陳春艷

摘要：普通農(nóng)村擁有我國(guó)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村人口，對(duì)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關(guān)重要。增減掛鉤政策以土地發(fā)展權(quán)換資金的方式可能成為普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的觸發(fā)器，但也有一定的局限性。探索建立城鄉(xiāng)收益聯(lián)結(jié)機(jī)制、明確農(nóng)村農(nóng)用地整理和預(yù)留發(fā)展區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，將有助于提高政策效果，增強(qiáng)普通農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤;普通農(nóng)村;鄉(xiāng)村振興

一、引言

在我國(guó)，80%的農(nóng)村地區(qū)屬于普通農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，這類農(nóng)村缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)和特色資源，尚不具備二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，難以在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。普通農(nóng)村如何進(jìn)行鄉(xiāng)村振興？學(xué)術(shù)界尚且缺乏討論。在實(shí)踐中，部分農(nóng)村地區(qū)向增減掛鉤政策借力，探索“土地發(fā)展權(quán)換發(fā)展資金”的鄉(xiāng)村振興模式。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。關(guān)于增減掛鉤政策對(duì)于鄉(xiāng)村振興的作用，學(xué)術(shù)界褒貶不一。支持者認(rèn)為增減掛鉤政策利用一定地域內(nèi)形成的級(jí)差地租，將城市化的土地收益向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)性功能逐漸凸顯，為鄉(xiāng)村振興提供了新動(dòng)能。反對(duì)者則認(rèn)為增減掛鉤政策只能轉(zhuǎn)移財(cái)富，不能創(chuàng)造財(cái)富，將該政策作用于鄉(xiāng)村振興將產(chǎn)生很多破壞性后果。中立者則認(rèn)為增減掛鉤政策的作用應(yīng)視鄉(xiāng)村發(fā)展的階段而定，既要肯定其對(duì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村發(fā)展的積極促進(jìn)作用，又要警惕過(guò)度以土地?fù)Q資金透支了鄉(xiāng)村未來(lái)的發(fā)展能力。鑒于此，本文基于對(duì)A村的調(diào)研，思考增減掛鉤政策對(duì)普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的有效性與局限性，以及政策優(yōu)化路徑，以期對(duì)普通農(nóng)村推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有所啟示。

二、普通農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興困境

“普通”與“特殊”相對(duì)應(yīng)，相較于特殊農(nóng)村，本文所說(shuō)的普通農(nóng)村具有三點(diǎn)特征。一是區(qū)位的普通。普通農(nóng)村既不位于早期實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化的東部沿海地區(qū)，又遠(yuǎn)離大中城市，難以享受到產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施投資引致的土地增值收益。二是資源的普通。普通農(nóng)村可挖掘的文化、生態(tài)等旅游資源較少，通過(guò)鄉(xiāng)村旅游獲利的可能性較小。三是數(shù)量多且規(guī)模較大，難以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付全面覆蓋。普通農(nóng)村主要分布在中西部地區(qū)，一般規(guī)模較大且在未來(lái)仍將存續(xù)，是鄉(xiāng)村中的絕大多數(shù)人口生活的地方。

普通農(nóng)村本應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，但在實(shí)踐中卻困境重重。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，而大部分中西部地區(qū)普通農(nóng)村仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)民增收乏力。二是生活環(huán)境困境。農(nóng)村生活環(huán)境不僅關(guān)乎農(nóng)民生活質(zhì)量，也在一定程度上影響其對(duì)外來(lái)資本和人才的吸引力。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，過(guò)去中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)較少，因此其農(nóng)村住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置情況也相對(duì)滯后于東部地區(qū)。三是生產(chǎn)要素困境。土地、資金、勞動(dòng)力是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要素，而普通農(nóng)村除土地以外，資金和勞動(dòng)力均面臨短缺問(wèn)題。資金方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低效率影響著農(nóng)村、農(nóng)民的積累;而區(qū)位與資源劣勢(shì)也降低了普通農(nóng)村發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的可能性，使其難以成為商業(yè)資本的選擇。在勞動(dòng)力方面，在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村人口向城市的單向流動(dòng)導(dǎo)致普通農(nóng)村人才流失?！袄先宿r(nóng)業(yè)”、農(nóng)民素質(zhì)偏低是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)，中西部地區(qū)更是如此。在資金和人才的雙重匱乏下，普通農(nóng)村既無(wú)實(shí)力也無(wú)能力進(jìn)行鄉(xiāng)村振興。

