趙雄雄 孫毅

摘 要：在當(dāng)前地方各級(jí)財(cái)政壓力日益增大的背景下，中央和地方均大力推廣PPP模式，把PPP模式作為一種緩解地方財(cái)政壓力的方式，但事實(shí)并非如此?；?016—2017年地級(jí)市的PPP數(shù)據(jù)和政策偏差指數(shù)，研究發(fā)現(xiàn)：PPP模式的實(shí)施并沒(méi)有緩解地方政府財(cái)政壓力;因政策偏差指數(shù)高低不同，對(duì)地方財(cái)政壓力的影響有截然不同的影響，即高于均值時(shí)有加劇作用，低于均值時(shí)則起到弱化作用。在考慮空間因素之后，更準(zhǔn)確地估計(jì)到了PPP及政策偏差指數(shù)對(duì)財(cái)政壓力的更顯著的影響。這意味著加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)、擴(kuò)大中央與地方的財(cái)政收入分成比例才能從更根本上解決地方財(cái)政壓力。且在PPP應(yīng)用推廣中，一方面要注意各地PPP項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性，另一方面也要兼顧不同地方的差異性。本文主要的貢獻(xiàn)是將政策偏差指數(shù)以調(diào)節(jié)效應(yīng)形式引入PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的模型之中，并引入空間效應(yīng)，從而更全面、準(zhǔn)確、充分的揭示了PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的影響。

關(guān) 鍵 詞：PPP模式;政策偏差;財(cái)政壓力;空間滯后模型

DOI：10.16315/j.stm.2021.01.009

中圖分類(lèi)號(hào)： F812

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract：In the context of the increasing financial pressure at all levels of local governments， both the central and local governments are vigorously promoting the PPP model as a way to alleviate the financial pressure of local governments， but this is not the case. Based on the PPP data and policy deviation index of prefecturelevel cities from 2016 to 2017， the study found that the implementation of the PPP model did not relieve the financial pressure of local governments. Due to the different level of the policy deviation index， the impact on local fiscal pressure is completely different. That is when it is higher than the average value， it has an aggravating effect， but when it is lower than the average value， it has a weakening effect. After considering the spatial factors， we can more accurately estimate the more significant impact of PPP and policy deviation index on fiscal pressure. This means that only by strengthening the construction of local fiscal revenue and expanding the proportion of central and local fiscal revenue sharing can the local fiscal pressure be fundamentally solved. In the application and promotion of PPP， on the one hand， attention should be paid to the standardization of PPP project construction in various places， and on the other hand， the differences in different places should be taken into consideration.

Keywords：PPP model; policy deviation; financial pressures; spatial lag model

2020年“兩會(huì)”上地方財(cái)政問(wèn)題再次引起各界關(guān)注，不僅受疫情影響，也與地方財(cái)政長(zhǎng)期存在壓力有關(guān)。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，我國(guó)地方政府一般公共預(yù)算缺口由2000年的3 960.59億元上漲到2018年的90 292.94億元，僅最近5年地方政府一般公共預(yù)算缺口就增加了幾乎一倍，我國(guó)地方政府財(cái)政壓力可見(jiàn)一斑。已故經(jīng)濟(jì)學(xué)家成思危早在2014年就指出中國(guó)地方政府債務(wù)是未來(lái)10年內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。

當(dāng)政府和社會(huì)資本合作（public private partnership，PPP）在2014年被大力提倡時(shí)，在地方財(cái)政存在壓力前提下，這一政策往往被解讀為中央政府推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共產(chǎn)品投資的創(chuàng)新性融資與管理模式。但學(xué)界對(duì)此的觀點(diǎn)是不一致的，一些學(xué)者認(rèn)為PPP的實(shí)施起到了緩解地方財(cái)政壓力的作用，如賈康等[1]、陳志敏等[2]、余逢伯[3]、孟巍等[4]、Wang等[5];但也有一些學(xué)者提出相反意見(jiàn)，如吉富星[6]、姚東旻等[7];還有學(xué)者持審慎態(tài)度，如：Zhang等[8]、李鑫等[9]、Zhang等[10]、Tan等[11]。其中，孟巍等和姚東旻等都使用了定量的方法探索地方財(cái)政壓力和PPP規(guī)模之間的關(guān)系，但得出了不同的結(jié)論，這意味著在這兩者之間，還存在其他的機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

