摘 要：中國共產(chǎn)黨百年來領導的國家政權建設不能僅從發(fā)展基礎權力的視角去闡釋，更需要從提升服務權能的視角加以理解。服務權能既包括服務權的爭奪與集中、服務權的配置與優(yōu)化，還包括服務能力的提升。中國共產(chǎn)黨成立后經(jīng)過不斷的實踐探索與理論創(chuàng)新，將獲取為民服務權作為政權建設的邏輯起點。新中國成立后，在農(nóng)村，黨領導的政權建設將為農(nóng)民提供公共服務的權力從宗族收歸國家，實現(xiàn)了服務權的集中，建立起全能主義政治模式，主要依靠體制性力量為農(nóng)民提供服務。改革開放以來，國家開始優(yōu)化配置服務權，培育發(fā)展各類服務主體，適時調處政府與各類服務主體的關系，持續(xù)提升間接為農(nóng)民提供不同類型服務的能力，以滿足人民日益增長的物質文化需求及美好生活需要。服務權能視角的國家政權建設符合儒家大同的政治理念、歷史傳統(tǒng)、中國人期待的權力形象及中國發(fā)展的客觀實際，有助于深化對政權建設本土化實現(xiàn)路徑的認識。

關鍵詞：國家政權建設;基礎權力;服務權能;服務權;服務能力

中圖分類號：D251? ?????????文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）03-0001-08

收稿日期：2020-09-21? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.03.01

基金項目：國家社會科學基金重點項目（20ASH010）;陜西省社會科學基金重大項目（2020ZD21）

作者簡介：趙曉峰，男，西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院教授，博士生導師，主要研究方向為農(nóng)村社會學。

一、發(fā)展基礎權力：國家政權建設研究的傳統(tǒng)視角

2021年將迎來中國共產(chǎn)黨建黨一百周年。一百年來，中國共產(chǎn)黨帶領全國各民族人民取得了新民主主義革命和社會主義建設的偉大勝利，譜寫了中華民族自強不息的奮斗凱歌。習近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上提出要堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。在新形勢下，如何正確認識中國共產(chǎn)黨領導國家政權建設的基本邏輯和實現(xiàn)路徑是一個重要的理論命題。

最近十多年來，學界關于“中國模式”“中國道路”的討論日益增多，但具體到國家政權建設方面，相關研究習慣使用蒂利提出的“國家政權建設”的理論分析框架。蒂利指出，國家權力在近代早期歐洲國家形成的過程中不斷向鄉(xiāng)村社會滲透，通過推進政權的官僚化，國家得以強化對基層社會的管控能力并擴大稅收來源。同時，他對“政權建設”與“民族形成”的差異進行了詳細討論，分析認為政權建設主要表現(xiàn)為政權的官僚化、滲透性、結構分化以及對下層社會控制的持續(xù)鞏固;而民族形成則主要體現(xiàn)為公民對民族國家的認同、參與、承擔義務和忠誠[1]1-2。沿襲蒂利的研究，學界關于中國國家政權建設的理論研究可分為國家權力滲透論和農(nóng)民權利啟蒙論兩種不同視角。

第一種，國家權力滲透論的理論視角。杜贊奇對20世紀上半葉華北平原的農(nóng)村展開研究，他認為民國政府推動的國家政權建設是失敗的，主要表現(xiàn)為國家權力滲透取得的成效微薄，政權建設未能提升國家對鄉(xiāng)村的控制能力，基層政權呈現(xiàn)出內卷化的發(fā)展狀態(tài)，農(nóng)村社會贏利型經(jīng)紀盛行，使農(nóng)民不堪重負。他認為共產(chǎn)黨政權的建立使國家“從政治和經(jīng)濟上均實現(xiàn)了‘政權建設的目標”[1]183-184。在杜贊奇眼中，國家權力是籠統(tǒng)的，尚未進行明確的區(qū)分。邁克爾·曼則對國家權力進行區(qū)分，指出專斷權力是國家針對市民社會的個別權力，是國家精英不需要通過與市民社會群體做例行公事式的協(xié)商就能夠運作、運用的權力;基礎權力是中央集權國家的制度能力，是一種國家通過基礎權利滲透和集中地協(xié)調市民社會活動的能力[2]。國家政權建設的關鍵是要發(fā)展、積累基礎權力，減少、避免專斷權力的使用[3]?；A權力的缺失是造成鄉(xiāng)村治理困境的根本原因。 國家權力滲透論希望通過發(fā)展基礎權力，提升國家制度能力以加強對基層社會的控制。