三、增減掛鉤政策之于普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的有效性和局限性

（一）有效性

普通農(nóng)村在鄉(xiāng)村振興路上面臨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和生活環(huán)境困境，其根源在于資金和人才兩大要素的匱乏。增減掛鉤政策（以下簡(jiǎn)稱政策）可在一定程度上緩解普通農(nóng)村的資金困境，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。如圖1所示，運(yùn)用政策可將原來(lái)零星分散的農(nóng)村居民點(diǎn)確定為拆舊區(qū)進(jìn)行復(fù)墾還耕，再重新規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)并預(yù)留未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，從而獲取建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，最后轉(zhuǎn)移到建新區(qū)用于開(kāi)發(fā)建設(shè)。

對(duì)于拆舊區(qū)，實(shí)施政策的目的在于以土地發(fā)展權(quán)換取鄉(xiāng)村建設(shè)資金，這些資金將主要用于兩個(gè)方面。一是拆舊區(qū)補(bǔ)償安置和復(fù)墾還耕，二是集中居住區(qū)占地補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配置。首先，拆舊區(qū)復(fù)墾還耕后，通過(guò)農(nóng)用地整理可集中耕地并完善農(nóng)田水利設(shè)施，不僅為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了條件，也在一定程度上減輕農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的初始投資壓力，有助于推動(dòng)社會(huì)資本下鄉(xiāng)投資以及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。其次，將“滿天星”式的農(nóng)村居民點(diǎn)整合到集中居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)宅基地集中，節(jié)約了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置成本，有助于建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，改善農(nóng)村生活環(huán)境。再次，預(yù)留發(fā)展區(qū)可根據(jù)需要合理規(guī)劃，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、作價(jià)入股等方式引入社會(huì)資本，依托農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以豐富農(nóng)村業(yè)態(tài)，助力產(chǎn)業(yè)興旺。最后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬了農(nóng)民持續(xù)增收渠道，而物質(zhì)生活的改善將增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)人才的入駐也為鄉(xiāng)村治理帶來(lái)更多的創(chuàng)造力，從而間接推動(dòng)治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明村莊的建設(shè)。

（二）局限性

增減掛鉤政策以土地發(fā)展權(quán)換取資金的方式對(duì)于普通農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興確實(shí)能起積極促進(jìn)的作用，但其實(shí)施效果遠(yuǎn)不及理論水平，現(xiàn)實(shí)中各環(huán)節(jié)的局限性使其效果大打折扣。

一是獲取資金有限。根據(jù)有關(guān)政策文件規(guī)定，除“三州三區(qū)”等特困地區(qū)可跨縣（市）域流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)外，其余試點(diǎn)地區(qū)只能在市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)。而普通農(nóng)村大多位于大都市輻射范圍外，本市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易價(jià)格較低，自然難以為農(nóng)村發(fā)展籌措足夠的資金。最后，項(xiàng)目資金只換來(lái)了農(nóng)村生活環(huán)境的改善，但農(nóng)村積累依然薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力仍然不足。

二是農(nóng)用地整理有限。政策在實(shí)施過(guò)程中存在“重建設(shè)、輕復(fù)墾”的現(xiàn)象，即資金主要用于農(nóng)民居住環(huán)境改善，而忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。政策實(shí)施過(guò)程中，僅整治“騰出的農(nóng)村建設(shè)用地”而非進(jìn)行農(nóng)村全域整治，對(duì)整村耕地質(zhì)量和農(nóng)田水利設(shè)施影響不大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件依然較為落后。