OseiKyei等[12]發(fā)現(xiàn)政府對(duì)PPP模式的政策支持是吸引投資的3個(gè)因素中最為關(guān)鍵的一環(huán)，因而基于政策偏差考察PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的作用有重要的意義。政策偏差源于中央政策的統(tǒng)一性和地方政策執(zhí)行的靈活性之間的兩難取舍。張潔梅等[13]在研究遏制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基于對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控的梳理，發(fā)現(xiàn)在融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中存在政策執(zhí)行偏差。王軍強(qiáng)等[14]以北京市為例，從公共政策的視角考察了養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)踐困境，發(fā)現(xiàn)政策供給和基層實(shí)際需要之間存在對(duì)接偏差，建議在政策制定時(shí)要兼顧規(guī)范性和差異性。韓克勇等[15]通過(guò)對(duì)我國(guó)“十二五”和“十三五”期間發(fā)布的1 221個(gè)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)政策的研究發(fā)現(xiàn)地方政策在“技術(shù)創(chuàng)新”等5個(gè)方面與中央政策均存在制定和執(zhí)行效果偏差，進(jìn)而一定程度上抑制了中央政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行目標(biāo)的完成;因此，有必要在考察地方財(cái)政壓力和PPP規(guī)模之間的關(guān)系時(shí)，重視政策偏差因素的影響。

在定量模型中加入政策偏差因素，關(guān)鍵是構(gòu)建政策偏差指標(biāo)體系。本文基于2016—2017年中央和地級(jí)市相關(guān)部門(mén)頒布的有關(guān)PPP文件，擬通過(guò)中央和地方PPP政策偏差視角，基于各地市間的空間相關(guān)性，定量考察PPP模式的實(shí)施對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響，進(jìn)而為我國(guó)PPP模式發(fā)展過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供相應(yīng)的建議。

1 政策偏差的調(diào)節(jié)效應(yīng)分析與研究假設(shè)

1.1 政績(jī)與PPP項(xiàng)目

地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)。這是蒂布特[16]早就提出的一種有力假說(shuō)，認(rèn)為地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)，為防止居民“用腳投票”，他們不得不將公共支出水平保持在某一水平之上。這一假說(shuō)后來(lái)得到多方驗(yàn)證，如：Oates從住房?jī)r(jià)格反映公共服務(wù)水平這一點(diǎn)入手，論證這一假說(shuō)的存在性。因?yàn)榈胤秸仓С鏊揭才c其績(jī)效之間有密切聯(lián)系，因此從地方政績(jī)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)角度考察蒂布特假說(shuō)也具有重要意義。Niskanen [17]認(rèn)為，官僚行為可以用效用函數(shù)來(lái)解釋?zhuān)蛸N、權(quán)勢(shì)、聲譽(yù)等與預(yù)算規(guī)模正相關(guān)，績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)意味著地方政府在執(zhí)行中央政策過(guò)程中，往往通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)用制度與政策，以期在績(jī)效評(píng)估中獲得優(yōu)勝[18]。

PPP項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響廣泛，在政績(jī)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)方面的影響更大。一方面，從單純的政績(jī)績(jī)效而言，在地方財(cái)政存在持續(xù)性壓力之下，為滿(mǎn)足由地方政府財(cái)政承擔(dān)的公共支出的需要，地方政府有發(fā)展PPP項(xiàng)目的內(nèi)在激勵(lì);另一方面，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目本身會(huì)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的支出，補(bǔ)足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些短板，從而有助于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加財(cái)政收入，以緩解財(cái)政壓力。周黎安[19]認(rèn)為，中央和地方政府的“委托代理”模式中，地方政府為達(dá)到中央下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，取得晉升機(jī)會(huì)上的優(yōu)勢(shì)，其效用函數(shù)目標(biāo)會(huì)與中央政府產(chǎn)生嚴(yán)重的偏離;在此背景下，地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，經(jīng)常在不太顧及效率的情況下進(jìn)行超過(guò)其自有財(cái)力規(guī)?？沙惺艿耐顿Y活動(dòng)。基于以上分析，提出假設(shè)：