第二種，農(nóng)民權利啟蒙論理論視角。學界關注的是農(nóng)民的民主能力和公民素質的培養(yǎng)。隨著《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，村民自治被寄予厚望。學者們分析認為，經(jīng)過持續(xù)不斷的村民自治實踐，農(nóng)民會逐漸學會民主規(guī)則和操作流程，能夠以民主的方式捍衛(wèi)自身正當合法權益，從而增強民主意識和民主行動能力[4]。因此，國家政權建設的核心任務是確立公民身份、公共關系和公共規(guī)則[5]。在世紀之交的鄉(xiāng)村社會，由于現(xiàn)代公共規(guī)則的形塑尚未成功，農(nóng)民習慣于人情、面子等地方性風俗，致使學界產(chǎn)生了“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運作的一系列制度規(guī)則的缺陷”[6]。從中可見，農(nóng)民權利啟蒙論寄望于通過現(xiàn)代公共規(guī)則來塑造農(nóng)民的公民身份和權利觀念，解決基層政權的合法性問題。但是，諸多農(nóng)民以犧牲普遍倫理和社會公益謀取私利的非公民行為，以及農(nóng)民并不愿意或尚未習慣于用現(xiàn)代公共規(guī)則處理私務，均被認為是由強專斷權力和弱基礎權力造成的[7]。

雖然國家權力滲透論和農(nóng)民權利啟蒙論各自關注的核心問題不同，認識和判斷有所差異，但是卻在發(fā)展國家基礎權力上殊途同歸。沿著發(fā)展基礎權力的政權建設思路，進入21世紀后，行政科層化的治理改革成為推動社會建設的根本機制，技術化的治理權力受到推崇[8]，遙感技術、大數(shù)據(jù)、身份和資格認證技術等治理手段得到廣泛運用。然而，發(fā)展基礎權力導向的國家政權建設總體上仍是控制的思維，根本目標是實現(xiàn)國家對基層社會的控制和對民眾的治理。因此，國家與社會究竟孰強孰弱就成為討論的焦點。現(xiàn)有的研究給我們帶來了很多的理論啟發(fā)，但是中國的國家政權建設能否給我們帶來新的理論認識，豐富政權建設的理論內涵，從而為更多發(fā)展中國家的政權建設帶來多元化的選擇路徑，是值得我們深入思考的理論問題。

二、服務作為一項權能：國家政權建設研究的一種新可能視角

《為人民服務》是毛澤東同志1944年9月8日在中共中央警備團追悼張思德會議上的一篇演講稿。在這篇演講稿中，毛澤東同志指出“我們的共產(chǎn)黨和共產(chǎn)黨所領導的八路軍、 新四軍，是革命的隊伍。我們這個隊伍完全是為著解放人民的，是徹底地為人民的利益工作的”。后來在《論聯(lián)合政府》中，他再次強調“緊緊地和中國人民站在一起，全心全意為中國人民服務，就是這個軍隊的唯一宗旨”。

中華人民共和國成立后，1954年通過的《中華人民共和國憲法》第十八條規(guī)定： 一切國家機關工作人員必須效忠人民民主制度，服從憲法和法律，努力為人民服務。2017年修訂通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：黨的建設必須堅決實現(xiàn)堅持全心全意為人民服務的基本要求，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。2018年，新修訂通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。因此，立黨為公、執(zhí)政為民是中國共產(chǎn)黨領導中國革命和社會主義建設實踐的基本宗旨，為人民服務是《黨章》和《憲法》明確的基本內容。黨的十九屆四中全會提出，要“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”，將為民、靠民制度建設列入新時期國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設中。

“權為民所賦，權為民所用”，就是說權力來自于人民，是人民授予的，要用之于人民，權力與人民之間是雙向的關系，而連接權力與人民的即是服務，只有為人民服務的權力才有政治合法性。中國共產(chǎn)黨和共產(chǎn)黨所領導的八路軍、新四軍通過“徹底地為人民的利益工作”，依靠人民群眾的力量取得了中國革命的勝利。黨和政府通過不斷提升為人民服務的能力，通過改善服務質量和提高服務效率夯實合法性基礎。因此，服務是獲得權力的根本路徑。那么，誰來為人民提供服務，為人民提供什么樣的服務，就成為關鍵問題。前者的本質是服務權歸屬問題，后者的本質是服務能力提升問題。為此，我們認為服務是一項權能，它包括權力和效能兩個向度。服務權力歸誰所有，服務權力如何配置，服務能力如何提升是理解問題的核心所在。

