肖金明 馮曉暢

〔摘要〕黨的十九大開啟了我國(guó)合憲性審查工作的新篇章，推動(dòng)了合憲性審查理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，推進(jìn)了合憲性審查主體、對(duì)象、范圍、程序等關(guān)聯(lián)一體的制度健全和完善。黨內(nèi)法規(guī)能否成為合憲性審查的對(duì)象或者說(shuō)能否將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍，存在一定的爭(zhēng)議。無(wú)論基于黨章與憲法關(guān)系的理論審視，還是立足于合憲性審查本身的理論反思，黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的必要性和可能性皆存在不足。構(gòu)建中國(guó)特色的黨規(guī)國(guó)法審查監(jiān)督體系，需要合憲性審查與合章性審查在各自場(chǎng)域中相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，同時(shí)又相互銜接配合，兩者并行不悖、關(guān)聯(lián)互通?；貞?yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化發(fā)展的需要，對(duì)照國(guó)家合憲性審查制度，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的主體、對(duì)象和一般程序等，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)合章性審查制度，以形成合憲性審查與合章性審查協(xié)同發(fā)展的中國(guó)式審查監(jiān)督體系。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī);合章性審查;合憲性審查;備案審查制度

〔中圖分類號(hào)〕D921〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）03-0011-11

〔作者簡(jiǎn)介〕肖金明，山東大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所特聘研究員;馮曉暢，山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生，山東青島266237。

自黨的十九大明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”以來(lái)，合憲性審查的理論研究熱度不斷升溫，實(shí)踐探索也在有條不紊地持續(xù)推進(jìn)。黨的十九屆四中全會(huì)再次重申了加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作的重要戰(zhàn)略部署。屬于我們的“合憲性審查時(shí)代”可能即將到來(lái)。①基于對(duì)這一新時(shí)代到來(lái)的期盼和對(duì)合憲性審查制度的期許，部分學(xué)者提出了將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的命題，嘗試構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧、兼容并包的合憲性審查制度，并認(rèn)為這與黨的十九屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”的基本要求相契合。但這一命題能否成立有待進(jìn)一步理論證成。還有學(xué)者進(jìn)一步提出“建立合章性審查制度，將合章性審查工作與合憲性審查工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)”的論點(diǎn)。②當(dāng)然，“黨內(nèi)法規(guī)合章性審查”還沒(méi)有出現(xiàn)在政治話語(yǔ)體系中，相關(guān)理論研究也不多。但不能否認(rèn)，合章性審查是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，作為一項(xiàng)重要制度安排，具有不可替代的特殊功能。合章性審查既是執(zhí)政黨針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行自我監(jiān)督和自我完善的治理之道，也是彰顯黨章功能價(jià)值和維護(hù)黨章權(quán)威的關(guān)鍵所在。基于此，本文旨在梳理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主要理?yè)?jù)，圍繞這一命題展開商榷與反思，在此基礎(chǔ)上探討合憲性審查與合章性審查協(xié)同共治的必要性與可行性，同時(shí)嘗試勾勒出黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的基本框架，塑造合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的審查監(jiān)督體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍主張的主要理?yè)?jù)

合憲性審查的適用范圍和對(duì)象一直是學(xué)界關(guān)注和討論的焦點(diǎn)議題，其中就包括黨內(nèi)法規(guī)是否屬于合憲性審查的范圍和對(duì)象。主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的學(xué)者，認(rèn)為這樣有利于全方位推進(jìn)合憲性審查工作，也有利于加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督。當(dāng)前，贊同一方主要從理論、制度和實(shí)踐等角度，闡釋黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的可行性，為黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍提供證成。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的法屬性與外溢效應(yīng)使合憲性審查具有理論上的可能性

黨內(nèi)法規(guī)自身所具備的法屬性和外溢效應(yīng)之特征使其契合于合憲性審查的基本理念和形式要求，并為其納入合憲性審查提供了理論支撐。合憲性審查在實(shí)踐中“表現(xiàn)為對(duì)是否合憲的評(píng)價(jià)以及糾正違憲行為、追究違憲責(zé)任等一系列行為過(guò)程”③，目的在于加強(qiáng)憲法的實(shí)施與監(jiān)督，維護(hù)憲法秩序的權(quán)威與穩(wěn)定，保證中國(guó)特色社會(huì)主義法治秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)特殊的法屬性使其在一定程度上符合合憲性審查最基本的形式要件，同時(shí)在與國(guó)家法律關(guān)聯(lián)互動(dòng)中產(chǎn)生的外溢效應(yīng)則賦予了黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的正當(dāng)理由。

黨內(nèi)法規(guī)能否姓“法”的爭(zhēng)論由來(lái)已久。質(zhì)疑論者堅(jiān)守國(guó)家法中心主義立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)法是由國(guó)家制定和認(rèn)可，體現(xiàn)國(guó)家意志并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范;黨內(nèi)法規(guī)雖然在名稱上帶有“法”字，但并無(wú)國(guó)家意志和強(qiáng)制之實(shí)，名為法但實(shí)為一種特殊社會(huì)規(guī)范?？隙ㄕ撜邉t主張擴(kuò)大法的外延，除了國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范外，還可被擴(kuò)大適用于黨規(guī)黨法、廠規(guī)廠法等領(lǐng)域。④有學(xué)者肯定了黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，并且較早地從保障我國(guó)法制統(tǒng)一、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的角度指出，必須將黨內(nèi)法規(guī)納入違憲、違法審查機(jī)制。⑤黨的十八屆四中全會(huì)明確把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。有學(xué)者據(jù)此得出，“黨內(nèi)法規(guī)是法規(guī)范之一種，是社會(huì)主義法律規(guī)范的表現(xiàn)形式之一”，并提出“下位法服從上位法，黨內(nèi)法規(guī)須與憲法保持一致，黨內(nèi)法規(guī)作為社會(huì)主義法律規(guī)范表現(xiàn)形式為黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查奠定了法治基礎(chǔ)?！雹蘅隙ㄕ撜叩纳鲜鲇^點(diǎn)明確了黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性，同時(shí)預(yù)設(shè)了憲法是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同的“基礎(chǔ)規(guī)范”的理論前提，憲法不僅在國(guó)家法律體系居于最高地位，而且是整個(gè)社會(huì)主義法治體系的最高權(quán)威。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)姓“法”為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查提供了理論上的可能，但是“立基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是兩種并行不悖、相輔相成，共同致力于推動(dòng)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的法規(guī)范。”⑦二者在效力位階上沒(méi)有孰高孰低之分，國(guó)家法律也并非優(yōu)位于黨內(nèi)法規(guī)，不應(yīng)忽視黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位，更不能忽略黨章與憲法關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)，而過(guò)于主觀地將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍。

黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度規(guī)范，原則上僅規(guī)范全體黨員和黨組織的活動(dòng)和黨內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。但黨內(nèi)法規(guī)并不是一個(gè)封閉的制度系統(tǒng)，中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的歷史現(xiàn)實(shí)及其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心角色，決定了黨內(nèi)制度規(guī)范也會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生直接或間接的影響。“黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨務(wù)，也調(diào)整國(guó)務(wù)，既約束黨組織與黨員，也約束非黨組織與黨外人士，這表明黨內(nèi)法規(guī)具有溢出效應(yīng)。”⑧如果無(wú)法保證黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)都是正向的，按照傳統(tǒng)思維就需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查監(jiān)督。也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)須接受合憲性審查的理由之一是實(shí)踐運(yùn)行中黨內(nèi)法規(guī)能夠產(chǎn)生對(duì)社會(huì)大眾約束的溢出效應(yīng)，超出黨內(nèi)法規(guī)僅限于黨員與黨組織的約束范圍。⑨不可否認(rèn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的法規(guī)不僅規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系和事務(wù)，而且憑借其直接規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的特性影響黨外事務(wù)。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)似乎應(yīng)像國(guó)家法律一樣接受合憲性審查，以滿足維護(hù)法制統(tǒng)一和憲法權(quán)威的基本要求。需要指出的是，并不是所有黨內(nèi)法規(guī)都表現(xiàn)出外溢效應(yīng)，具有外溢效應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)主要集中于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)域。換言之，黨內(nèi)法規(guī)效應(yīng)外溢現(xiàn)象只關(guān)涉一部分黨內(nèi)法規(guī)，并非全部黨內(nèi)法規(guī)都具有這樣的效應(yīng)。所以不能夠籠統(tǒng)地把黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)視為其接受合憲性審查的理?yè)?jù)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主張的規(guī)范依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的觀點(diǎn)在一定意義上源于中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家法律密不可分的關(guān)聯(lián)性。廓清黨和國(guó)家法律之間的關(guān)系是判斷黨內(nèi)法規(guī)能否納入合憲性審查范圍的前提。國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系在文本層面都蘊(yùn)含著關(guān)于黨與國(guó)家法律關(guān)系的規(guī)范依據(jù)。國(guó)家法律體系中居于統(tǒng)帥地位的憲法就有多處對(duì)二者關(guān)系的規(guī)范表述。《憲法》序言最后一個(gè)自然段規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”。《憲法》總綱第5條第3款和第5款分別規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！鄙鲜鰲l文中的“各政黨”當(dāng)然包括長(zhǎng)期執(zhí)掌政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合憲法和法律的基本原則和要求。也就是說(shuō)，調(diào)整中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家法律的關(guān)系的憲法規(guī)范早在八二憲法文本中就已經(jīng)得到明確體現(xiàn)。八二憲法序言和總綱中關(guān)于政黨與國(guó)家法律的關(guān)系的具體規(guī)定，從不同角度體現(xiàn)了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，同時(shí)也表明了執(zhí)政黨尊重、遵守憲法和法律的政治意志，以及憲法和法律在國(guó)家治理體系中的主導(dǎo)地位。⑩

黨與國(guó)家法律的關(guān)系的規(guī)范依據(jù)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中得到更為全面和具體的呈現(xiàn)。黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)分別采用專門的條款設(shè)計(jì)從不同維度闡釋二者的關(guān)系。效力最高的黨章在序言部分明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，這一表述早在1981年召開的黨的十一屆六中全會(huì)上已現(xiàn)雛形，會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》規(guī)定了“黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！?982年召開的黨的十二大對(duì)黨章進(jìn)行了較大幅度的修改，首次在序言中增加了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的內(nèi)容。B11此后的歷次黨章修改都延續(xù)了這一規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，尤其強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，又帶領(lǐng)人民遵守憲法法律，黨的一切權(quán)力不能凌駕于憲法和法律之上，黨的全部活動(dòng)不能超越憲法和法律規(guī)定的邊界，黨要堅(jiān)決維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

黨內(nèi)法規(guī)之準(zhǔn)則是對(duì)黨章的基本內(nèi)容和價(jià)值理念的具體化表達(dá)?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在第十一部分“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”中規(guī)定：“黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨內(nèi)法規(guī)之條例、規(guī)定等則是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定、備案審查等工作的實(shí)際需要，在文本中就某一方面的具體內(nèi)容作出相應(yīng)規(guī)定。2019年最新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”作為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的一項(xiàng)基本原則，并在第五章第27條明確把“是否同憲法和法律不一致”作為前置審核的主要內(nèi)容，還在第六章第32條將中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和地方省級(jí)黨委制定的“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)定為黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷的情形之一?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第四章第11條明確把“是否同憲法和法律相一致”視為合法合規(guī)性審查的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，并在第五章第19條將“違反憲法和法律”視為審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予備案通過(guò)，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正的情形之一。由此可見，“是否同憲法和法律相一致”的標(biāo)準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)制定工作和備案審查工作必須堅(jiān)守的底線，也是界定黨內(nèi)法規(guī)合法性與正當(dāng)性的紅線。

（三）堅(jiān)持依憲執(zhí)政的實(shí)踐考量與內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會(huì)作出“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”的重要論斷，勾勒出中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的法治主線。依憲執(zhí)政是執(zhí)政黨依據(jù)憲法治國(guó)理政，遵循憲法精神、原則與規(guī)范，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，依照憲法法律領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。依憲執(zhí)政的理念和要求應(yīng)當(dāng)貫穿于執(zhí)政黨治國(guó)理政的各個(gè)方面，保證黨的執(zhí)政目標(biāo)、執(zhí)政理念、執(zhí)政方略、執(zhí)政地位、執(zhí)政行為、執(zhí)政過(guò)程以及權(quán)力運(yùn)行等具備合憲性。B12推進(jìn)依憲執(zhí)政有賴于全方位加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，其中合憲性審查工作是憲法監(jiān)督的重要抓手，為憲法有效實(shí)施和依憲執(zhí)政提供保障。