H1：因追求政績(jī)，地方政府有內(nèi)在動(dòng)力促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，由此加劇了地方財(cái)政的壓力。

1.2 政策偏差的調(diào)節(jié)效應(yīng)

在地方競(jìng)爭(zhēng)中，PPP項(xiàng)目除了直接在其中發(fā)揮作用外，還有重要的間接作用。為了發(fā)展PPP項(xiàng)目，在中央政府的政策框架體系之下地方政府的政策會(huì)有一些執(zhí)行上的偏差。

關(guān)于政策偏差在地方財(cái)政壓力與PPP規(guī)模之間的影響研究一般以代變量方式，如：Oates借助住房?jī)r(jià)格來(lái)反映公共服務(wù)水平，這種方法雖然簡(jiǎn)單、直接，但不利于偏差水平以隱蔽的方式來(lái)發(fā)生作用。一方面這些偏差往往體現(xiàn)在某一些具體的領(lǐng)域，如前所述的融資平臺(tái)和養(yǎng)老政策等;另一方面它往往借助這些具體政策在某一領(lǐng)域發(fā)揮作用，有時(shí)候不一定能找到合適的代變量。根據(jù)信號(hào)理論，當(dāng)政府在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)偏差時(shí)，譬如PPP項(xiàng)目，意味著某種程度是在應(yīng)付相應(yīng)的財(cái)政壓力。樊綱[20]就指出，東亞國(guó)家的政府可以利用其特殊的權(quán)力，以使體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度更快一些。在由政治主導(dǎo)的制度邏輯演進(jìn)背景下[21]，這一點(diǎn)具有普適性。因而在考察PPP項(xiàng)目對(duì)解決財(cái)政壓力的問(wèn)題時(shí)，不能僅僅考慮PPP項(xiàng)目，還需要考慮政策偏差帶來(lái)的調(diào)節(jié)效用?；谝陨戏治?，提出假設(shè)：

H2：政策偏差指數(shù)越大，對(duì)財(cái)政壓力的影響越大，且這種作用機(jī)制主要是通過(guò)調(diào)節(jié)效應(yīng)實(shí)現(xiàn)。

1.3 不同財(cái)政壓力下政策偏差影響的差異

所謂不同財(cái)政壓力，主要是指不同地區(qū)政府所面臨的財(cái)政壓力。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異非常大，財(cái)政收支更是如此。朱軍等[22]發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政壓力存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性，雖然南北基本一致，東西部之間卻有明顯的差別，但各地沒(méi)有絕對(duì)的財(cái)政壓力聚集區(qū)域。

實(shí)際上，不同地區(qū)面臨不同的財(cái)政壓力是一種必然現(xiàn)象。一方面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不同，必然影響地區(qū)的財(cái)政稅收，造成不同地區(qū)的財(cái)政壓力不同。即使在同一省域之內(nèi)，不同城市也有不同情況，如省會(huì)城市往往會(huì)比其他城市的狀況要好一些。另一方面，某一區(qū)域內(nèi)各地之間往往會(huì)有一些趨同性，如楊公齊[23]曾從政府學(xué)習(xí)的視角指出政府間的學(xué)習(xí)行為模式是“區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異—學(xué)習(xí)—地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)”。李濤等[24]認(rèn)為我國(guó)轄區(qū)間一直以來(lái)存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，并且競(jìng)爭(zhēng)的手段已經(jīng)逐漸從稅收競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣呢?cái)政支出策略競(jìng)爭(zhēng)。這種轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)主要取決于地理位置是否相鄰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與資本流動(dòng)的相似性及相似程度。基于以上分析，提出假設(shè)：

H3：不同地區(qū)的政策偏差對(duì)財(cái)政壓力的影響效應(yīng)有差異。

2 實(shí)證設(shè)計(jì)

