摘要：2021年是我國(guó)全面開(kāi)啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一年，也是我國(guó)在新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟(jì)深度衰退等沖擊下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇年。今年的政府工作報(bào)告作為關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的總結(jié)和展望，有效地銜接“十三五”和“十四五”時(shí)期的各項(xiàng)工作和安排，具有重要意義。通過(guò)梳理2021年政府工作報(bào)告中關(guān)于住房領(lǐng)域的各項(xiàng)表述，總結(jié)其制定背景和已完成工作，解析未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)住房政策和走向，為學(xué)界和業(yè)界提供參考。

關(guān)鍵詞：政府工作報(bào)告;房地產(chǎn);住房租賃;經(jīng)營(yíng)貸

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）04-0014-17 收稿日期：2021-03-24

作者簡(jiǎn)介：李嘉珣，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心。

2021年3月5日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國(guó)務(wù)院作政府工作報(bào)告。相比于過(guò)去幾年的政府工作報(bào)告，本年度政府工作報(bào)告在房地產(chǎn)調(diào)控、大城市住房問(wèn)題、租賃住房、老舊小區(qū)改造等民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題上均有涉及，其中“解決大城市住房突出問(wèn)題”的表述首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，對(duì)新市民、青年人的住房困難及租賃住房有較大篇幅涉及，體現(xiàn)了本年中央在住房領(lǐng)域的著力點(diǎn)。

1 “房住不炒”定力十足，“維穩(wěn)”目標(biāo)置于更重要位置

自2016年中央提出“房住不炒”定位后，其已經(jīng)成為中國(guó)房地產(chǎn)的總基調(diào)，讓住房回歸居住屬性的意圖和決心逐漸增強(qiáng)。雖然2020年我國(guó)受到國(guó)內(nèi)外諸多不利因素的考驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾突出，但今年政府工作報(bào)告依然提出堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，彰顯國(guó)家對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的定力和決心，也改變了過(guò)去“三年調(diào)控、兩年放松”的調(diào)控機(jī)制，更有利于建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。此外，本年政府工作報(bào)告中涉及房地產(chǎn)部分的表述使用的是“住房”，這既是對(duì)“房住不炒”定位的呼應(yīng)，也是對(duì)住房是“類(lèi)公共產(chǎn)品”屬性的定性，為后續(xù)解決住房問(wèn)題發(fā)布相關(guān)政策鋪平道路。同時(shí)，相對(duì)于2020年政府工作報(bào)告，本年工作報(bào)告增加了“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的表述，說(shuō)明未來(lái)一年“三穩(wěn)”被置于更重要的位置，既要遏制房?jī)r(jià)大漲，又要防范房?jī)r(jià)大跌。2020年我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)出嚴(yán)重分化狀況，一線城市二手住宅價(jià)格漲幅遠(yuǎn)超二三線城市，東部地區(qū)城市房?jī)r(jià)漲幅高于中西部地區(qū)城市，南北分化也日益嚴(yán)重，局部地區(qū)市場(chǎng)聚集較大風(fēng)險(xiǎn)，不動(dòng)產(chǎn)泡沫呈現(xiàn)深化趨勢(shì)。因此，對(duì)于上漲城市，未來(lái)要打通地價(jià)和房?jī)r(jià)，遏制房企非理性拿地行為，調(diào)整住宅供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加中小戶型商品住房供應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)自媒體、房屋中介監(jiān)管力度，對(duì)煽動(dòng)市場(chǎng)情緒、惡意炒作房?jī)r(jià)、制造市場(chǎng)恐慌氣氛的行為給予堅(jiān)決打擊，維護(hù)健康的市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

2 貨幣政策回歸常態(tài)，房地產(chǎn)“去金融化”勢(shì)頭延續(xù)

今年的政府工作報(bào)告對(duì)于貨幣政策定調(diào)延續(xù)了2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和央行2020年第四季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告中對(duì)于貨幣政策的提法，提出“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度”。這表明未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)并非跟從西方各國(guó)進(jìn)行大規(guī)模量化寬松政策，而是通過(guò)結(jié)構(gòu)性政策工具精準(zhǔn)施策。隨著國(guó)內(nèi)疫情得到有效控制，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢(shì)頭逐漸向好，貨幣政策將回歸常態(tài)。自2020年起，主管部門(mén)按照“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”思路進(jìn)行政策制定和市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)行業(yè)進(jìn)行“去金融化”。其中，2020年8月，住建部與人民銀行在北京召開(kāi)房企座談會(huì)，明確了收緊房地產(chǎn)企業(yè)融資的“三道紅線”政策;2020年12月底，央行及銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的通知》，建立了約束性的房地產(chǎn)貸款集中度管理制度。未來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)能逐步復(fù)蘇的情況下，房地產(chǎn)信貸將受到部分沖擊，在貨幣寬松時(shí)期高價(jià)拿地的房企可能將面臨較大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，房企應(yīng)著重關(guān)注貨幣政策動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、銷(xiāo)售回款等方面能力，提前為貨幣政策回歸常態(tài)化做足準(zhǔn)備。

