寧波市效實中學(xué)

引言

截至2020年12月31日，寧波大市共有公辦高中53所，其中寧波市直屬高中18所，奉化區(qū)5所，北侖區(qū)4所，鎮(zhèn)海區(qū)3所，寧?？h4所，慈溪市9所，余姚市6所，象山縣4所，如圖1。2020年寧波地區(qū)公辦高中名單，見表1。

圖1 2020年寧波大市公辦高中數(shù)量

表1 2020年寧波地區(qū)公辦高中名單

一、公辦高中內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱[1]。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，防范和控制經(jīng)濟活動中的風(fēng)險，以期實現(xiàn)既定的控制目標(biāo)[2]。從靜態(tài)角度上來說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)有五個要素組成，分別是內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督；從動態(tài)角度來說，內(nèi)部控制是一個自我約束和規(guī)范的動態(tài)過程。

公辦高中的內(nèi)部控制是基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制四大原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則，為了實現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)，即合理保證學(xué)校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗以及提高公共服務(wù)的效率和效果，進而制定各項制度和應(yīng)對措施的管理過程[3]。

二、公辦高中內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制是保障公辦高中正常運轉(zhuǎn)的一道屏障。一方面，公辦高中只有不斷完善內(nèi)部控制體系，才能協(xié)調(diào)和整合學(xué)校已有的各項規(guī)章制度，使之成為一套完整有效的管理制度。這對教職員工來說，讓他們做事有章可依，提高辦事效率；對業(yè)務(wù)處室來說，可以加強相互溝通和協(xié)調(diào)；對學(xué)校來說，可以提高內(nèi)部管理水平。這也有助于公辦高中將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠中，這樣所有人都不敢腐敗、不能腐敗、不易腐敗，保證學(xué)校資金安全。另一方面，通過加強內(nèi)部控制，可以提高財務(wù)工作水平，使財務(wù)信息更加真實和完整，提高資產(chǎn)管理水平，確保學(xué)校資產(chǎn)安全和提高資產(chǎn)使用率，這些對促進公辦高中的可持續(xù)發(fā)展是非常重要的。

三、寧波公辦高中內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制的認知度不高

一直以來，學(xué)校的職責(zé)就是教書育人，所以這也是寧波公辦高中教育的工作重點，但是與義務(wù)教育階段不同的是，高中是學(xué)生進入好大學(xué)的關(guān)鍵時期，所以家長們更關(guān)心其教學(xué)質(zhì)量以及辦學(xué)水平。自從浙江高考改革后，高考的競爭更加激烈，很多寧波公辦高中的校長意識到只有將更多精力投放在教學(xué)工作上，才能提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，但忽視了內(nèi)部控制對促進學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要性。對寧波公辦高中的普通教職工而言，很多人都回答不出內(nèi)部控制是什么，只因它跟教學(xué)工作無關(guān)。而寧波公辦高中的校長大多數(shù)都是從一線教師上來的，他們的教學(xué)水平個個出類拔萃，但在學(xué)校管理方面卻不擅長，沒經(jīng)驗也沒經(jīng)歷，也不懂財務(wù)，至于內(nèi)部控制，那就更不懂了。很多時候，為了應(yīng)付各種檢查與考核，學(xué)校各個部門在制定相關(guān)規(guī)范和制度時，套用的都是模板，并未根據(jù)學(xué)校的實際情況進行起草，使得這些規(guī)范制度相互聯(lián)系甚少，各自獨立共存。另外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施工作的牽頭部門一般都是由各單位主管財務(wù)工作的部門擔(dān)當(dāng)，導(dǎo)致不少寧波公辦高中的校長認為這是財務(wù)室的工作。既然是財務(wù)室的工作，那么只要健全財務(wù)管理制度就可以了，混淆了內(nèi)部控制管理制度與財務(wù)管理制度的概念。正是由于學(xué)校的校長和教職工對內(nèi)部控制的認識不夠深入，所以很多學(xué)校制定的內(nèi)部控制制度就成了擺設(shè)，流于形式，根本無法得到有效執(zhí)行。

（二）內(nèi)部控制體系不健全

財政部2017年制定并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量[4]。很多寧波公辦高中為了能順利通過內(nèi)部控制報告，故委托第三方編寫了內(nèi)部控制管理手冊。但是第三方編寫的內(nèi)部控制管理手冊是所有行政事業(yè)單位通用的模板，只要更換一下單位名稱，另一家單位就能使用。這樣的內(nèi)控手冊，并未結(jié)合學(xué)校自身的實際情況來編寫，也沒有將學(xué)?，F(xiàn)有的規(guī)章制度結(jié)合起來，僅僅是為了應(yīng)付報送每年的內(nèi)部控制報告。然而很多學(xué)校卻以為有了內(nèi)控手冊，就已經(jīng)將各項內(nèi)控制度完善了，內(nèi)控體系也相應(yīng)建立了，從容地應(yīng)對著上級檢查。殊不知，這樣的內(nèi)控制度流于形式，協(xié)調(diào)性不強，形同虛設(shè)，根本無法建立起整個學(xué)校的內(nèi)部控制體系。

