依據(jù)。如高曉峰[25]將學校體育政策劃分為社會主義市場經(jīng)濟前期(1979—1992年)和社會主義市場經(jīng)濟后期(1993—2014年)兩個時期。

通過歸納并整合相關(guān)文獻的觀點，本研究結(jié)合青少年體質(zhì)健康政策年度發(fā)文數(shù)量的階段性特征(圖1)和公共政策的層次性特征[26]，將改革開放以來我國青少年體質(zhì)健康政策劃分為調(diào)整期(1978—1991年)、推動期(1992—2006年)、提升期(2007—2020年)3個時期。

2．2 我國青少年體質(zhì)健康政策文本體例分析

從青少年體質(zhì)健康政策類型和所占比例兩方面來看，其中通知 68部(25．86%)、意見 34部(12．93%)、指示 30 部(11．41%)、辦法 27 部(10．27%)、紀要 26 部 (9．89%)、方案 15 部(5．70%)、條 例 11 部 (4．18%)、報 告 11 部(4．18%)、規(guī) 劃 11 部 (4．18%)、請 示 9 部(3．42%)、條 例 8 部 (3．04%)、決 定 5 部(1．90%)、綱 要 3 部 (1．14%)、規(guī) 程 3 部(1．14%)、公告 2 部(0．76%)。

具體而言，“通知”類文本所占比重較大，表明青少年體質(zhì)健康政策仍處于“就事論事”的階段。這類“短、平、快”的問題導向式政策措施，雖然目的性、針對性較強，但由于青少年體質(zhì)的改善是復雜和長期的過程，加之相關(guān)政策監(jiān)督并未落實到位，導致政策實施效果并不會很理想。

“意見”和“指示”類文本體例所占總體的比重較大。依據(jù)行政公文規(guī)范，“意見”“指示”類的政策主要應用于上級部門指導下級開展某項工作，主要內(nèi)容是明確原則性和根本性的規(guī)定，而并不交代具體的工作方法。這緣于我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間的青少年體質(zhì)健康狀況不同。即便青少年體質(zhì)健康政策有了法規(guī)性文件，但在政策執(zhí)行過程中，學校體育、體育教師等的合法權(quán)益依然難以切實保障。其次，由于相關(guān)政策文件的策略性、原則性文本表述過多且沒有配套的實施細則，決定了政策在執(zhí)行過程中易出現(xiàn)“彈性空間大”“權(quán)威性不足”等問題。再次，青少年體質(zhì)健康政策的法規(guī)性文件，盡管明確規(guī)定了具體的行為模式，但由于缺乏相應的法律支撐，難以實現(xiàn)政策文本的“應然性”規(guī)定向“實然性”政策效益的轉(zhuǎn)變。例如《體育法》要求“各級學校必須開設(shè)體育課”但并未對違反規(guī)定的處置措施提出明確規(guī)定。

在1978—2020年期間，我國青少年體質(zhì)健康政策體例方面歷經(jīng)了從非正式的紀要、方案躍升為法律層面的過程，但柔性措施偏多，政策效力不足，在頂層設(shè)計的文件中，意見和指示類數(shù)量居多，法律層面的立法保障類數(shù)量較少。

2．3 我國青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡演進

我國青少年體質(zhì)健康問題的復雜性和涉及內(nèi)容的多樣性，決定了其在健康促進工作開展的過程中需要多個部門的廣泛參與和協(xié)同合作。通過整理和分析我國青少年體質(zhì)健康政策獨立發(fā)文部門和聯(lián)合發(fā)文部門合作網(wǎng)絡，能夠清晰地描繪出我國青少年體質(zhì)健康工作中的主導部門及政策發(fā)布部門之間的合作關(guān)系。