因此，在中國語境中，國家政權建設僅僅關注權力滲透和基礎權力發(fā)展是不夠的，還需要關注服務權能問題。研究視角從基礎權力轉移到服務權能，可以深化對中國國家政權建設的認識。本文將服務權能區(qū)分為三個分析維度：一是服務權的爭奪與集中，國家是否能夠獲得為人民服務的壟斷權，成為服務的基本或唯一合法主體;二是服務權的配置與優(yōu)化，國家如何將掌握的服務權配置給不同的單位或組織，將服務權讓渡給市場主體或社會組織等，以委托的、間接的、授予的等方式為人民提供服務;三是服務能力的提升，國家能否以直接或間接或二者兼而有之的方式為人民提供服務，并不斷提高服務能力，即滿足人民日益增長服務需求的能力。回到鄉(xiāng)村研究中，人民的主體即是農(nóng)民，本文試圖從服務權能的視角對中國的國家政權建設進行初步的解讀。

三、奪取服務權：新中國成立前黨領導政權建設的實踐探索與理論創(chuàng)新

1927年，毛澤東同志在《湖南農(nóng)民運動考察報告》中指出：“政權、族權、神權、夫權，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國人民特別是農(nóng)民的四條極大的繩索?！弊鍣嗍牵ㄅf）政權的依靠力量，而（舊）政權即是地主政權?！暗刂髡?，是一切權力的基干”。同時，族權也是神權和夫權的基本載體。族權是以宗族的名義享有的權力，是基于血緣關系形成的一種先賦性權力。在鄉(xiāng)村社會中，掌握族權的是紳士，是被稱為管事和董事的地方領袖[9]58，而紳士又是“經(jīng)濟結構中的地主階級”[9]14。因此，紳士及宗族是理解傳統(tǒng)中國社會的關鍵。

紳士的權力源自何處呢？一方面，紳士是皇權在村莊政治結構中的代理人，通過與皇帝及整個官僚體系中的官員共享一套意識形態(tài)，作為儒家倫理在村莊社會中的維護者而成為皇權在地方自治單位中的捍衛(wèi)者;另一方面，紳士的權力來自宗族，受宗族約束，為宗族服務。紳士往往是由族人共同出資供其接受教育，通過科舉考試入仕為官。進而，紳士需為宗族利益服務，為所屬宗族提供政治庇護，獲取一定等級的豁免權和物質財富。同時，紳士和宗族的存在是為了族人公共的需要而自動形成的。這里“公共的需要是指水利、自衛(wèi)、調解、互助、娛樂、宗教等”[9]149，這些均是地方的公務，是需要紳士等人處理的。

因此，從服務權能的視角看，在帝制時代，紳士為族人提供地方公務的權力是由皇權授予或默認的，而紳士在村落社會中地位的獲得需要履行為族人提供地方公務的義務。也就是說，紳士的服務權是由皇權配置的，而紳士的地位需要通過服務能力即地方公務來鞏固。在皇權不下縣的帝制時代，紳士及宗族需要幫助族人解決單個家庭無法解決而又對正常的生產(chǎn)生活來說必不可少的公共事務，維護地方社會秩序。紳士掌握著村莊里 “公田”“族田”的分配與調整權，以較低的地租將之出租給本族的貧寒人家，而收益在滿足“公務”的需要之外，還可以優(yōu)先用于照顧貧寒人家。這樣的庇護關系有助于淡化租佃制度背后的剝削色彩，讓租佃關系具有了道義倫理的特征。由此，以紳士為主要的治理主體，村莊社會形成了一套有效的秩序機制。