在各方面高度重視合憲性審查工作之時(shí)，不少學(xué)者從服務(wù)于依憲執(zhí)政實(shí)踐需要的角度出發(fā)，主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范疇。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有合憲性的要求，執(zhí)政黨的立規(guī)行為受到合憲性價(jià)值的制約，屬于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的重要方式。B13也有學(xué)者基于治國(guó)理政的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，認(rèn)為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行合憲性審查是全面依法治國(guó)的必然要求和依法執(zhí)政的內(nèi)在需要，是新中國(guó)法治建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論，也是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。B14還有學(xué)者主張，依憲執(zhí)政在國(guó)家的政治生活和黨的執(zhí)政實(shí)踐中發(fā)揮關(guān)鍵作用，依憲執(zhí)政要求黨內(nèi)法規(guī)必須具備合憲性。B15不少學(xué)者希望將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍作為深化合憲性審查工作的突破口之一，同時(shí)也是為依憲執(zhí)政提供保障，并認(rèn)為這不失為結(jié)合我國(guó)黨情國(guó)情完善審查監(jiān)督體系而作出的積極探索與嘗試。以黨章統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨內(nèi)部生成的制度規(guī)范，與憲法統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律高度關(guān)聯(lián)，二者在治國(guó)理政實(shí)踐中共同發(fā)揮舉足輕重的作用，依憲執(zhí)政的具體實(shí)踐必然會(huì)與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生聯(lián)系。因此，可以把合憲性審查機(jī)制作為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的著力點(diǎn)。這也體現(xiàn)出我國(guó)憲法秩序背后所蘊(yùn)含的治理邏輯，即注重問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上更為關(guān)注治理及其效果。B16

二、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主張的理論局限與反思

表面看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的主張似有理?yè)?jù)，但總體上缺乏足夠的理論支撐，面對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的實(shí)踐而言還存在邏輯悖論。無(wú)論是從黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論審視，還是立足于合憲性審查的理論反思，黨內(nèi)法規(guī)接受合憲性審查的主張都無(wú)法獲得充分的理論證成。

（一）黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查同黨章與憲法的關(guān)系存在沖突

如前所述，黨內(nèi)法規(guī)能否納入合憲性審查取決于對(duì)黨和國(guó)家關(guān)系的認(rèn)識(shí)和把握。正確認(rèn)識(shí)和把握黨和國(guó)家的關(guān)系需要具體到制度意義上，更要具體到黨章與憲法的關(guān)系上。學(xué)理上可以從多個(gè)維度展開對(duì)黨章與憲法關(guān)系的闡釋。整體而言，可將二者的關(guān)系概括歸納為相互區(qū)別、相互呼應(yīng)、相得益彰B17：一方面二者分屬于不同的規(guī)范體系，這決定了二者之間的區(qū)別;另一方面二者在政治立場(chǎng)、文本內(nèi)容、實(shí)踐功能等方面部分契合。聚焦于效力位階層面，黨章與憲法的關(guān)系則有多種解讀，至今未能形成共識(shí)。有學(xué)者主張，憲法統(tǒng)領(lǐng)國(guó)法和黨規(guī)，即黨章在憲法構(gòu)建的規(guī)則秩序之中，黨規(guī)制度建設(shè)應(yīng)表達(dá)憲法價(jià)值，遵循憲法原則。B18憲法高于黨章的論斷缺乏充分的理?yè)?jù)，與中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的原則和精神也不一致。另有學(xué)者從政治效力和法律效力的視角看待二者的關(guān)系。黨章的政治效力高于憲法，憲法中的許多內(nèi)容實(shí)則是黨章的政治延伸;憲法的法律效力高于黨章，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。B19全面客觀看待二者關(guān)系應(yīng)堅(jiān)持“黨章為本、憲法至上”原則，二者在本質(zhì)上沒(méi)有孰高孰低之分，二者同根同源，源于黨的政治主張，根源于人民的意志。這是認(rèn)識(shí)和把握黨章與憲法關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，也是厘清黨章與憲法關(guān)系的正確方式。

基于黨和國(guó)家關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)以及黨章與憲法的內(nèi)在邏輯，黨章與憲法并列共生、并聯(lián)共進(jìn)的關(guān)系直接影響到國(guó)家治理現(xiàn)代化整體制度的體系性、結(jié)構(gòu)性和邏輯性問(wèn)題。黨章統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與憲法統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律制度體系是并列關(guān)系，它們的性質(zhì)、功能有別，不能互替。黨章是全黨意志的最高體現(xiàn)，憲法是國(guó)家意志的最高體現(xiàn)，這是黨章與憲法關(guān)系并列的主因。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民的先鋒隊(duì)，黨章所體現(xiàn)的黨的意志，本質(zhì)上就是人民意志。憲法所體現(xiàn)的國(guó)家意志，本質(zhì)上也是人民根本意志的體現(xiàn)?！霸邳h的直接領(lǐng)導(dǎo)和群眾的廣泛參與下產(chǎn)生和發(fā)展的憲法，必然是反映了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，從而也必然會(huì)得到廣大群眾的擁護(hù)。”B20因此，黨章與憲法共生于人民意志，這是黨章與憲法共生關(guān)系的基礎(chǔ)。黨章與憲法同源于人民意志，形成了兩者關(guān)系的本質(zhì)規(guī)定性，既因分別而并列，亦因共性而并聯(lián)。黨章與憲法并聯(lián)是基于它們的本質(zhì)規(guī)定性和共性原點(diǎn)，它們并聯(lián)在人民意志上，并聯(lián)在黨的路線方針政策上。凡是黨的重大決策，一般都會(huì)通過(guò)修改黨章的方式反映在黨的章程中，也會(huì)通過(guò)修憲的方式反映于國(guó)家憲法中。概言之，黨章與憲法共生于人民意志，但屬于不同的制度現(xiàn)象，在治黨治國(guó)、治國(guó)理政和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中處于并列關(guān)系，它們共起于黨的政治主張，黨章修改與憲法修改實(shí)際上是關(guān)涉治國(guó)理政的兩條線路，是并列共進(jìn)的關(guān)系。