2．3．1 政策發(fā)布部門總體描述分析對1978—2020年期間的263部青少年體質(zhì)健康政策的發(fā)布部門進行描述性統(tǒng)計(見表1和圖2)，發(fā)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策獨立發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量總體與總發(fā)文數(shù)量的趨勢大體一致。聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的年份是2007年，政策發(fā)布數(shù)量為8部;獨立發(fā)文數(shù)量最多的年份是2001年和2002年，政策發(fā)布數(shù)量為10部。聯(lián)合發(fā)文出現(xiàn)了4個真空期，獨立發(fā)文出現(xiàn)了2個真空期;聯(lián)合發(fā)文最后一個真空期為2005年，獨立發(fā)文最后一個真空期截至2010年。部門之間的聯(lián)合發(fā)文頻次自2005年起逐漸增加，這說明政策發(fā)布部門具有明顯的階段性特征。

表1 不同時期單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文部門統(tǒng)計

圖2 獨立發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計圖

2．3．2 政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡演進

(1)調(diào)整期：政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為中心，形成多個部門相對對等的“多子型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。在這段時期，我國青少年體質(zhì)健康政策共出臺71部，以獨立發(fā)文為主，其中獨立發(fā)文數(shù)量為41部，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為29部。獨立發(fā)文部門以教育部門和體育部門為主導，共發(fā)文48次;聯(lián)合發(fā)文以教育部門、體育部門和衛(wèi)生部門為主導，以共青團中央、財政部、商業(yè)部等8個部門輔助發(fā)文。聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)量最多的一部政策是1982年發(fā)布的有關(guān)《國家體育鍛煉標準》推行工作的聯(lián)合通知，涉及國家體委、教育部等共8個部門。

1987年由衛(wèi)生部、教育部等6個部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強兒童計劃免疫工作的通知》，提出“大力開展計劃免疫宣傳工作，各級衛(wèi)生、教育等部門都應把開展計劃免疫工作作為一部應盡的社會責任……進行經(jīng)常性的采訪、報道先進的典型經(jīng)驗?！笨梢?，作為青少年體質(zhì)健康發(fā)展的配套政策，聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容也不單是以教育領(lǐng)域和體育領(lǐng)域完全展開，而是圍繞“體質(zhì)健康”這一主題拓展到衛(wèi)生、宣傳等更廣泛的領(lǐng)域。

在調(diào)整期，針對青少年體質(zhì)健康問題，“增強體質(zhì)”的指導思想進一步明確，有關(guān)青少年體質(zhì)健康的各項工作開始進入規(guī)范化發(fā)展階段。在政策聯(lián)合發(fā)文方面，仍大多以教育部門和體育部門為中心，衛(wèi)生部、商業(yè)部、糧食部等部門廣泛參與，但均為配合教育部門和體育部門，凸顯了衛(wèi)生部、商業(yè)部等部門在這一階段青少年體質(zhì)健康政策發(fā)文中的“跟隨狀態(tài)”。

表2 我國青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡階段演進

(2)推動期：政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。在這段時期，教育部獨立發(fā)文43次，國家體育總局獨立發(fā)文22次，教育部與國家體育總局共聯(lián)合發(fā)文39次。隨著各部門若干基本政策的出臺，進一步明確了青少年體質(zhì)健康工作的指導思想和改革方向。1993年黨中央和國務院頒布了《中國教育改革發(fā)展綱要》。《綱要》第34條明確指出“各級政府要積極創(chuàng)造條件，切實解決師資、經(jīng)費、體育場地設(shè)施問題，逐步做到按教學計劃上好體育與健康課程?！?999年6月黨中央和國務院頒布了《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》。《決定》同樣指出“學校教育要樹立健康第一的指導思想，切實加強體育工作?！?/p>

此外，2000年12月教育部頒發(fā)的《體育與健康教學大綱》、2006年12月國家體育總局、教育部和共青團中央聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進一步開展全國億萬學生陽光體育運動的決定》等政策，主要內(nèi)容是基于青少年體質(zhì)健康需求，以規(guī)范學校體育為主要的治理手段，以協(xié)調(diào)、整合為治理機制，對治理功能、部門關(guān)系等方面存在的“條條塊塊”問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，政策發(fā)布部門呈現(xiàn)出從部分走向整體、從分散走向集中的趨勢。政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。