宗族的極端重要性在于使傳統(tǒng)中國農(nóng)民形成了“以‘群為重，以‘己為輕”的群我主義行為邏輯[10]，他們?yōu)榱俗谧宓恼w利益可以犧牲各家私人利益。因此，宗族和村莊構成傳統(tǒng)農(nóng)民在家庭之上的基本認同和行動單位。而“在穩(wěn)定的社會中，地緣不過是血緣的投影，不分離的”[9]58。因此，村莊認同的本質也多是血緣認同。因為宗族在傳統(tǒng)農(nóng)民生產(chǎn)生活中具有不可替代的地位，宗族在很大程度上割裂了傳統(tǒng)農(nóng)民與國家的鏈接關系，極少與國家發(fā)生直接關系。為此，孫中山先生認為：“外國人說中國人一盤散沙，這個原因在什么地方呢？就是因為一般人民只有家族主義和宗族主義，而沒有國族主義。中國人對于家族和宗族的團結力非常大，往往因為保護宗族起見，寧肯犧牲身家性命。”“至于說到對國家，從沒有一次極大犧牲精神去做的”[11]。傳統(tǒng)農(nóng)民只顧效忠宗族而不知有社會和國家的認識和行為，缺乏基本的國家認同，形成了“有宗族認同，而無國家認同”的政治社會信任格局，對中國現(xiàn)代國家政權建設產(chǎn)生了重要影響[10]。

紳士和宗族依托皇權配置的服務權獲得了為族人提供地方公務或公共服務的基本權力，并通過改善和提升服務能力獲得了族人的認同，使族人對其產(chǎn)生了依賴。但是，以紳士及宗族為依托的地方自治具有明顯的封建宗法性質，與現(xiàn)代國家政權建設的訴求相悖。比如在清朝，宗族制度的政治性已經(jīng)很強，宗族成為成熟的農(nóng)村基層組織，祠堂族長獲得了部分司法權甚至是對族人生殺予奪的大權[12]。這明顯不符合現(xiàn)代法治國家和法治社會建設的時代趨勢。同時，宗族主義已經(jīng)構成中國人認同國族、推進國家政權建設的主要障礙。因此，如何對待紳士和宗族成為國家政權建設需要考慮的基本問題。孫中山先生選擇的是改良的道路，聚中國人的宗族認同逐層、逐級上升為國族認同。蔣介石民國政府依賴的是土豪、劣紳階層，寄希望于舊有統(tǒng)治秩序的改良。而毛澤東同志提出的打倒“劣紳”族權以解放農(nóng)民的政治主張，抓住了中國革命的關鍵問題，使中國共產(chǎn)黨找到了喚起民眾，為革命尋找無限動力的基本路徑。

中國革命的根本問題是農(nóng)民問題，而土地問題則是農(nóng)民問題的關鍵。中國共產(chǎn)黨領導的土地改革從根本上打破了封建宗族勢力對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的壟斷，打擊了他們的封建權威，贏得了農(nóng)民對黨的政治信任。土地革命從意識形態(tài)上建立起農(nóng)民對黨和新政權的政治認同。在這個過程中，黨和政府將為農(nóng)民提供基本公共服務的權力從紳士和宗族收歸國家，實現(xiàn)了為民服務權的集中，而這構成中國經(jīng)驗本位的現(xiàn)代國家政權建設的邏輯起點。

四、配置服務權：國家政權建設的基本邏輯

新中國的成立，標志著服務權從舊政權和族權中收歸國家所有，從而使國家可以根據(jù)治理鄉(xiāng)村和服務農(nóng)民的需要重新予以配置。人民公社時期，國家建立起全能主義政治模式和計劃經(jīng)濟體制，國家對農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會和文化等各領域實現(xiàn)了全面控制，主要以體制性力量為農(nóng)民提供必要的公共服務。在這個體制中，村社集體是為農(nóng)民提供服務的最基層的組織載體。由于資源相對匱乏，國家依托村社集體在為農(nóng)民提供農(nóng)田水利等基本公共服務、滿足農(nóng)民基本的生存需求的同時，還需要源源不斷地從農(nóng)村汲取工業(yè)化發(fā)展所必需的原始資本。雖然在這個時期，農(nóng)村也存在瞞產(chǎn)私分等現(xiàn)象，但是黨和政府依靠農(nóng)民高度的政治認同實現(xiàn)了國家治理的需要，維護了農(nóng)村社會秩序的基本穩(wěn)定。