黨章與憲法共生并列、共進(jìn)并聯(lián)的關(guān)系，意味著充分闡釋黨章與憲法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)加入執(zhí)政黨的路線方針政策這一元素，將“黨的路線方針政策與國(guó)家憲法的關(guān)系”同“黨的章程與國(guó)家憲法的關(guān)系”區(qū)別開來(lái)。黨的路線方針政策入章入憲，是建立在黨和國(guó)家關(guān)系理論基礎(chǔ)之上，是政治與法治有機(jī)統(tǒng)一使然。如前所言，黨章和憲法同源共生于人民意志，共起共進(jìn)于黨的路線方針政策。因此，憲法統(tǒng)領(lǐng)黨章以及國(guó)法高于黨規(guī)的觀點(diǎn)都是因?yàn)闆](méi)有真正厘清黨章與憲法的關(guān)系、忽略了黨的路線方針政策與黨內(nèi)法規(guī)的不同所致。黨的路線方針政策通過(guò)不同的線路分別轉(zhuǎn)化為黨章和國(guó)法，應(yīng)當(dāng)在各自的線路上挖掘黨章與憲法的性質(zhì)定位和價(jià)值功能。黨章與憲法共生并列、共進(jìn)并聯(lián)的關(guān)系，決定了不能將黨章與憲法機(jī)械地割裂開來(lái)甚至是對(duì)立起來(lái)，應(yīng)當(dāng)在理論創(chuàng)新中形成黨和國(guó)家有機(jī)體理論，奠定黨章與憲法關(guān)系的理論基石。黨和國(guó)家有機(jī)體理論是人民民主理論的自然延伸，是黨章與憲法并列共生、并聯(lián)共進(jìn)關(guān)系的理論基礎(chǔ)，是探討黨內(nèi)法規(guī)有無(wú)必要納入合憲性審查范圍的理論前提。在黨章與憲法協(xié)同共治的理論框架中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)主要且優(yōu)先接受合章性審查而非合憲性審查。

（二）合憲性審查內(nèi)涵與外延的不確定性導(dǎo)致其審查范圍泛化

盡管合憲性審查制度被視為影響法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程的重要制度安排，但在合憲性審查概念與邊界等理論問(wèn)題上并沒(méi)有形成明確共識(shí)。目前還存在合憲性審查工作、制度與違憲審查、憲法監(jiān)督等混用現(xiàn)象，甚至與合法性審查、備案審查等概念互為等同。B21黨內(nèi)法規(guī)能否接受合憲性審查的爭(zhēng)論很大程度上與合憲性審查的概念和邊界認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一有相當(dāng)關(guān)系。不合理地?cái)U(kuò)張合憲性審查內(nèi)涵和外延，不僅模糊了合憲性審查與合法性審查、備案審查等概念，而且容易形成將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的認(rèn)識(shí)和主張，更加劇了合憲性審查的不確定性。

合憲性審查的內(nèi)涵和外延理應(yīng)得到進(jìn)一步廓清，這是推動(dòng)合憲性審查工作有序開展的基本前提。在文義解釋層面，“合憲性審查是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序和方式對(duì)憲法行為是否符合憲法進(jìn)行審查并作出處理的制度?！盉22這要求任何憲法行為和規(guī)范都不得與憲法文本相抵觸，要符合憲法的基本原則和精神，以保障憲法作為國(guó)家根本法、最高法的地位。B23在方法論層面，合憲性審查也有特定內(nèi)涵，通過(guò)對(duì)合憲性推定和謙抑主義原理的闡釋，合憲性審查所表達(dá)的對(duì)制定法是否合乎憲法進(jìn)行憲法上的審查，并不一定必然體現(xiàn)為消極主義方法論。B24合憲性審查概念的界定直接影響和關(guān)聯(lián)著合憲性審查對(duì)象的范圍，同時(shí)也就劃定了合憲性審查的邊界。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一性原則，從法理和制度層面予以科學(xué)界定，合憲性審查的對(duì)象至少應(yīng)分為兩類，即法律規(guī)范類和行為類。法律規(guī)范類包括《憲法》第5條第3款規(guī)定的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，行為類則包括第5條第4款和第5款涉及兩種可能違反憲法的行為。B25根據(jù)認(rèn)定和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的差異，合憲性審查對(duì)象的范圍也就有了廣義和狹義之分。一般而言，狹義上的合憲性審查范圍限定在現(xiàn)行憲法和立法法的規(guī)定之中，主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。而廣義上的合憲性審查既可以吸納行為類的審查對(duì)象，也可以包括全部的立法立規(guī)活動(dòng)，基本上等同于備案審查。因此，狹義上的合憲性審查有專屬和明確的審查對(duì)象，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于合憲性審查的范圍。當(dāng)然如果不加限制地?cái)U(kuò)大合憲性審查的范圍，就容易產(chǎn)生將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的認(rèn)識(shí)和主張。

或許是受限于狹義解釋層面的合憲性審查不足以充分回應(yīng)治國(guó)理政實(shí)踐的迫切需求，部分學(xué)者主張廣義上的合憲性審查范圍更契合我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐需求。比如，有學(xué)者認(rèn)為“凡是可用于作為立法活動(dòng)、行政執(zhí)法與司法裁判依據(jù)的規(guī)則都應(yīng)納入合憲性審查的對(duì)象范圍”B26;有學(xué)者嘗試破除我國(guó)只有中央層面這“半個(gè)合憲性審查”的偏見，將法律法規(guī)之外的地方規(guī)范性文件的合憲性審查視為“另一半合憲性審查”。B27置于合憲性審查范圍泛化的大趨勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)自然也會(huì)被視為合憲性審查的對(duì)象。但實(shí)際上，對(duì)于合憲性審查范圍的泛化認(rèn)識(shí)會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題，不但不利于厘清合憲性審查的內(nèi)涵和外延，也會(huì)在一定意義上降低合憲性審查工作的有效性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，不能輕易地將合憲性審查簡(jiǎn)單理解成任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為都可以成為合憲性審查對(duì)象行為主體，特別是在正式的宣傳場(chǎng)合，更不能輕率地將“合憲性審查”對(duì)象的范圍隨意擴(kuò)大。B28合憲性審查的語(yǔ)義和邊界應(yīng)立足于我國(guó)憲法和法律文本的規(guī)定，既要與違憲審查相區(qū)分，又要與合法性審查、合理性審查、備案審查等概念相區(qū)別。合憲性審查有其專屬的運(yùn)行空間，不宜過(guò)度擴(kuò)大解釋和適用。實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都難以納入國(guó)家意義上的合憲性審查范圍，實(shí)踐中采用的基本是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國(guó)家法律規(guī)范性文件歸國(guó)家審查的審查制度分離模式。B29