(3)提升期：政策發(fā)布部門趨向以教育部為主中心，形成具有多個分中心的單核心、多級別、多中心的“雪花型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。相對于推動期，青少年體質(zhì)健康政策合作發(fā)文涉及的部門數(shù)量明顯增加。聯(lián)合發(fā)文共計89次，獨立發(fā)文共計51次，其中教育部獨立發(fā)文32次，國家體育總局獨立發(fā)文24次。結(jié)合合作網(wǎng)絡可以發(fā)現(xiàn)，青少年體質(zhì)健康政策趨向以教育部門為主中心，共青團中央、財政部、衛(wèi)生部等多部門廣泛參與的多層次協(xié)同治理體系。2007年胡錦濤指出：“青少年體質(zhì)健康問題只有教育部門和體育部門抓是不行的，要形成黨委政府共同支持的全社會行動。[27]”2008年1月國務院同意建立由教育部、中央文明辦等7部門組成的加強青少年體育部際聯(lián)席會議制度，青少年體質(zhì)健康工作的協(xié)調(diào)力量進一步加強，部門協(xié)同的深度及廣度進一步擴大。而從2012年頒布的“中央53號文件”也可以看出，該意見由國務院牽頭，教育部、衛(wèi)生部等多個部門和組織共同制定，涉及的內(nèi)容包含了教育、體育、心理健康等多個方面。這一時期青少年體質(zhì)健康政策無論是在政策制定的科學性還是在政策執(zhí)行過程的交叉性上，政策發(fā)布主體趨向多元協(xié)同不僅是外在形式，更是現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)也由以前的“雙子型”轉(zhuǎn)變?yōu)橐越逃繛橹?，六部委協(xié)同共治的“雪花型”。

在提升期，隨著青少年體質(zhì)健康主管部門事權(quán)邊界的延伸，行政管理的內(nèi)容也日趨復雜化。相關(guān)主管部門的職能邊界模糊，使得政策在權(quán)責分配、職能設(shè)置等方面出現(xiàn)重疊，造成各部門間橫向協(xié)調(diào)、溝通不暢、協(xié)同效能降低等問題。這主要是因為青少年體質(zhì)健康涉及“師生家校社”五大主體與“人財物時空”五大條件[29]，說明了青少年體質(zhì)健康問題的復雜性與跨域性，使其必然需要多個部門之間的協(xié)同參與。盡管以教育部門主導的六部委共治模式提高了青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行力，然而“碎片化”的政策并未徹底解決青少年體質(zhì)健康實踐過程中應然與實然相背離的事實，政策執(zhí)行過程中“政策失靈”“政策梗阻”等問題仍然存在。因此，在新時代青少年體質(zhì)健康政策從“增量發(fā)展”到“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變的背景下，厘清青少年體質(zhì)健康政策協(xié)同問題，成為推動青少年體質(zhì)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。

2．4 我國青少年體質(zhì)健康政策主題及演進

2．4．1 調(diào)整期:青少年體質(zhì)健康政策主題聚焦于課程改革、建設(shè)以及課外體育競賽組織等微觀層面在青少年體質(zhì)健康政策的調(diào)整期，圍繞體育教學、課余體育鍛煉、體質(zhì)監(jiān)測等與學校體育相關(guān)的制度不斷出臺，學校體育改革的試點工作逐步開展，著手落實后備人才、師資培養(yǎng)、健康調(diào)查等工作，并強調(diào)學校體育在青少年體質(zhì)健康發(fā)展中的關(guān)鍵作用，重視衛(wèi)生保健、視力防護、健康卡片、一小時體育活動等健康手段在學校體育中的應用。總體來看，這段時期的政策主題相對單一。