1978年12月，黨的十一屆三中全會指出中國社會的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”。這明確了以經(jīng)濟建設為中心、發(fā)展生產(chǎn)力的目的是為了滿足人民日益增長的物質文化需要，即國家不僅要滿足人民的生存需要，而且要適時滿足人民的發(fā)展需要，為人民提供越來越完善的服務。為此，國家開始逐步培育各類不同的服務主體，并將其所集中的服務權配置給他們，采用間接的服務方式為人民提供政府直接供給效率不高的各種服務。在經(jīng)濟方面，國家開始探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制，從20世紀80年代開始鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體戶，90年代后期開始大力發(fā)展民營企業(yè)，2007年開始推動農(nóng)民合作社等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，并逐步開放經(jīng)營領域給新的市場主體，激發(fā)市場活力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使中國得以成為世界的制造工廠。在政治方面，探索建立起“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式，推行村民自治制度，發(fā)展農(nóng)村基層民主，由村民依法辦理自己的事情。在社會方面，鼓勵發(fā)展紅白喜事理事會、老年人協(xié)會、婦女協(xié)會、人民調解委員會等群眾性社會組織，鼓勵城市中的社會組織到農(nóng)村中為農(nóng)民提供各種服務，甚至還以政府購買服務的方式為社會組織提供經(jīng)費支持。在文化方面，鼓勵發(fā)展民營劇團、農(nóng)民文藝隊、移風易俗理事會等群眾性文化組織以更好地滿足農(nóng)民的文化生活需要。

隨著社會分工的不斷加快，科學地配置服務權成為國家政權建設的基本邏輯。國家將服務權配置給不同的服務主體，是要更好為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活所需的各類服務。但是，獲取服務權的服務主體，也是一個相對獨立的利益主體，一旦成立就會產(chǎn)生相對獨立的利益訴求，并會極力拓展自身的自主活動空間。從經(jīng)濟層面來看，涉農(nóng)民營企業(yè)追求利潤是天然合理的，但是，一些涉農(nóng)民營企業(yè)過于追求高額利潤，甚至不惜為此損害農(nóng)民的正當權益，就違背了國家賦權于企業(yè)的初衷。涉農(nóng)民營企業(yè)應當用好國家賦予的在相關領域的服務權，通過為農(nóng)民提供優(yōu)質的服務贏得農(nóng)民的認可。從政治社會層面來看，村民委員會、老年人協(xié)會、婦女協(xié)會、人民調解委員會等基層群眾性自治組織是國家賦權旨在維護農(nóng)民合法權益而成立的，但是，在基層運作中，某些自治組織淪為了黑惡勢力的保護傘，走向了廣大農(nóng)民的對立面。從文化層面來看，某些文化組織披著宗教或農(nóng)民自治組織的外衣從事封建迷信活動，而不是致力于提供健康、豐富的文化活動。

從服務權的配置上講，國家與各類服務主體之間本質上是委托-代理的關系，國家是委托方，各類服務主體是代理方。因此，各類服務主體存續(xù)和發(fā)展的目的是為了在特定領域為農(nóng)民提供相比政府直接提供更高效的特定服務。如果各類服務主體背離了政府委托的為民服務的初衷，就違背了委托-代理制實施的目的，就會失去政治合法性和行政合法性。為了預防這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)，國家就需要管理好各類服務主體，加強對服務主體的領導、管理和監(jiān)控，加大與服務主體適時溝通與協(xié)調的力度。各類服務主體只有更好地履行為農(nóng)民提供便捷、高質的商業(yè)化、商品化或社會化服務的職責，不斷地提升服務能力，提高農(nóng)民的滿意度，才能真正扮演好代理者的角色。

由此，國家將服務權配置或讓渡給各類服務主體，還需要建立科學合理的管理制度與控制機制，以防止其出現(xiàn)功能的異化。對于國家而言，通過服務主體配置服務權是一把雙刃劍。一方面，作為代理方，它能夠成為政府的合作伙伴，成為輔助政府為農(nóng)民提供不同類型服務的重要組織載體;另一方面，它又具有相對獨立的自主行動能力，能夠依托被授予的服務權，通過為農(nóng)民提供服務而享有一定的威信，具有一定的影響力，成為集體行動的發(fā)動者、組織者，甚至會挑戰(zhàn)政府的權威。因此，國家會對不同類型的服務主體，根據(jù)他們提供的服務類型、服務能力和對政府的挑戰(zhàn)能力，采取不同的控制策略。而這種政府對不同類型的服務主體采取多元化管理策略的管理模式，使中國的國家與社會關系呈現(xiàn)出“分類控制”的基本特征[13]。在這個分類體系中，國家處于主導地位，決定著服務權的配置對象，可以根據(jù)政權建設的需要，自主決定對哪種類型的服務主體采取鼓勵發(fā)展、扶持發(fā)展、放任發(fā)展或限制發(fā)展的控制策略。