本文將基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定成如下形式：

FP=β1LPPP+β2Index+β3LPPP×Index+ε。（1）

1）被解釋變量。地方政府財(cái)政壓力（FP）。借鑒羅必良[25]和唐云鋒等[26]的研究，用縱向財(cái)政失衡度來(lái)刻畫(huà)財(cái)政壓力。儲(chǔ)德銀等[27]也認(rèn)為縱向財(cái)政失衡度口徑更寬，其可以從宏觀層面度量地方財(cái)政收支失衡所帶來(lái)的財(cái)政壓力，因而本文將其定義為

FP=地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出-地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入。（2）

2）解釋變量。包括政策偏差指數(shù)（Index）和PPP模式的發(fā)展水平。其中，后者用各地市PPP入庫(kù)資金規(guī)模的對(duì)數(shù)來(lái)表示，即LPPP。政策偏差指數(shù)描述政策偏差，該指數(shù)是基于文本相似度分析的方法通過(guò)Pathon3.7軟件中的中文分詞工具Jieba，對(duì)2016—2017年中央和地方發(fā)布的PPP文件（其中：2016年選取了來(lái)自中央各部委的26個(gè)文件，2017年選取了2個(gè)文件，手工從各地市的PPP服務(wù)平臺(tái)上摘取各地市2016—2017年發(fā)布的所有PPP文件）進(jìn)行分詞處理，再把進(jìn)行編碼后的分詞向量化，取兩個(gè)向量之間的余弦值并用該值來(lái)衡量?jī)蓚€(gè)文本間的相似程度。若該指數(shù)的值越接近1，說(shuō)明地方和中央的文件相似程度越高，越接近0，則表明地方和中央的PPP文件越相似程度越低。本文將其作為被解釋變量，用該指數(shù)來(lái)表征地方和中央的政策偏差。

3）控制變量。包括人均固定資產(chǎn)投資額（PFAI）和地方債規(guī)模。人均固定資產(chǎn)投資額（PFAI），通過(guò)固定資產(chǎn)投資額除以年末常住人口得到，該指標(biāo)綜合考慮了人口因素和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。地方債規(guī)模，本文用地方債規(guī)模的對(duì)數(shù)來(lái)表示，即LB。我國(guó)地方政府債自2008年以來(lái)迅速增長(zhǎng)，盡管巨額的地方債可能引發(fā)嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，但巴曙松等[28]和龐保慶等[29]認(rèn)為其可以有效地緩解地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)力不足的問(wèn)題，同時(shí)這也是學(xué)術(shù)界的普遍看法。

本文采用的數(shù)據(jù)均來(lái)源于明樹(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)、東方財(cái)富旗下的金融數(shù)據(jù)平臺(tái)——Choice平臺(tái)、各地市年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及中央和地方PPP平臺(tái)。

3 實(shí)證結(jié)果與分析

3.1 描述性統(tǒng)計(jì)

2016、2017年相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如表1、表2所示。由表1可知，地方財(cái)政壓力（FP）均值為1.52，樣本中大于均值的城市數(shù)量為47個(gè)，且樣本中城市財(cái)政壓力均大于零，說(shuō)明樣本中城市普遍存在財(cái)政壓力。此外，2016年?yáng)|、中、西部地方政府財(cái)政壓力大于均值1.52的城市數(shù)量分別為9個(gè)、15個(gè)和23個(gè)，占到了樣本中東、中、西部城市的22.5%、38.46%和63.89%，由此可見(jiàn)西部城市的地方財(cái)政壓力較東中部更大。這是由于一方面，我國(guó)西部發(fā)展較慢;另一方面，西部是我國(guó)“一帶一路”的戰(zhàn)略重心，基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，需進(jìn)行大規(guī)模投資，大大增加了地方政府的財(cái)政支出，導(dǎo)致西部城市財(cái)政壓力尤為嚴(yán)重。雖然中央和地方政策偏差指數(shù)（Index）的均值較低（為0.13），但從最大值（0.251 3），最小值（0.016 3）可知各地市之間還是存在明顯的差異;本文令未發(fā)地發(fā)債的城市取對(duì)數(shù)后的值（LB）為零;人均固定資產(chǎn)投資額（PFAI）均值為4.73，最大值17.301，最小值1.413，差異較大，表明各地區(qū)發(fā)展水平之間有一定的差距。