3 推動(dòng)教育平權(quán)，打破“學(xué)區(qū)房”教育壟斷

本年政府工作報(bào)告中涉及教育的表述將對(duì)“學(xué)區(qū)房”產(chǎn)生一定影響。為保障義務(wù)教育階段學(xué)生平等享有受教育權(quán)，我國(guó)入學(xué)政策施行以戶籍所在地區(qū)位劃分的“就近入學(xué)”原則，這導(dǎo)致居民住房深度綁定教育資源，擁有更好學(xué)區(qū)的住房?jī)r(jià)格普遍較高，“天價(jià)學(xué)區(qū)房”的報(bào)道更是屢見(jiàn)不鮮。新冠疫情后，寬松的信貸政策和部分出國(guó)留學(xué)生回國(guó)求學(xué)，一二線城市的學(xué)區(qū)房漲幅明顯，“學(xué)區(qū)溢價(jià)”大幅增加，投機(jī)炒作氛圍濃厚。本年政府工作報(bào)告中出現(xiàn)“全面深化教育領(lǐng)域綜合改革”“推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”“教育公平和質(zhì)量較大提升”等表述，表明政府將著力解決教育不均衡現(xiàn)象，未來(lái)將出臺(tái)各種政策降低“學(xué)區(qū)房”熱度。事實(shí)上，近年來(lái)政府一直致力于教育均衡化的改革。教育部在2018年和2019年《做好普通中小學(xué)入學(xué)通知》等文件中，多次強(qiáng)調(diào)要推行民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同步招生;2020年北京市西城區(qū)教委發(fā)布新政，在2020年7月31日后購(gòu)入本區(qū)房屋的家庭適齡子女申請(qǐng)入小學(xué)時(shí)將以多校劃片方式在學(xué)區(qū)或相鄰學(xué)區(qū)內(nèi)入學(xué);2021年3月，上海市教委發(fā)布《上海市高中階段學(xué)校招生錄取改革實(shí)施辦法》，規(guī)定從2022年起上海的高中招生將分為自主招生錄取、名額分配綜合評(píng)價(jià)錄取和統(tǒng)一招生錄取3種類(lèi)型。上述政策的出臺(tái)不僅對(duì)促進(jìn)教育平權(quán)有重大意義，也對(duì)引導(dǎo)居民理性購(gòu)房有引導(dǎo)作用。未來(lái)，預(yù)計(jì)各地政府將出臺(tái)相應(yīng)的政策促進(jìn)教育資源的均衡化，以期打破房子對(duì)教育資源的壟斷行為。

4 打擊“經(jīng)營(yíng)貸”流入房地產(chǎn)行為，引導(dǎo)資金合理使用

受疫情影響，金融部門(mén)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，為支持各行業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工提供低利率的經(jīng)營(yíng)貸、抵押貸。但由于審批、監(jiān)管等原因，一部分本該用來(lái)扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貸款被違規(guī)挪用到房地產(chǎn)市場(chǎng)，間接造成部分城市房?jī)r(jià)暴漲。盡管本年政府工作報(bào)告并未直接表明要打擊資金違規(guī)挪用現(xiàn)象，但有“使資金更多流向科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展，更多流向小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)受疫情持續(xù)影響行業(yè)企業(yè)給予定向支持”的表述，強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前資金的性質(zhì)和使用范圍。同時(shí)，近期監(jiān)管高層曾多次表述“房地產(chǎn)是現(xiàn)階段我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)方面最大的‘灰犀?！薄案軛U率居高不下成金融風(fēng)險(xiǎn)總源頭”，表明監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)將房地產(chǎn)作為重要的宏觀審慎管理目標(biāo)對(duì)待，對(duì)經(jīng)營(yíng)貸、消費(fèi)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域行為采取更嚴(yán)厲的措施。2021年以來(lái)，北京、上海、廣州、深圳等多地監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)發(fā)文，針對(duì)經(jīng)營(yíng)消費(fèi)貸違規(guī)入樓市進(jìn)行排查工作，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將嚴(yán)肅處理。對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行資金管控也是為了避免單一行業(yè)過(guò)度擠占金融資源形成“虹吸效應(yīng)”，讓信貸更多惠及小微企業(yè)、綠色發(fā)展、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域，增強(qiáng)公共設(shè)施和公共服務(wù)能力，為擴(kuò)大內(nèi)需及新型城鎮(zhèn)化提供信貸保障。