（三）法定合憲性審查主體的職責(zé)范圍過(guò)度擴(kuò)大

合憲性審查主體是保證合憲性審查工作有序運(yùn)行的核心要素之一。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有法定的監(jiān)督憲法實(shí)施的主體資格。根據(jù)《立法法》第99條和100條的規(guī)定，由全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)擔(dān)當(dāng)合憲性審查輔助機(jī)構(gòu)的角色。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將全國(guó)人大法律委員會(huì)正式更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)。這一黨的主張很快在第五次憲法修正案的文本中得以體現(xiàn)，該修正案第44條明確將《憲法》第70條原來(lái)規(guī)定的“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。2018年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》，采用授權(quán)決定的形式明確了憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)合憲性審查等若干職責(zé)。顯而易見，憲法和法律委員會(huì)是政治與法治有機(jī)統(tǒng)一的產(chǎn)物，其依托于人民代表大會(huì)制度，“成為合憲性審查工作的主要推動(dòng)者和實(shí)際承擔(dān)者”。B30當(dāng)然，憲法和法律委員會(huì)只是定位于協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開展合憲性審查的工作機(jī)構(gòu)，可以提供相關(guān)的建議和意見，最終決定權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。

主張將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍的學(xué)者通常也堅(jiān)持審查監(jiān)督體系一元化，也就是說(shuō)，合憲性審查主體是唯一的，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查須由法定的合憲性審查主體來(lái)完成。有學(xué)者提出，為了確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，可以在全國(guó)人大設(shè)立統(tǒng)一的違憲審查機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查工作。B31更有學(xué)者明確指出，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)且能夠承擔(dān)審查黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件是否合憲的職責(zé)。B32還有學(xué)者界分了黨的政策主張和黨內(nèi)法規(guī)，并提出憲法和法律委員會(huì)不宜主動(dòng)審查黨的政策主張，但可以審查黨內(nèi)法規(guī)。B33當(dāng)然，也有學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題持審慎態(tài)度，認(rèn)為憲法委員會(huì)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，黨內(nèi)法規(guī)的審查應(yīng)交由黨的機(jī)關(guān)。B34黨內(nèi)法規(guī)違反憲法或法律時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)接受審查要求或建議并進(jìn)行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現(xiàn)實(shí)。B35法定合憲性審查主體究竟能否替代或吸納黨內(nèi)法規(guī)審查主體，如果能夠替代或吸納，那么黨內(nèi)法規(guī)必然要接受合憲性審查。基于社會(huì)主義法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)以及合憲性審查工作的實(shí)踐考量，法定合憲性審查主體不能同黨內(nèi)法規(guī)審查主體完全匹配，二者屬于不同的組織機(jī)構(gòu)，有著各自的存在價(jià)值和功能。

有些學(xué)者主要基于成本效益考量，主張不把黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍。無(wú)論是合憲性審查的法定主體全國(guó)人大及其常委會(huì)，還是作為具體審查工作機(jī)構(gòu)的憲法和法律委員會(huì)，它們的組織特性和優(yōu)勢(shì)只能在各自職能和職權(quán)范圍內(nèi)才能得到最優(yōu)發(fā)揮，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。依據(jù)權(quán)力配置功能適當(dāng)?shù)脑瓌t，以及憲法、立法法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，既有法定合憲性審查主體的職責(zé)并不包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查。法定合憲性審查主體與黨內(nèi)法規(guī)審查主體不應(yīng)混同，黨內(nèi)法規(guī)的審查工作應(yīng)當(dāng)由專門的黨內(nèi)組織負(fù)責(zé)。有學(xué)者建議整合提升中辦法規(guī)局的備案審查機(jī)構(gòu)和人員，試圖使之與全國(guó)人大及其常委會(huì)的政治地位相對(duì)應(yīng)，在中共中央設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的法治監(jiān)督委員會(huì)，為備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)奠定組織基礎(chǔ)。B36實(shí)際上這里的問(wèn)題并不在于審查主體問(wèn)題，更為根本的是黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查都要保證黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法法律相抵觸，由黨內(nèi)法規(guī)制定主體和備案審查主體開展的相關(guān)工作并不能一概定性為合憲性審查?？梢赃@樣說(shuō)，在黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中，或者在可望建立的合章性審查制度中，是否抵觸憲法是一項(xiàng)重要的審查標(biāo)準(zhǔn)，但這不具有國(guó)家意義上合憲性審查制度的性質(zhì)。

三、合章性審查與合憲性審查協(xié)同共治的必要性與可行性

中國(guó)特色的審查監(jiān)督制度應(yīng)由合章性審查與合憲性審查共同構(gòu)筑而成，合章性審查維護(hù)黨章統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的自洽和穩(wěn)定，合憲性審查確保憲法統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系的自洽和有序。合章性審查工作與合憲性審查工作并行不悖，二者在各自場(chǎng)域中相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，同時(shí)又相互銜接、相互配合。

（一）協(xié)同共治是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色二元審查監(jiān)督模式的必然選擇

合章性審查制度與合憲性審查制度分別統(tǒng)領(lǐng)黨規(guī)國(guó)法審查監(jiān)督體系，在國(guó)家制度和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，“制度治理”與“治理制度”是高度關(guān)聯(lián)的兩個(gè)命題，前者反映了治理的邏輯，后者體現(xiàn)了制度水平和治理成效的保障。黨章黨規(guī)、憲法法律合成治理的制度平臺(tái)，對(duì)制度的審查監(jiān)督亦即對(duì)制度的治理決定著制度平臺(tái)的質(zhì)量。合憲性審查與合章性審查在各自的場(chǎng)域內(nèi)獨(dú)立運(yùn)行，同時(shí)又相互銜接、相互配合。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)合憲性審查工作應(yīng)當(dāng)側(cè)重于合憲性審查的制度化、規(guī)范化和程序化，不斷提升合憲性審查的有效性和權(quán)威性，確保憲法在國(guó)家法律制度體系中的核心地位、權(quán)威尊嚴(yán)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系性、秩序性來(lái)講，需要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)獨(dú)立自洽的制度系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)要素及其生成的機(jī)制足以保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)自給自足、自我糾偏和自我完善，當(dāng)然這里包括黨內(nèi)法規(guī)備案審查，也必須包括與合憲性審查對(duì)應(yīng)的合章性審查。建立合章性審查制度是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自洽、確立法規(guī)制度秩序以及維護(hù)黨章權(quán)威的必然要求，建立與合憲性審查制度并行的合章性審查制度，有利于形成中國(guó)特色的審查監(jiān)督制度體系，確保中國(guó)特色社會(huì)主義制度的體系性和科學(xué)性。