由表2可知，2017年中186個(gè)地級(jí)市的財(cái)政壓力均值為2.12，2017年P(guān)PP模式的發(fā)展水平的均值為3.23;人均固定資產(chǎn)投資額的均值為4.96。

3.2 回歸及分析

模型式（1）的回歸結(jié)果，如表3所示，得到以下4個(gè)方面的結(jié)論。

1）PPP模式的發(fā)展水平對(duì)地方政府財(cái)政壓力存在正效應(yīng)。模型（1）的回歸結(jié)果顯示PPP模式的發(fā)展水平LPPP的系數(shù)為0.442，且在1%的水平上顯著;在其他模型中，即使加入了其他變量，這一系數(shù)也基本保持不變，甚至有所增大，意味著PPP模式的發(fā)展水平與地方財(cái)政壓力成正相關(guān)，即PPP模式的發(fā)展水平越高，則該地區(qū)的財(cái)政壓力越大。造成這種結(jié)果的一部分原因是我國(guó)目前PPP模式的相關(guān)法律不健全、地方政府在執(zhí)行中央文件時(shí)具有一定的“靈活性”，以及在短期內(nèi)在“官員晉升機(jī)制”的刺激下，地方政府在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）出臺(tái)之前不遺余力的大力推廣PPP模式，期間不乏有的地方政府為了追求PPP項(xiàng)目數(shù)量、體量，采取承諾投資回報(bào)、政府回購(gòu)等一系列的“明股實(shí)債”的方式實(shí)施PPP項(xiàng)目，這樣就變相的預(yù)先透支了政府財(cái)力，且同時(shí)造成政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中責(zé)任的不匹配，大大增加了政府在相關(guān)PPP項(xiàng)目上的兜底風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增大了地方政府財(cái)政壓力。同時(shí)PPP項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲取前期回報(bào)，但現(xiàn)實(shí)是大部分參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)社會(huì)資本不具備專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，使得從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看PPP模式的不規(guī)范應(yīng)用會(huì)進(jìn)一步加重地方財(cái)政壓力。朱婉璐等[30]以高速公路PPP項(xiàng)目為例對(duì)PPP特許期進(jìn)行了研究，認(rèn)為特許期過(guò)長(zhǎng)不確定性因素增加會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加不利于政府管控進(jìn)而增大政府財(cái)政壓力。因此，假設(shè)H1得到支持。

2）政策偏差指數(shù)與地方政府財(cái)政壓力正相關(guān)。計(jì)量結(jié)果顯示，除了PPP模式的發(fā)展水平之外，政策偏差指數(shù)Index與地方財(cái)政壓力也呈正相關(guān)，且隨著控制變量的加入，這種效應(yīng)愈趨明顯。一方面由于政策偏差指數(shù)越高，表示地方和中央發(fā)布的PPP文本相似度越高，則地方財(cái)政壓力越大。另一方面，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步對(duì)中央文件及典型地區(qū)的文件的考察，可以發(fā)現(xiàn)中央發(fā)布的政策是針對(duì)全國(guó)的，文件涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，如農(nóng)林水利環(huán)保、交通運(yùn)輸、市政公用和綜合開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面。一個(gè)地區(qū)雖然不可能在上述各方面均有作為，但在某一具體領(lǐng)域如果有積極推動(dòng)的話，則往往會(huì)出臺(tái)更具體的政策，這就會(huì)提高該地區(qū)的政策偏差指數(shù)，而更具體的政策必然能更有效地促進(jìn)本地PPP項(xiàng)目的發(fā)展，由此顯示出政策偏差指數(shù)與財(cái)政壓力之間存在正相關(guān)關(guān)系。由此，假設(shè)H2得到有效的支持。