五、提升服務能力：國家政權建設的績效目標

國家將其集中的服務權配置給不同類型的服務主體，根本目的是要以專業(yè)機構從事專業(yè)服務的專業(yè)化方式為人民提供更為優(yōu)質、專業(yè)的服務。因此，作為代理人的各服務主體必須在黨的領導和政府的管理下不斷提升為人民服務的能力。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這意味著國家需要在政權建設中持續(xù)補短板、促發(fā)展，不斷優(yōu)化配置服務權，提升自身及各類服務主體的服務能力，從而順應新時代的發(fā)展要求，滿足人民日益增長的美好生活需要。所以，在優(yōu)化配置服務權的基礎上，不斷提升服務能力，構成國家政權建設的績效目標。

大力發(fā)展和完善基礎設施是提升國家服務能力的基本途徑。國家政權建設的成功依賴于國家基礎設施的發(fā)展和完善。首先，國家在政權建設中不斷強化直接為人民提供公共服務的能力，建設服務型政府，設立公共服務部門?；氐街袊r(nóng)村研究的視域中可以發(fā)現(xiàn)，從20世紀90年代開始，國家在不斷優(yōu)化中央政府部門設置的同時，其在鄉(xiāng)村社會的基礎設施也越來越完善，司法、警察、國土、教育、公共衛(wèi)生、計生、民政、銀行等管理和服務部門，都逐步將各自的機構和人員等基礎設施從縣鄉(xiāng)政權的“塊塊”中抽離出來納入“條條”中進行管理，并在村莊層面探索建立村務服務中心，直接為農(nóng)民提供方便快捷的公共服務。其次，國家在“分類控制”的基礎上，不斷培育和發(fā)展各類服務主體，既在推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體的發(fā)展下通過為農(nóng)民家庭經(jīng)營提供社會化服務，帶動農(nóng)民發(fā)家致富，提高物質生活水平，也在引導社會組織健康有序發(fā)展下加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，使各類服務主體成為國家間接為農(nóng)民提供全面服務的組織載體，成為國家基礎設施的重要構成部分。第三，國家不斷加大投資，加快交通道路、土地整理、農(nóng)技公益推廣、農(nóng)田水利、文化廣場、改廁改衛(wèi)、環(huán)境整治等方面的基礎設施建設，持續(xù)鞏固和提升為農(nóng)民提供服務的水平和能力。

加強制度能力建設是提升國家服務能力的基本保障。國家政權建設要求加強制度能力建設，建立和完善現(xiàn)代公共治理規(guī)則。從服務權能的視角來看，國家加強制度能力建設是優(yōu)化服務權配置及提升服務能力的基本保障。國家根據(jù)不同類型服務主體各自的優(yōu)勢予以配置不同的服務權限，但仍有可能出現(xiàn)兩種情況：一是地方政府的干涉，干預各類服務主體的日常運營或重大決策;二是一些服務主體過于追求組織利益，背離組織宗旨，擅自擴大經(jīng)營業(yè)務等。由此，國家需要通過加強制度能力建設，加快制定相關領域的法律法規(guī)及規(guī)章制度，明確各類服務主體的組織邊界和功能邊界，使其有制度可依，規(guī)范發(fā)展。同時，要建立政府與各類服務主體進行溝通與協(xié)調的制度化渠道。中國處于經(jīng)濟社會急劇轉型期，人民日益增長的美好生活需要也在不斷對國家服務能力提出新的要求。因此，在中國農(nóng)村，一方面新的服務類型與服務內容會被農(nóng)民提出來，新的服務主體自然會應運而生，它們也會逐漸尋求發(fā)展的法律合法性、政治和行政合法性，正式成為國家服務主體的構成部分;另一方面，已有的服務主體也有可能不斷突破原有的經(jīng)營領域，拓展新的經(jīng)營業(yè)務，而如果不能及時獲得法律的承認與政府的授權，服務主體的組織邊界和功能邊界就會呈現(xiàn)模糊不清的狀態(tài)。通過制度化渠道的建立，各類服務主體就可以及時與政府進行溝通協(xié)調，獲得提供新服務類型和服務內容的合法權限，拓展新的自主服務空間;而政府也可以適時對各類服務主體加強監(jiān)管，并根據(jù)需要推進制度創(chuàng)新，規(guī)范提升其服務能力。