（三）相關(guān)工作人員專業(yè)能力不足

目前，寧波公辦高中的教職工大多數(shù)都是師范院校畢業(yè)，具備教育學(xué)背景，因而缺乏對內(nèi)部控制相關(guān)知識的認識與了解，更談不上有內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗。這在很大程度上制約著寧波公辦高中內(nèi)部控制的完善與發(fā)展。在實際中，很多寧波公辦高中將財務(wù)室作為內(nèi)控的牽頭部門，加之財政局在落實內(nèi)部控制工作時，也指定了財務(wù)人員，所以學(xué)校的會計就不得不去落實內(nèi)部控制的工作，當(dāng)然財務(wù)風(fēng)險管理本身就是作為內(nèi)控的一個重要組成部分。然而，很多寧波公辦高中的會計是缺乏內(nèi)部控制的專業(yè)能力，他們只能依靠傳統(tǒng)的財務(wù)經(jīng)驗去防控工作中發(fā)生的財務(wù)風(fēng)險，無法很好地解決學(xué)校內(nèi)部控制中所出現(xiàn)的一些問題，也無法從中汲取經(jīng)驗，更無法進一步去完善學(xué)校內(nèi)控制度。當(dāng)下，寧波公辦高中的財務(wù)人員財務(wù)知識結(jié)構(gòu)相對單一，綜合素養(yǎng)也不高，參加各類培訓(xùn)的機會也不多，缺乏高層次人才。另外，學(xué)校里的資產(chǎn)管理員、采購業(yè)務(wù)員等相關(guān)工作人員也都不具備有內(nèi)部控制的專業(yè)能力。

（四）內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督與評價

寧波公辦高中的內(nèi)部控制監(jiān)督，一靠學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督，二靠主管教育局、財政等部門外部監(jiān)督。寧波公辦高中內(nèi)部，每年分管財務(wù)的副校長都會做財務(wù)報告，報告的內(nèi)容主要是經(jīng)費的來源、經(jīng)費的分配與使用，未提及學(xué)校內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行情況，而教職員工重點關(guān)注的是人員的工資與獎金，至于學(xué)校是否建立了內(nèi)部控制，是否有效執(zhí)行內(nèi)部控制，都無人關(guān)心，一是由于財務(wù)年度報告中沒有提及，二是他們對內(nèi)控也不懂。加之學(xué)校校長缺乏內(nèi)部控制管理的相關(guān)知識與經(jīng)驗，無法起到帶頭作用，這使得學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督蕩然無存。正是由于學(xué)校內(nèi)部缺乏監(jiān)督使得建立的內(nèi)部控制制度成為擺設(shè)，不利于往后對內(nèi)部控制的完善。寧波公辦高中外部，由于主管教育局、財政等外部監(jiān)督力量不足，無法形成對學(xué)校內(nèi)部控制的執(zhí)行情況進行監(jiān)督的長效機制，使得各個學(xué)校對于內(nèi)部控制體系完善缺少外部推動力，容易產(chǎn)生懈怠情緒。

四、對寧波公辦高中完善內(nèi)控的建議

（一）提高內(nèi)部控制認識

盡管寧波公辦高中的首要工作是教育教學(xué)，但若是學(xué)校的教職員工都能提高對內(nèi)部控制的認識，那么就會降低學(xué)校的各項風(fēng)險，也就能更好地為學(xué)校的教育教學(xué)工作保駕護航。內(nèi)部控制工作的開展和實施，需要一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境，校長作為第一責(zé)任人，不僅在思想上要深刻認識到內(nèi)部控制對保障學(xué)校教學(xué)和日常管理的重要性，還需要掌握一定的財務(wù)知識以及內(nèi)部控制管理相關(guān)理論。寧波公辦高中除了校長，中層干部也應(yīng)該多學(xué)習(xí)相關(guān)的財務(wù)知識和內(nèi)部控制管理理論，并且要清楚地認識到財務(wù)室只是內(nèi)部控制的牽頭部門，學(xué)校建立的內(nèi)部控制體系是需要所有部門共同參與配合的。只有調(diào)動每個人的主觀意識，各部門才能更好地協(xié)作、制約和配合，學(xué)校才能更好地將教育經(jīng)費合理分配、規(guī)范使用。為了提高對內(nèi)部控制的認識，寧波的公辦高中可以將內(nèi)控知識印刷成宣傳小冊子以便教職員工翻閱；可以聘請內(nèi)控專家，開展內(nèi)部控制系列專題講座；同時也可以大力宣講違紀(jì)違法的案例，強化內(nèi)控意識。