三是農(nóng)村預(yù)留發(fā)展區(qū)不足。短期來(lái)看，普通農(nóng)村以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村振興主旋律的原因在于無(wú)區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，缺乏二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件。但隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)復(fù)雜度是必然的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，但這在未來(lái)很可能受到預(yù)留發(fā)展用地不足的阻礙。根據(jù)政策規(guī)定，運(yùn)用增減掛鉤政策實(shí)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間，但卻未對(duì)具體的預(yù)留比例作出規(guī)定。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，政府、農(nóng)民集體或企業(yè)主導(dǎo)的增減掛鉤項(xiàng)目，各類主體為了追求短期利益而過(guò)度轉(zhuǎn)移農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

四、A村的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐

（一）振興歷程

A村位于巴中市，幅員面積6平方公里，耕地面積2200畝，下轄9個(gè)村民小組，共有570戶、2000余人，其中常住人口800余人。2012年以前，A村主要種植水稻、玉米、小麥等糧食作物，農(nóng)民人均純收入為5460元，屬于西南地區(qū)典型的普通農(nóng)業(yè)村。2012～2016年間，A村兩次實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，共有250余戶村民參與其中，建成4個(gè)居民點(diǎn)，村內(nèi)道路、水電氣、光纖通信等基礎(chǔ)設(shè)施配置齊全，農(nóng)民培訓(xùn)、文體活動(dòng)、醫(yī)療等公共服務(wù)不斷完善。到2018年底，A村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1700畝，形成十大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入增加至11200元，并先后榮獲省級(jí)“四好村”、“生態(tài)文明村”、“幸福美麗新村”等稱號(hào)，成功走上了鄉(xiāng)村振興之路。

（二）項(xiàng)目實(shí)施效果

首先，A村項(xiàng)目實(shí)施最顯著的效果是改善農(nóng)村生活環(huán)境，使之成為生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。一是住宅質(zhì)量明顯改善。通過(guò)實(shí)施兩輪增減掛鉤項(xiàng)目，原本零星分布的土坯房消失不見(jiàn)，取而代之的是4個(gè)整齊劃一的農(nóng)村居民點(diǎn)。二是基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。A村基礎(chǔ)設(shè)施全部由政府負(fù)責(zé)完善，包括住房外部風(fēng)貌、周邊綠化、道路、水電氣通訊以及垃圾處理、污水處理、文化廣場(chǎng)、衛(wèi)生所等，明顯提升了鄉(xiāng)村的宜居水平。

其次，A村項(xiàng)目實(shí)施也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是預(yù)先規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)發(fā)展特色種植業(yè)，拉開(kāi)A村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化序幕。二是將零星分散的宅基地復(fù)墾還耕，有利于農(nóng)用地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。三是基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)完善后，可提供更為便利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，成為社會(huì)資本投資的重要拉力。截至2018年底，A村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)77%，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2559.67萬(wàn)元，位居全鎮(zhèn)之首。

另外，村民集中居住為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了有利條件，可促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化和透明化。同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施的完善使村內(nèi)文化生活日益豐富，加之鄉(xiāng)村治理工作有序開(kāi)展，村民間矛盾糾紛事件明顯減少，鄉(xiāng)風(fēng)文明程度不斷提升。

最后，A村產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、就近務(wù)工、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體三種方式增加村民收入。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村家庭總收入中所占的比重越來(lái)越低，外出務(wù)工仍是農(nóng)村家庭收入的主要來(lái)源。