加強行政管理體制內部治理是提升國家服務能力的關鍵措施。治官權和治民權上下分設是中國國家治理體制的基本特征。中央政府主要掌握治官權，掌握選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權力;而實際管治各地區(qū)民眾的權力則歸地方官執(zhí)掌[14]。從國家服務能力建設的視角來看，“治官”是“治民”或為民服務的客觀需要。地方官是地方政府權力的掌控者，而地方政府一方面是執(zhí)行國家政策的基本主體，也是提升制度能力建設成效的關鍵;另一方面，地方政府具有相對獨立的行政訴求，他們有可能會根據(jù)自身需要自行其是，變通執(zhí)行國家政策，導致制度實踐與制度表達相背離。如在中國農(nóng)村，國家培育發(fā)展合作社是為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，但是地方政府官員為了打造政績，獲得政治晉升的資本，卻將合作社視為招商引資“包裝下鄉(xiāng)資本”的工具[15]，使合作社成為下鄉(xiāng)資本牟利的工具。因此，為了使合作社等服務主體能夠發(fā)揮服務“三農(nóng)”、使農(nóng)民增收的功能，就需要規(guī)制地方政府的行政管理行為。為此，國家需要不斷加強行政管理體制的內部治理能力，督促地方政府真正樹立“執(zhí)政為民”的服務理念，推進清廉、高效的服務型政府的構建。只有在官僚行政管理體制中探索建立起科學合理的內部治理制度，規(guī)范好地方政府的政策執(zhí)行行為，才能理順地方政府與各類服務主體的關系，最大限度地發(fā)揮不同服務主體的服務能力，推進國家政權建設的進程。

六、服務權能作為國家政權建設研究的新視角何以可能

一百年來，中國共產(chǎn)黨領導的政權建設在理論探索與實踐創(chuàng)新中取得了突出的成就，走出了一條符合中國國情、具有本土化特征的發(fā)展道路。沿用西方的國家政權建設理論并不能詮釋中國實踐的全部特征，還會形成發(fā)展國家基礎權力的路徑依賴，影響中國鄉(xiāng)村治理能力的提升。從基礎權力到服務權能的視角轉換，使我們有機會從中國傳統(tǒng)、歷史文化及當代實踐中挖掘本土理論資源，推進我們對國家政權建設本土化實現(xiàn)路徑的認識。

1.符合儒家政治理念。孟子曰：民為貴，社稷次之，君為輕。民為邦本，本固則邦寧。儒家認為君主正當性的基礎是人民的擁戴，儒家政治的宗旨是民本主義[16]。儒家要求君主堅持“民之所好好之，民之所惡惡之”的政治原則。因此，在帝制時代，君主應推行與民生息、輕搖賦稅的利民政策。服務權能視角的國家政權建設符合傳統(tǒng)儒家中大同的政治理念，它將人民的利益放在首位，強調政權建設的基本目標是為人民提供日益完善的各類服務，逐步建立健全多元參與的綜合性服務體系，以滿足人民日益增長的物質文化需求及美好生活需要。同時，服務權能視角的國家政權建設超越了儒家的政治主張，重視科學地配置服務權，發(fā)展新型服務主體，建立健全現(xiàn)代社會服務體系，以積極主動的態(tài)度提升為人民服務的能力。