（二）建立健全內(nèi)部控制管理體系

寧波公辦高中應(yīng)該從學(xué)校的教育教學(xué)情況和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，致力于構(gòu)建一套科學(xué)又合理的內(nèi)部控制管理體系。首先要分析學(xué)校內(nèi)部控制現(xiàn)狀，其次各個部門要梳理現(xiàn)有的規(guī)章制度，最后根據(jù)學(xué)校的實際情況，咨詢專業(yè)機構(gòu)或是聘請專業(yè)人員，完善學(xué)校的內(nèi)部控制制度，特別是財務(wù)、資產(chǎn)、采購等方面的制度，在實施過程中一旦發(fā)現(xiàn)有缺陷，要及時落實和補救。一套合理有效的內(nèi)部控制管理體系，明確業(yè)務(wù)流程，設(shè)置合理崗位，控制關(guān)鍵點，加強監(jiān)督，盡可能保證不相容崗位分離；既要注重全面，又要突出重點，相互制約，相互監(jiān)督，真正發(fā)揮管理權(quán)力、管理事務(wù)和管理人員的作用。

（三）提高相關(guān)工作人員專業(yè)能力

寧波公辦高中內(nèi)部控制工作的執(zhí)行者是與之相關(guān)的工作人員，他們是否具備相應(yīng)地專業(yè)知識和技能對于學(xué)校開展內(nèi)部控制管理工作是至關(guān)重要的。首先，寧波公辦高中要明確內(nèi)部控制工作人員的職責(zé)崗位，專人專崗，落實崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相互分離。其次，學(xué)校要定期組織相關(guān)內(nèi)部控制工作人員參加內(nèi)控專題學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，只有相關(guān)工作人員不斷獲取內(nèi)控專業(yè)知識，才能保證學(xué)校的內(nèi)部控制運行更加有效。最后，在學(xué)年考核時將內(nèi)控管理工作內(nèi)容納入考核范圍，這樣可以促使相關(guān)工作人員去執(zhí)行內(nèi)控管理。財務(wù)崗位是內(nèi)部控制管理體系的重中之重，所以寧波公辦高中要招錄有會計職稱的財務(wù)人員，規(guī)范從業(yè)人員資質(zhì)，從源頭上確保財務(wù)人員的專業(yè)性。

（四）建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督與評價機制

1.主管教育局加強對學(xué)校的監(jiān)督和評價

主管教育局一般對管轄的公辦高中是三年一審或是校長離任時審計，側(cè)重點還是以經(jīng)濟責(zé)任審計為主，對于學(xué)校的內(nèi)部控制評價只是一筆帶過，評價的標(biāo)準(zhǔn)還是以是否有制度為依據(jù)，至于內(nèi)部控制制度是否可行和有效并沒有進行檢驗和測試。實際上，作為主管單位是有責(zé)任和義務(wù)對學(xué)校的內(nèi)部控制的可行性和有效性進行檢驗和測試的，這樣才能更加客觀地評價學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)情況，不應(yīng)該只停留在有沒有制度上，而是要落實在執(zhí)行的可行和有效上。

2.寧波公辦高中內(nèi)部加強監(jiān)督和評價

為了更好地加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價，寧波的各個公辦高中成立一個內(nèi)部控制工作小組是十分有必要的。有了這樣一個工作小組可以明確各個部門的分工和職責(zé)，明確各個崗位的分工和職責(zé)。該工作小組要定期對各個部門的內(nèi)控落實情況進行監(jiān)督和檢查，指出不足之處并提出整改意見，并將相關(guān)結(jié)果公開，使得內(nèi)控制度的執(zhí)行和業(yè)務(wù)工作的開展更加透明化。同時要定期對學(xué)校各部門內(nèi)部控制的實施和完成情況進行績效考核，引入問責(zé)機制，對執(zhí)行較好的部門及時給予獎勵，有利于形成了良好的內(nèi)部控制監(jiān)督和評價體系。

3.引入第三方專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督和評價

比起主管教育局和學(xué)校自身，第三方專業(yè)機構(gòu)對于內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價更加地專業(yè)。對于學(xué)校內(nèi)部控制管理體系建設(shè)情況，第三方專業(yè)機構(gòu)可以以更加客觀、更加專業(yè)、更加全面的角度去監(jiān)督和評價，這樣更有利于寧波公辦高中去完善內(nèi)部控制管理體系。

結(jié)語

內(nèi)部控制的建設(shè)是一個動態(tài)的、持續(xù)改進的過程，寧波公辦高中要根據(jù)外部環(huán)境的變化、學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和日常管理要求的提高及時地修訂和完善內(nèi)部控制制度和體系。學(xué)校內(nèi)部要積極引導(dǎo)教職員工提高內(nèi)控意識、學(xué)習(xí)內(nèi)控知識和執(zhí)行內(nèi)控制度。校長作為學(xué)校的一把手，在內(nèi)控工作上要持續(xù)投入一定的精力，以此確保內(nèi)部控制的有效實施。全面、規(guī)范、合理、有效的內(nèi)部控制制度，對于完善內(nèi)部控制管理體系是必不可少的，一來可以確保學(xué)校的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全，二來可以將學(xué)校的業(yè)務(wù)活動納入制度中，將權(quán)力關(guān)進牢籠，防范腐敗。