表3 調(diào)整期政策關(guān)鍵詞及頻次

2．4．2 推動期:青少年體質(zhì)健康政策主題聚焦于制度建設(shè)和整體謀劃推動期政策內(nèi)容主要涉及3個方面：(1)青少年體質(zhì)健康基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資培養(yǎng)。國家大力推動體育場館、體育器材等設(shè)施建設(shè)，明確規(guī)定了學校體育教師的福利待遇、師資配備、體育課時等問題，并進一步明確了農(nóng)村體育教師的培養(yǎng)及優(yōu)惠政策。(2)體育與健康課程改革。聚焦學校體育的課程標準、教學大綱、體育競賽、體育測試等制度建設(shè)，推進學校體育綜合改革。(3)青少年體質(zhì)健康保障制度。為保障青少年體質(zhì)健康政策的實施，圍繞安全防范、衛(wèi)生防病、傷害事故等方面出臺了一系列保障性政策。整體而言，在這段時期的政策主題更為豐富，政策內(nèi)容進一步細化，政策覆蓋面更為廣泛。

表4 推動期政策關(guān)鍵詞及頻次

2．4．3 提升期:青少年體質(zhì)健康政策聚焦于“大健康”的頂層設(shè)計和治理模式2016年8月，在全國衛(wèi)生與健康大會上，習近平總書記提出了具有體育、衛(wèi)生和醫(yī)療三位一體屬性的“大健康”和“大衛(wèi)生”理念[29]。隨即頒布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了“要加大健康教育力度，把健康教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容。”隨著對體質(zhì)健康的深入認識，“大健康”的頂層設(shè)計和治理模式成為應然選擇。

在提升期，青少年體質(zhì)健康上升為國家戰(zhàn)略，主要聚焦健康促進、學校體育改革、體教結(jié)合等方面展開，相較于推動期提出了科技助力、智慧體育賦能青少年體質(zhì)健康，在“互聯(lián)網(wǎng)+體育”模式中繼續(xù)拓展，包括網(wǎng)絡監(jiān)測、健康保險、現(xiàn)代化治理體育特色建設(shè)等，并強調(diào)國際交流、奧運文化、足球改革、志愿服務等多層次的評價體系，全方位促進青少年體質(zhì)健康發(fā)展。

表5 提升期政策關(guān)鍵詞及頻次

3 結(jié)論與政策建議

3．1 結(jié)論

本研究借助于政策文獻量化和社會網(wǎng)絡分析法，通過對改革開放以來國家層面頒布的263部青少年體質(zhì)健康政策從政策文本形式特征(政策數(shù)量及演進時期、政策文本體例、政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡演進)和政策文本內(nèi)容特征(政策主題及演進)兩方面進行考察，探討了改革開放以來青少年體質(zhì)健康政策的演進和特征，同時也發(fā)現(xiàn)了演進過程中存在的一些典型問題。

(1)青少年體質(zhì)健康政策具有明顯的階段性特征。我國青少年體質(zhì)健康政策經(jīng)歷了3個主要階段：調(diào)整期、推動期和提升期。

(2)青少年體質(zhì)健康政策文本體例經(jīng)歷了從非正式的會議紀要、方案制定躍升為法律層面的過程，但存在柔性措施偏多、政策效力不足、法律層面的保障類文本數(shù)量較少等問題。

(3)青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門演進具有明顯的階段性特征，政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出由“多子型”向“雙子型”再向“雪花型”演進的趨勢。在調(diào)整期，政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為中心，形成多個部門相對對等的“多子型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu);在推動期，政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu);在提升期，政策發(fā)布趨向以教育部為主中心，形成具有多個分中心的單核心、多級別、多中心的“雪花型”政策合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。