3）政策偏差指數(shù)的調(diào)節(jié)效應(yīng)分析。模型（1）中交互項(xiàng)a的系數(shù)為-4.722且在1%的水平上顯著，說(shuō)明政策偏差指數(shù)和PPP模式的發(fā)展水平間存在調(diào)節(jié)作用。在加入其他控制變量之后，這種調(diào)節(jié)作用盡管有升有降，但較大，且在統(tǒng)計(jì)上顯著。由此，假設(shè)H2得證。不僅如此，政策偏差指數(shù)的調(diào)節(jié)效應(yīng)還表現(xiàn)出以下兩個(gè)重要的特性：第一，處在不同水平的政策偏差指數(shù)，PPP模式對(duì)地方財(cái)政壓力的影響不同。政策偏差指數(shù)與PPP模式的發(fā)展水平的交互效應(yīng)，如圖1所示?？梢钥吹?，當(dāng)政策偏差指數(shù)低于均值0.13時(shí)，PPP模式能緩解地方財(cái)政壓力，且PPP模式的發(fā)展水平越高，其對(duì)地方政府財(cái)政壓力的緩解效果越差;而當(dāng)政策偏差指數(shù)高于均值0.13時(shí)，PPP模式不能緩解地方財(cái)政壓力，且PPP模式發(fā)展水平與地方政府財(cái)政壓力呈反向變動(dòng)關(guān)系。

出現(xiàn)上述情況的原因可能是一些地方政府在出臺(tái)的PPP相關(guān)政策中，一方面，因解決本地需求而出臺(tái)更貼近本地實(shí)際情況，導(dǎo)致政策偏差指數(shù)較低，但這種情況有助于緩解財(cái)政壓力;另一方面，如果地方政府PPP政策文件與中央相似程度應(yīng)越低，地方的PPP項(xiàng)目越是存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，且PPP項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)，使得前期投資無(wú)法收回，進(jìn)而有增大地方政府財(cái)政壓力的風(fēng)險(xiǎn)，這點(diǎn)可從2017—2018年的5個(gè)月清理以及需整改的PPP項(xiàng)目涉及金額高達(dá)4.9萬(wàn)億元得出。第二，隨著政策偏差指數(shù)的提高，PPP模式的發(fā)展水平與地方財(cái)政壓力之間的正相關(guān)關(guān)系減弱。在此，通過(guò)把政策偏差指數(shù)Index小于均值一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差、等于均值、大于均值一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的值分別帶入到模型（1）中得，F(xiàn)P=1.228+0.069×LPPP， FP=2.021-0.172×LPPP， FP=2.814-0.413×LPPP。可以發(fā)現(xiàn)，隨著政策偏差指數(shù)（0.079、0.13、0.181）的增加，PPP模式的發(fā)展水平每增加1個(gè)單位引起的地方財(cái)政壓力卻在變?。?.069、-0.172、-0.413），即PPP模式的發(fā)展水平的提高可以起到緩解地方財(cái)政壓力的效果，且當(dāng)政策偏差指數(shù)超過(guò)均值后隨著其值的增大，PPP模式的發(fā)展水平提高對(duì)地方財(cái)政壓力的緩解效果越來(lái)越大，并在其他的模型中也得到了驗(yàn)證。

4）政策偏差指數(shù)與控制變量。模型（2）引入地方債規(guī)模LB，它在1%的顯著性水平上成立，負(fù)的系數(shù)表明地方債規(guī)模越大，則地方財(cái)政壓力越小，即地方債是有緩解地方政府財(cái)政壓力效果的，與現(xiàn)今學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)一致。進(jìn)一步在模型（2）中引入人均固定資產(chǎn)投資額與政策偏差指數(shù)的交叉項(xiàng)c得到模型（3），回歸結(jié)果顯示其在1%的顯著性水平上成立，且系數(shù)為負(fù)，即在政策偏差指數(shù)越大的情況下，地方債越高對(duì)地方財(cái)政壓力的緩解效果越好。模型（5）引入人均資產(chǎn)投資額PFAI，回歸結(jié)果在10%的顯著性水平上成立，且人均固定資產(chǎn)投資額與財(cái)政壓力呈負(fù)相關(guān)，即人均固定資產(chǎn)投資額越高，對(duì)地方財(cái)政壓力的緩解效果越好，這與孟巍得出的固定資產(chǎn)投資是PPP模式緩解地方財(cái)政壓力渠道的結(jié)論相一致。這是因?yàn)殡S著某一地區(qū)人均固定資產(chǎn)投資額的增加，該地區(qū)的GDP上升，進(jìn)而該地政府稅收增加，政府財(cái)政壓力減小。