合章性審查制度能否建立，并且與合憲性審查協(xié)同發(fā)展，對(duì)完善中國(guó)特色制度審查監(jiān)督制度體系、推進(jìn)國(guó)家制度和治理體系現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)且重大的意義。合章性審查與合憲性審查應(yīng)當(dāng)二元一體。一方面，二者分別統(tǒng)帥黨規(guī)國(guó)法審查監(jiān)督體系，肩負(fù)著黨規(guī)國(guó)法合理性審查和規(guī)范性審查的功能，黨內(nèi)法規(guī)文本的內(nèi)容合理性和形式規(guī)范性要接受合規(guī)性、合章性審查，國(guó)家法律文本的內(nèi)容和形式則要受到合法性、合憲性審查的審視。合理性審查和規(guī)范性審查能夠盡可能保障審查對(duì)象的內(nèi)容和形式符合法治的價(jià)值理念，滿足比例原則的基本要求，尊重事物發(fā)展的客觀規(guī)律，符合所屬系統(tǒng)中的最高法的精神、原則和基礎(chǔ)規(guī)范。另一方面，二者承載的功能不同。合章性審查旨在維護(hù)黨章的最高法規(guī)地位，奠定黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)秩序，確保黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的指導(dǎo)思想，反映黨的基本理論和基本路線，保證黨內(nèi)法規(guī)政治站位準(zhǔn)確、政治立場(chǎng)堅(jiān)定、政治方向正確，當(dāng)然也包括保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律保持一致。合憲性審查旨在維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)法制統(tǒng)一，規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行，保障公民基本權(quán)利。正是在這個(gè)意義上，加強(qiáng)黨章與憲法的關(guān)系，貫徹“黨章為本、憲法至上”原則，就有利于形成合章性審查與合憲性審查互聯(lián)互通、相輔相成，促進(jìn)合憲性審查與合章性審查在各自場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)功能最大化的同時(shí)，共同完善我國(guó)審查監(jiān)督制度體系，合力提升審查監(jiān)督的能力和水平。

（二）備案審查制度提供協(xié)同共治的基本條件

在合憲性審查統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)法審查監(jiān)督體系中，合憲性審查具有統(tǒng)領(lǐng)地位，而備案審查具有基礎(chǔ)作用。進(jìn)一步完善國(guó)法審查監(jiān)督體系，必須加強(qiáng)兩者聯(lián)通互動(dòng)關(guān)系。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起五套相對(duì)完善的備案審查制度，它們肩負(fù)著備案和審查兩種具體功能，旨在保證所有的法律文件合憲、合法、合理適當(dāng)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性。B37國(guó)家層面確立的備案審查制度是一項(xiàng)重要的憲法和法律監(jiān)督制度，憲法和法律文本中已有多處規(guī)定涉及備案審查制度的相關(guān)內(nèi)容，為順利開展各項(xiàng)備案審查工作提供了規(guī)范指引。《憲法》第62條和第67條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，第100條和第116條規(guī)定了報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案的相關(guān)事項(xiàng)?！读⒎ǚā返谖逭略O(shè)立專章“適用與備案審查”，比較系統(tǒng)完整地規(guī)定了不同效力位階法律法規(guī)的備案審查程序及規(guī)則?！侗O(jiān)督法》第五章規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查內(nèi)容，將決定、命令、法律解釋等規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。在我國(guó)，日趨完善的備案審查制度能夠?yàn)楹蠎椥詫彶榈木唧w展開奠定良好的基礎(chǔ)。可以說(shuō)，備案審查在實(shí)踐操作過(guò)程中可視為合憲性審查的前置階段。全部的法律法規(guī)和規(guī)范性文件首先要經(jīng)過(guò)備案審查階段，當(dāng)備案審查不能解決所面臨的問(wèn)題時(shí)，才可能進(jìn)入合憲性審查階段。我國(guó)相對(duì)成熟和比較定型的備案審查制度形成一個(gè)過(guò)濾機(jī)制，保證合憲性審查工作啟動(dòng)和運(yùn)行的合理性和科學(xué)性，為合憲性審查工作提供了基本支撐，保證了憲法監(jiān)督效果、憲法有效實(shí)施和憲法尊嚴(yán)權(quán)威。

與合憲性審查相對(duì)應(yīng)，作為一種制度的生成和發(fā)展，合章性審查也應(yīng)當(dāng)依賴于備案審查的基礎(chǔ)作用。相對(duì)于國(guó)法審查監(jiān)督體系而言，黨規(guī)審查監(jiān)督體系不夠完整。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，其在治國(guó)理政中的地位和作用不斷提升，與國(guó)家法律制度體系的關(guān)聯(lián)互動(dòng)不斷加強(qiáng)，對(duì)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的法治實(shí)踐意義凸顯，有必要建立合章性審查制度，并確立合章性審查與黨規(guī)備案審查之間的關(guān)系。黨章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查的意義不言而喻，完善的黨規(guī)審查監(jiān)督體系不僅需要備案審查工作維護(hù)黨章權(quán)威，還需要確立合章性審查制度的統(tǒng)領(lǐng)地位?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》完整地概括了在執(zhí)政黨內(nèi)部開展備案審查工作的總體面貌，備案審查工作由具備審查資格的主體遵循“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的基本原則，針對(duì)納入審查范圍的適格對(duì)象進(jìn)行審查，旨在“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。具體包括報(bào)備程序和事項(xiàng)、審查基準(zhǔn)和執(zhí)行辦法、具體的處理方式與承擔(dān)的責(zé)任、保障和監(jiān)督工作等核心要素和環(huán)節(jié)。在備案審查制度不斷完善的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)合章性審查制度時(shí)機(jī)漸趨成熟，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中開展合章性審查工作的條件已經(jīng)具備。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的“合章性”審查機(jī)制目前已經(jīng)初步建立，形成了“同步自審”和“事后他審”的合章性雙審查制度。B38