2.符合中國國家政權建設的歷史傳統(tǒng)。中國的國家政權建設是在內憂外患的壓力下起步的，走的是國族建構與國家建構同步的發(fā)展道路，國族是被拯救的對象，政體國家是拯救的手段。中國人的國家觀念是社會性、政治性和道德性的辯證統(tǒng)一，國家代表著一系列的終極價值[16]。與“政體主義”關心效用問題、討論制度建設不同，“國家主義”關心意義和歸宿問題，討論的是國族存在的天然性。中國的國家政權建設在肇始之初就是用“國家主義”替代了“政體主義”[17]。因此，中國的國家概念既是一個政體的概念，更是一個國體的概念，具有超越政體主義的價值和意義。雖然改革開放后，國家政權建設走上了理性國家建構的道路，將發(fā)展績效作為鞏固政府合法性的主要手段，將提高人們物質生活水平作為改善與農(nóng)民關系的主要舉措[18]，但是國家始終無法擺脫“全能型政府”的外在形象，農(nóng)民“有了困難找政府”具有強大的合法性。而服務權能視角的國家政權建設注重為滿足農(nóng)民的需要而不斷優(yōu)化配置服務權，提升直接與間接為農(nóng)民提供服務的能力，更符合社會主義的政治傳統(tǒng)。

3.符合中國發(fā)展的客觀實際?！吨腥A人民共和國憲法》明確提出：中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確指出：中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。服務權能視角的國家政權建設充分體現(xiàn)了黨的領導，符合黨全心全意為人民服務的組織宗旨。因此，中國的國家政權建設既體現(xiàn)著黨的領導，也包含著黨的建設，將黨組織建立到基層人民需要的地方，建立到各類服務主體中去。黨建也是生產(chǎn)力，在民營企業(yè)等服務主體中加強黨組織建設，有助于促進各類服務主體與黨和政府的聯(lián)系溝通，有助于及時、準確地獲悉政策等外部環(huán)境中的有效信息，有助于利用公開的渠道向黨和政府表達正當?shù)睦嬖V求[19]，從而更好地發(fā)揮為民服務的組織功能。

4.符合中國人民期待的權力形象。吉登斯認為權力的生產(chǎn)離不開資源的集中，“資源是權力得以實施的媒介，是社會再生產(chǎn)通過具體行為得以實現(xiàn)的常規(guī)要素”[20]。而資源既包括配置性資源（主要體現(xiàn)為物質性資源），也包括權威性資源。因此，資源是權力的基礎，資源的多少決定著權力的大小和權力持有者動員能力的強弱。權力來源資源論的觀點影響著人們對權力的認識，既然權力是資源，而資源通過交換才能實現(xiàn)其價值。那么，權力就可能被用于交易，就會出現(xiàn)以權謀私現(xiàn)象，更會出現(xiàn)地方官員利用手中權力配置資源打造政績的現(xiàn)象。然而，“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”。這句俗話寄托著人們對為官者的期待，人們期待為官者能夠用好權力、為民做主、服務于民。而服務權能視角的國家政權建設認為權力來源于人民，源自于為人民提供的服務，權力的大小取決為人民提供的服務質量。官員應該時刻想著作為人民公仆的責任，將權力用于人民，致力于通過資源的配置提高服務能力與服務質量。由此，權力來源服務論比權力來源資源論更有助于幫助官員塑造正確的權力觀，進而用好手中權力，更好地為人民謀福利。

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The Service Power and the Local Logic of the Communist Partys Leadership in the Past Century

ZHAO Xiaofeng

（College of Humanities and Social Development/Collaborative Innovation Research Center of Rural Governance and Social Construction in Shaanxi Province，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：In the past 100 years，the construction of state power under the leadership of the Communist Party of China cannot be simply explained from the perspective of developing basic power，but needs to be understood from the perspective of improving service power.Service competence includes not only the competition and monopoly of service right，the configuration and optimization of service right，but also the improvement of service capability.After the founding of the Communist Party，through constant practice and exploration，the party gradually seized and monopolized the right to serve the people as the logical starting point of political power construction.After the founding of the Peoples Republic of China，the party-led political construction transferred the power of providing public services to peasants from gentry and clan to the state，realized the centralization and monopoly of the right of service，established the political model of omnipotence and planned economy，and mainly relied on institutional forces to provide services to peasants.Since the reform and opening-up，the state has begun to optimize the allocation of service rights，cultivate and develop all kinds of service subjects，adjust the relationship between the government and all kinds of service subjects in a timely manner，and continuously improve the capability to indirectly provide different types of services to farmers，so as to meet the peoples growing material and cultural needs and the need for a better life.The construction of state power from the perspective of service power conforms to the Confucian political idea，the historical tradition， the power image expected by the Chinese people， and the objective reality of Chinas development，which is conducive to deepening the understanding of the realization path of the localization of the construction of state power.

Key words：state power construction;basic power;service power;service;service capability

（責任編輯：王倩）