從地方債和人均資產(chǎn)投資額等變量基礎(chǔ)上引入3個(gè)交互項(xiàng)a、b、c的系數(shù)來(lái)看，均為負(fù)，即在政策偏差指數(shù)越大的情況下，PPP模式的發(fā)展水平越高、地方債越高、人居固定資產(chǎn)投資額越高，對(duì)地方財(cái)政壓力的緩解作用越大，且從交互項(xiàng)的系數(shù)可知，PPP模式的發(fā)展水平的提高對(duì)地方政府財(cái)政壓力的緩解效果優(yōu)于地方債的發(fā)行。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了避免運(yùn)用2016年數(shù)據(jù)得出結(jié)論可能存在片面性，在此進(jìn)一步用2017年相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，模型回歸結(jié)果，如表4所示。由表4可知，PPP模式的發(fā)展水平、政策偏差指數(shù)Index與地方財(cái)政壓力呈正相關(guān)，地方債規(guī)模LB和人均固定資產(chǎn)投資額PFAI以及交互項(xiàng)a、b、c與地方財(cái)政壓力呈負(fù)相關(guān)，且都在1%的顯著性水平上成立，與前文的實(shí)證結(jié)果一致。

4 進(jìn)一步研究

4.1 空間自相關(guān)檢驗(yàn)

本部分用空間計(jì)量的方法對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的討論。在使用空間計(jì)量前，首先分析數(shù)據(jù)是否存在空間依賴(lài)性，因而用Morans I對(duì)主要解釋變量PPP模式的發(fā)展水平、政策偏差指數(shù)、地方債規(guī)模、人均固定資產(chǎn)投資額進(jìn)行空間自相關(guān)檢驗(yàn)，結(jié)果如表5所示。由表5可知，2016—2017年的PPP模式的發(fā)展水平、政策偏差指數(shù)、地方債規(guī)模、人均固定資產(chǎn)投資額均在1%的水平上顯著成立，因而存在明顯的空間集聚特征。由于篇幅有限，本文僅列出部分地方政府的財(cái)政壓力指標(biāo)，如表6所示。

由表6可知，樣本中地方政府財(cái)政壓力存在一定的空間聚集性，具體表現(xiàn)為東部偏低、中西部偏高。接下來(lái)進(jìn)行空間回歸分析。

4.2 實(shí)證結(jié)果

本文選用空間滯后回歸模型（SAR），回歸結(jié)果如表7所示。

由表7可知，各地之間存在明顯的空間相關(guān)性。首先，從直接效應(yīng)方面來(lái)看，與此前無(wú)空間效應(yīng)模型下的結(jié)果相比，無(wú)論在PPP模式、政策偏差指數(shù)方面，還是反映調(diào)節(jié)效應(yīng)的交互項(xiàng)a和c，兩者結(jié)果類(lèi)似，在此不再贅述。

其次，間接效應(yīng)是反映空間效應(yīng)的主要方面，由此假設(shè)H3得證。由表7可知，系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上是顯著的，且影響比較大，在沒(méi)有間接效應(yīng)的情況下，模型大約只能估計(jì)總效應(yīng)的60%左右。這說(shuō)明隨著周邊城市的PPP模式發(fā)展水平的提高，本地政府地方財(cái)政壓力加大。政策偏差指數(shù)的系數(shù)19.67通過(guò)1%的顯著性檢驗(yàn)，表明周邊城市的政策偏差指數(shù)與本地政府財(cái)政壓力成正相關(guān)，從某種程度上與李濤等[24]認(rèn)為的轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)逐漸向多元化發(fā)展一致。此外，交互項(xiàng)a、c分別在1%和5%的顯著性水平上顯示出較強(qiáng)的負(fù)的空間溢出效應(yīng)，這可能與相鄰城市間的溢出效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)有關(guān)。