（三）黨章與憲法的文本差異性和關(guān)聯(lián)性為協(xié)同共治提供規(guī)范依據(jù)

黨章與憲法文本是合章性審查與合憲性審查的核心規(guī)范依據(jù)，合章性審查要求必須符合黨章文本及其精神，而合憲性審查則要符合憲法文本及其精神。黨章與憲法在文本內(nèi)容和價(jià)值功能上既有著各自專屬的特征，同時(shí)又在多個(gè)方面緊密關(guān)聯(lián)。兩種文本的特殊性肯定了合章性審查與合憲性審查都有存在的必要價(jià)值，兩種審查模式不能相互替代，也不會(huì)存在其中一種模式兼并另一種模式。兩種文本的關(guān)聯(lián)性決定了合憲性審查與合章性審查之間并非絕對(duì)割裂，二者之間的關(guān)聯(lián)契合使得兩種審查模式協(xié)調(diào)共存成為可能。

黨章與憲法分屬于不同的規(guī)范體系，二者在文本層面存在顯著差異是客觀的事實(shí)。一方面，黨章與憲法在措辭表達(dá)方面區(qū)分度高。黨章文本頻繁出現(xiàn)的政治性話語(yǔ)與憲法文本所使用的法言法語(yǔ)形成了鮮明的對(duì)比。如黨章文本中“反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)”“黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作”等表述，都具有鮮明的政治語(yǔ)言特征。這些政治性語(yǔ)言對(duì)于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是必要的，但作為審查基準(zhǔn)則過(guò)于抽象模糊，導(dǎo)致相關(guān)審查機(jī)關(guān)無(wú)法適用明確標(biāo)準(zhǔn)。B39另外，較之于法言法語(yǔ)的規(guī)范性和準(zhǔn)確性，黨章文本中的部分用語(yǔ)則相對(duì)模糊?！爸饕憩F(xiàn)在一些表程度的動(dòng)詞、副詞和形容詞使用較多，一些表性質(zhì)狀態(tài)和心理活動(dòng)的詞語(yǔ)或語(yǔ)句使用較多，而且很多條款設(shè)置了道德性準(zhǔn)則或品質(zhì)性要求?！盉40如黨章文本中“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)”“生動(dòng)活潑地、富于創(chuàng)造性地進(jìn)行工作”等表述，都與法言法語(yǔ)有著顯著差異，模糊的語(yǔ)詞無(wú)疑加大了合章性審查的實(shí)施難度。另一方面，黨章與憲法的具體內(nèi)容也有差異。《憲法》第二章規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，《黨章》第一章則規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)。憲法所規(guī)定的是與公民日常工作生活聯(lián)系最為密切的基本權(quán)利，與權(quán)利相一致，憲法還規(guī)定了公民必須履行的義務(wù)和相應(yīng)責(zé)任。黨章所規(guī)定的黨員的八項(xiàng)權(quán)利和八項(xiàng)義務(wù)不同于憲法文本的規(guī)定，突出了黨員在參與黨內(nèi)政治生活時(shí)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)。另外，《憲法》第三章規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、監(jiān)察委員會(huì)等國(guó)家機(jī)構(gòu)的人員組成和基本職權(quán)，《黨章》從第二章至第十章規(guī)定了各類黨的組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)和黨的干部、紀(jì)律等方面的內(nèi)容。因此，黨章與憲法文本的差異性決定了合憲性審查與合章性審查的差異。

黨章與憲法在文本層面存有差異，但在文本內(nèi)容上有眾多關(guān)聯(lián)。這些關(guān)聯(lián)突出表現(xiàn)在黨章總綱與憲法序言和總綱的契合。黨章總綱指明了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導(dǎo)思想、現(xiàn)階段的主要矛盾、根本任務(wù)與戰(zhàn)略目標(biāo)、社會(huì)主義建設(shè)的著力點(diǎn)等內(nèi)容?！稇椃ā沸蜓院涂偩V則記載了黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得的歷史成就，規(guī)定了指導(dǎo)思想、國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)、社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)等內(nèi)容。二者的契合源于這些綱領(lǐng)性的概括式規(guī)定都是黨的主張的集中體現(xiàn)，都是黨的意志、國(guó)家意志和人民意志的集中表達(dá)。除此之外，黨章與憲法在文本上的契合還集中體現(xiàn)在二者各自的修改活動(dòng)之中。回顧現(xiàn)行憲法的五次修改歷程，每一次憲法修改活動(dòng)都是與先前進(jìn)行的黨章修改活動(dòng)相呼應(yīng)，憲法在根本問(wèn)題、重大問(wèn)題上與時(shí)俱進(jìn)，與黨章的修改保持高度一致。比如，十九大黨章在總綱部分第八自然段增加了“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”的相關(guān)表述，隨后第五次憲法修正案將“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”寫入憲法序言。這種在執(zhí)政黨的政策引領(lǐng)和指導(dǎo)下進(jìn)行的修憲活動(dòng)被稱之為“政策性修憲”，這一修憲方式已成為中國(guó)特色憲法政治的生動(dòng)體現(xiàn)。B41

四、黨內(nèi)法規(guī)合章性審查的主體、對(duì)象和程序

中國(guó)特色的二元審查監(jiān)督體系反映了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共生并存、關(guān)聯(lián)互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，描繪出不同制度規(guī)范之間協(xié)同共治的圖景。當(dāng)然，這套二元審查監(jiān)督體系目前仍處在不斷調(diào)試和完善的過(guò)程中，突出表現(xiàn)為黨規(guī)審查監(jiān)督體系與國(guó)法審查監(jiān)督體系存在發(fā)展不協(xié)調(diào)不均衡的問(wèn)題，也突出表現(xiàn)為合章性審查制度的缺失。合憲性審查無(wú)論是在制度建構(gòu)還是實(shí)踐推進(jìn)層面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了前面，為了更好地推動(dòng)黨規(guī)審查監(jiān)督體系和國(guó)法審查監(jiān)督體系協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)二元審查監(jiān)督體系更加成熟和定型，應(yīng)當(dāng)在全面把握合章性審查各要素和各環(huán)節(jié)的前提下，重點(diǎn)圍繞合章性審查的主體、對(duì)象和一般程序等，探索合章性審查制度建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)方案。