5 老舊小區(qū)改造繼續(xù)發(fā)力，探索社會(huì)資本介入模式

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)重大的民生工程和發(fā)展工程，既被賦予城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的政治任務(wù)，又是改善民生福祉的重要落腳點(diǎn)。2020年，老舊小區(qū)改造作為“雙循環(huán)”背景下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，被放置于更突出的地位。自2019年政府工作報(bào)告提出“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)面廣，要大力進(jìn)行改造提升”后，老舊小區(qū)改造這一重大民生工程已經(jīng)連續(xù)3次在政府工作報(bào)告中出現(xiàn)。本年政府工作報(bào)告提出“2021年新開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬(wàn)個(gè)”，比2020年增長(zhǎng)36%，改造規(guī)模再創(chuàng)新高。此外，報(bào)告中還提出“發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、用餐、保潔等多樣化服務(wù)，加強(qiáng)配套設(shè)施和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)”，著重拓寬老舊小區(qū)改造的內(nèi)容，重點(diǎn)由以“建筑翻新加固”為主的硬件改造向以“便民服務(wù)”的軟件改造過(guò)渡，并大力推進(jìn)電梯安裝、停車(chē)位增設(shè)等民眾呼聲較高的項(xiàng)目。此外，報(bào)告還提出“完善支持社會(huì)資本參與政策，進(jìn)一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬”，也表明未來(lái)在社會(huì)資本探索老舊小區(qū)介入機(jī)制上更進(jìn)一步。2020年12月，住建部總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單（第一批）》，其中就包括政府與居民、社會(huì)力量共擔(dān)機(jī)制的內(nèi)容。在改造數(shù)量逐年遞增、財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)承壓的情況下，如何合理確定改造資金共擔(dān)機(jī)制、吸引社會(huì)資本介入改造，將成為各地政府接下來(lái)所需要思考和探索的重點(diǎn)。

6 解決好大城市住房問(wèn)題，加強(qiáng)住房租賃市場(chǎng)建設(shè)

住房問(wèn)題不僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是民生領(lǐng)域的重點(diǎn)內(nèi)容，2020年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是將“解決好大城市住房突出問(wèn)題”作為2021年重點(diǎn)任務(wù)之一，“租購(gòu)并舉”、長(zhǎng)租房等方面獲得更加充分的重視。本年政府工作報(bào)告不出意外地高度重視住房租賃市場(chǎng)，提到“切實(shí)增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給，規(guī)范發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。預(yù)計(jì)未來(lái)政府將在住房供需矛盾大、新市民流入較多、產(chǎn)業(yè)園區(qū)密集的城市和地區(qū)加大保障性租賃住房的建設(shè)，解決措施包括單列租賃住房用地、探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，以及將非住宅房屋改建為保障性租賃住房等。各地根據(jù)中央精神加緊落實(shí)相關(guān)政策和辦法，北京2021年計(jì)劃安排集體土地租賃房和公租房用地各150公頃，并綜合利用現(xiàn)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、集體土地入市、存量資源改造、閑置房屋盤(pán)活等方式拓寬供應(yīng)渠道;上海表示要在五大新城探索出臺(tái)與中心城區(qū)差異化的購(gòu)房和租賃政策，未來(lái)將推出完善租購(gòu)并舉、租售銜接的人才住房政策;深圳在2021年將在加快推進(jìn)立法工作、多渠道增加租賃住房供應(yīng)和整頓租賃市場(chǎng)秩序等方面發(fā)力，推進(jìn)“全國(guó)完善住房保障體系試點(diǎn)城市”建設(shè)工作。預(yù)計(jì)更多地區(qū)將出臺(tái)涵蓋市場(chǎng)規(guī)范、土地供應(yīng)傾斜、人才引進(jìn)等方面的支持措施，住房租賃建設(shè)制度有望更加細(xì)化和完善。