（三）項(xiàng)目潛在問(wèn)題

2012年至今，A村依靠?jī)纱雾?xiàng)目以土地發(fā)展權(quán)換取資金，啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興的效果是值得肯定的，但鄉(xiāng)村振興仍然道阻且長(zhǎng)，項(xiàng)目所引發(fā)的潛在問(wèn)題是否會(huì)影響到鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力，仍然令人擔(dān)憂。第一，弱化集體經(jīng)濟(jì)組織。資金在一定程度上代表著鄉(xiāng)村振興的積極性和主導(dǎo)權(quán)，而A村集體經(jīng)濟(jì)組織被隔離在增減掛鉤項(xiàng)目資金之外，降低了鄉(xiāng)村的自主發(fā)展能力，可能使其失去鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)權(quán)。第二，利益保障問(wèn)題。住房與基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量遭受質(zhì)疑、占地補(bǔ)償未落地、宅基地確權(quán)頒證未落實(shí)，這一系列事件使農(nóng)民利益受損，農(nóng)民以此為由拒絕繳清購(gòu)房款，使項(xiàng)目在結(jié)束六年后仍拖欠承包商300多萬(wàn)建房款，社會(huì)資本利益受損。第三，產(chǎn)業(yè)用地保障問(wèn)題。經(jīng)過(guò)兩輪的項(xiàng)目，A村豐富的宅基地資源已經(jīng)通過(guò)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移變?yōu)楦刭Y源，為鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性埋下隱患。沒(méi)有充足的建設(shè)用地資源作保障，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受到束縛，最終導(dǎo)致農(nóng)民增收渠道受阻。

五、結(jié)論與建議

占全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的普通農(nóng)村，現(xiàn)階段既無(wú)區(qū)位也無(wú)資源優(yōu)勢(shì)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置滯后是普通農(nóng)村的基本現(xiàn)狀，資金是其鄉(xiāng)村振興路上的第一個(gè)“攔路虎”。運(yùn)用增減掛鉤政策，轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)換取資金以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，可在一定程度上解決普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的前期困境，有一定的合理性。從理論上看，增減掛鉤項(xiàng)目要成為普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的觸發(fā)器，改善農(nóng)村生活環(huán)境是基本要求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是主要方向，而對(duì)鄉(xiāng)村振興其他方面的直接作用較小。但在增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程中，局限性主要表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用不足。

針對(duì)政策現(xiàn)有的局限性，本文提出三點(diǎn)政策建議。第一，探索建立城鄉(xiāng)收益聯(lián)結(jié)機(jī)制。增減掛鉤政策對(duì)鄉(xiāng)村的局限性，資金不足是問(wèn)題的根源，這主要是土地級(jí)差收益較低導(dǎo)致的。目前拆舊區(qū)的土地發(fā)展權(quán)收益為“一次總付原則”，沒(méi)能與建新區(qū)建立長(zhǎng)期的收益聯(lián)結(jié)機(jī)制。未來(lái)可探索延長(zhǎng)收益期間，讓拆舊區(qū)在一定年限內(nèi)分享建新區(qū)發(fā)展紅利，提高城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持力度。第二，明確拆舊區(qū)農(nóng)用地整理標(biāo)準(zhǔn)。改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件對(duì)農(nóng)民同等重要，不能厚此薄彼。目前項(xiàng)目可能無(wú)法滿足農(nóng)用地全域整治資金需求，但在政策文件中明確規(guī)定農(nóng)用地整理資金比例、面積以及標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高實(shí)踐中對(duì)農(nóng)用地整理的重視程度，糾正以項(xiàng)目資金換基礎(chǔ)設(shè)施改善的傾向。第三，明確規(guī)定預(yù)留發(fā)展區(qū)面積。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，不能僅靠增減掛鉤一種工具一蹴而就。政策明確設(shè)置預(yù)留發(fā)展區(qū)面積下限，可啟發(fā)普通農(nóng)村處理好短期和長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題。既要以轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)換取發(fā)展資金，以解燃眉之急;又要為鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展留足空間，保證鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展能力。

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（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）