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

用2017年相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，模型回歸結(jié)果，如表8所示。由表8可知，PPP模式發(fā)展水平、政策偏差指數(shù)與地方財(cái)政壓力呈正相關(guān)，其交互項(xiàng)與地方財(cái)政壓力呈負(fù)相關(guān)，地方債規(guī)模系數(shù)為負(fù)，人均固定資產(chǎn)投資額與政策偏差指數(shù)的交互項(xiàng)的系數(shù)為負(fù)，且都顯著成立，與前文的實(shí)證結(jié)果一致。

5 結(jié)論及啟示

近些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展降速，且在連年減稅降費(fèi)的政策引導(dǎo)下，使得地方財(cái)政收入增速放緩，但財(cái)政支出仍呈穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同時(shí)地方債還款期限的到來(lái)，壓縮了地方基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資，為此中央積極出臺(tái)相關(guān)文件大力推進(jìn)各地PPP模式的發(fā)展。但中央政策起統(tǒng)籌全局的作用，地方政策更加貼合本地區(qū)實(shí)際，在此背景下，本文在考察2016年我國(guó)114個(gè)地級(jí)市的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行實(shí)證研究，并用2017年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)：第一，PPP模式的發(fā)展水平、政策偏差指數(shù)與地方財(cái)政壓力呈正相關(guān)，而且政策偏差指數(shù)在PPP模式的發(fā)展水平緩解地方政府財(cái)政壓力過(guò)程中起到了調(diào)節(jié)作用，PPP模式的實(shí)施并沒(méi)有起到緩解地方政府財(cái)政壓力的作用，反而加劇了地方財(cái)政壓力;第二，由于調(diào)節(jié)效應(yīng)，當(dāng)政策偏差指數(shù)超過(guò)均值水平，PPP模式的發(fā)展水平有助于緩解地方財(cái)政壓力，但低于均值時(shí)卻起到相反的效果;第三，在考慮空間效應(yīng)之后，上述效應(yīng)被更準(zhǔn)確地估計(jì)出來(lái)，相比無(wú)空間效應(yīng)的模型，效應(yīng)更趨顯著。意味著PPP模式及其政策偏差指數(shù)在一般情況下加劇了地方財(cái)政壓力。

基于本文的以上研究結(jié)論，為了進(jìn)一步完善PPP模式，緩解地方財(cái)政壓力，提出以下建議：PPP政策的制定要兼顧規(guī)范性與差異性，要以理論與實(shí)踐相結(jié)合為原則。首先，同其他公共服務(wù)政策一樣，PPP的相關(guān)政策在制定時(shí)一定要避免政府簡(jiǎn)約化的治理思路，在制定自上而下的政策時(shí)必須兼顧整體的全局性與區(qū)域的差異性，中央PPP政策的制定應(yīng)以規(guī)范化、框架化為主要特征，要重視相關(guān)政策引導(dǎo)，切忌過(guò)細(xì)，在PPP政策的出臺(tái)過(guò)程中給地方政府差異化政策執(zhí)行留有足夠的創(chuàng)新的空間，進(jìn)而起到緩解地方財(cái)政壓力的效果;其次，政策普遍性執(zhí)行實(shí)踐中既需要結(jié)合實(shí)際，又要避免模糊性指引，防止政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)自上而下的轉(zhuǎn)嫁;再次，在政策的演化與銜接過(guò)程中，還需要防范政策碎片化給基層工作帶來(lái)的執(zhí)行困境，建立上下聯(lián)動(dòng)的政策過(guò)渡機(jī)制，在實(shí)踐中促進(jìn)PPP政策的連貫性與變革性;最后，地方政府在出臺(tái)政策時(shí)要做到與本地實(shí)際相結(jié)合，不能盲目的轉(zhuǎn)述上級(jí)文件，建立PPP信息實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)PPP政策的前瞻性預(yù)測(cè)，提高政策目標(biāo)與各地PPP需求的匹配度。

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