(4)青少年體質(zhì)健康政策主題涉及領(lǐng)域廣泛，但主要聚焦于學校體育改革，政策主題與時俱進，始終“嵌入”于社會發(fā)展，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變、由“體育”向“體育與健康”課程轉(zhuǎn)變的趨勢。在調(diào)整期，青少年體質(zhì)健康政策主體多集中于課程改革、建設(shè)以及課外體育競賽組織等微觀層面;在推動期，青少年體質(zhì)健康政策主題主要圍繞青少年體質(zhì)健康的制度建設(shè)和整體謀劃;在提升期，青少年體質(zhì)健康政策主題主要圍繞“大健康”的頂層設(shè)計和治理模式。

3．2 政策建議

基于以上結(jié)論，本研究提出以下建議：

(1)政策理念：由關(guān)注青少年體質(zhì)向以人為本的“大衛(wèi)生、大健康”轉(zhuǎn)變?？v觀改革開放以來我國青少年體質(zhì)健康政策演變軌跡，發(fā)現(xiàn)存在明顯的被動特征。大多政策是為應對“學生體質(zhì)健康狀況不斷惡化”的現(xiàn)實問題而產(chǎn)生的。正是在這一應對危機和救急的過程中，青少年體質(zhì)健康政策意蘊的外在工具理性與體育自身的價值理性發(fā)生了嚴重失衡。隨著時代和社會的變遷，在關(guān)注國家和集體本位的同時，也要關(guān)注人的發(fā)展以及體育本體價值屬性。改革開放以來，國家在青少年體質(zhì)健康政策的頂層設(shè)計上開始重視青少年的個體心理體驗，如在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中開始培養(yǎng)學生自主體育鍛煉責任意識以及體育素養(yǎng)和良好的生活習慣。無論是政策的制定還是實施，人既是出發(fā)點也是歸宿點，因此，學校體育政策的制定一定要統(tǒng)籌考慮體育運動本體價值和體育運動自身以外價值的合理統(tǒng)一。當前，在體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及學校立德樹人的時代背景下，青少年體質(zhì)健康政策更應注重以人為本和育人為本相統(tǒng)一的價值理念。

(2)政策體系：由點到面建設(shè)向系統(tǒng)性建設(shè)發(fā)展。應打破政策社群與府際網(wǎng)絡現(xiàn)有的權(quán)責界限，對冗余的部門和職能進行整合[30]，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合，深入推進體教融合，推動多部門之間更深入、更廣泛地開展合作，從而減少治理過程中的“碎片化”和“各自為戰(zhàn)”的問題。此外，要由以前以“意見”和“指示”為主的政策體例向更具有效力的政策體系發(fā)展。以往出臺的政策權(quán)威性較弱、缺乏配套的制度保障，政府應在制度建設(shè)上發(fā)力，進而不斷完善青少年體質(zhì)健康政策體系。

(3)政策主體：由政府主導向政府引導、多元主體協(xié)同參與發(fā)展。改革開放以來我國政府在解決青少年體質(zhì)健康問題方面一直處于主導地位，來自社會及其他多方的參與不足。從提升期政策文件來看，政府已經(jīng)注意到并將“師生家校社”五大主體納入政策體系當中來。青少年體質(zhì)健康并不是觀念和思想層面的空談，它是一整套切實提升青少年體質(zhì)健康水平、有效促進青少年全面發(fā)展的解決方案，它和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略等一系列國家重大戰(zhàn)略緊密聯(lián)系，所以僅僅依靠政府的大包大攬、解決全部問題是不可能的。因此，青少年體質(zhì)健康的治理既需要政府作為“指路人”，出臺更具權(quán)威性和與具體情況相結(jié)合的法律規(guī)定，又需要政府具有多部門跨界合作的治理理念，充分調(diào)動各方配合體育和教育等相關(guān)部門保障政策的有效執(zhí)行，同時還需要建立相關(guān)的激勵機制，出臺相關(guān)的激勵、保障政策，最終真正實現(xiàn)素質(zhì)教育的長足發(fā)展[31]。