（一）合章性審查的主體

合章性審查主體是確保合章性審查工作有序展開的關(guān)鍵要素，擁有審查資格的主體能夠在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督活動(dòng)，并對(duì)合章性審查的實(shí)施效果產(chǎn)生直接影響。合章性審查主體制度化、法規(guī)化是建立合章性審查制度、完善黨規(guī)審查監(jiān)督體系的首要問(wèn)題。然而，合章性審查主體目前尚不明確，這也直接導(dǎo)致其與合憲性審查主體和黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體之間的關(guān)系模糊不清，并給合章性審查工作的實(shí)踐展開造成障礙。明確審查主體是建立合章性審查制度的第一步，合章性審查主體既要同合憲性審查主體相對(duì)應(yīng)，又要與黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體相區(qū)別，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確能夠與合章性審查工作相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

遵循合憲性審查與合章性審查相對(duì)獨(dú)立的基本原理，合憲性審查主體與合章性審查主體分屬于國(guó)家組織和政黨組織序列，二者在各自的組織內(nèi)部扮演重要角色，不能簡(jiǎn)單地等同或者合并。因此，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者第三方的中立機(jī)構(gòu)都不具備合章性審查的主體資格，只有執(zhí)政黨內(nèi)部的某一或某些組織才可能有資格和權(quán)限進(jìn)行合章性審查。從推動(dòng)黨規(guī)、國(guó)法兩種審查監(jiān)督模式銜接聯(lián)動(dòng)的角度出發(fā)，有學(xué)者主張采用合并的方式建構(gòu)統(tǒng)一的審查主體，比如在中央和地方設(shè)立黨政合屬的審查機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的審查監(jiān)督工作。B42但就黨和國(guó)家關(guān)系、黨章與憲法關(guān)系而言，在理論、制度和實(shí)踐層面都難以證成、形成完全合一的機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)負(fù)合憲性審查和合章性審查任務(wù)。合章性審查主體只能從黨組織內(nèi)部產(chǎn)生，這是明確審查主體的基本前提。

雖然在黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作中提出了制定黨內(nèi)法規(guī)不得違反黨章內(nèi)容和精神的基本要求，但這并不完全等同于黨內(nèi)法規(guī)合章性審查制度。囿于黨內(nèi)法規(guī)合章性審查工作沒(méi)有真正展開，尚缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論積淀，在確立合章性審查主體這一問(wèn)題上，既要考慮與合憲性審查相對(duì)應(yīng)，又要注意與黨內(nèi)法規(guī)備案審查相區(qū)別。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013）的規(guī)定，中央辦公廳、省級(jí)黨委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門、中央軍事委員會(huì)及其總政治部具有備案審查主體資格，與之相應(yīng)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承辦具體的備案審查工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019）進(jìn)一步擴(kuò)大了備案審查的主體范圍，其第4條規(guī)定：“各級(jí)黨委，黨的紀(jì)律委員會(huì)、黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組（黨委）承擔(dān)備案審查工作的主體責(zé)任?！倍嘣膫浒笇彶橹黧w可以更好地適應(yīng)將全部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入備案審查的基本需求，所有備案審查主體都有責(zé)任保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不抵觸黨章，不違反黨章精神、原則和規(guī)范，但這些相關(guān)工作并非合章性審查活動(dòng)，更不能將備案審查主體等同于合章性審查主體。與合憲性審查制度相對(duì)應(yīng)，合章性審查主體只能是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)擁有合章性審查的最高決斷權(quán)，具體的工作開展可以交由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，比如可以在中共中央書記處或者中共中央辦公廳設(shè)立專門的合章性審查工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理合章性審查的具體事項(xiàng)。

（二）合章性審查對(duì)象的類型化

合章性審查是為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督體系自洽的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行有效的全部黨內(nèi)法規(guī)都應(yīng)當(dāng)納入合章性審查的范圍，但由于備案審查制度發(fā)揮基礎(chǔ)作用，能夠進(jìn)入合章性審查程序的黨內(nèi)法規(guī)不會(huì)太多。如前所言，在黨內(nèi)法規(guī)備案程序中，保證黨內(nèi)法規(guī)遵循黨章、不抵觸憲法的工作并非合章性審查工作和合憲性審查工作，備案審查的對(duì)象不能等同于合章性審查的對(duì)象。

需要指出的是，著眼于整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，數(shù)目繁多的黨內(nèi)法規(guī)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分出多種類型，不同類型的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)不一、功能有別。比如，適用于黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等領(lǐng)域和方面的黨內(nèi)法規(guī)，在價(jià)值追求上注重塑造黨的先進(jìn)性，內(nèi)容上規(guī)定了一些道德性的目標(biāo)、內(nèi)容和規(guī)制手段，具有濃厚的道德色彩。B43這類黨內(nèi)法規(guī)的審查監(jiān)督當(dāng)然需要黨內(nèi)法規(guī)備案審查和合章性審查，合章性審查則重點(diǎn)審查是否與黨章的文本和精神相一致。而適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)而且有相當(dāng)一部分內(nèi)容會(huì)影響到黨外事務(wù)，相當(dāng)一部分涉及與憲法法律關(guān)系問(wèn)題，這與黨的建設(shè)方面的法規(guī)明顯有區(qū)別。但如前所言，這類黨內(nèi)法規(guī)的合憲、合法性問(wèn)題亦應(yīng)納入黨的審查監(jiān)督范圍，由備案審查和合章性審查來(lái)解決其合憲性、合法性問(wèn)題。甚至包括以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合方式制定的黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性問(wèn)題亦是如此。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！边@部分黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出明顯的溢出效應(yīng)，決定了它們會(huì)與公民基本權(quán)利保障、公權(quán)力的制約監(jiān)督等內(nèi)容緊密聯(lián)系，如何解決這類法規(guī)的合憲性、合法性問(wèn)題，是否需要將其納入合憲性審查范圍？此外，2019年中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國(guó)憲法》和有關(guān)法律，制定本條例?！备鶕?jù)黨章和憲法所制定的政法工作條例既要符合黨章的文本與精神，又要遵循憲法原則和規(guī)范，其當(dāng)然需要接受合章性審查，但是否還要接受合憲性審查？中央辦公廳和中央組織部為實(shí)施《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》制定了五部黨內(nèi)法規(guī)，這五部法規(guī)的合法性、合憲性是否需要經(jīng)由國(guó)法備案審查和合憲性審查保證？毫無(wú)疑問(wèn)，上述問(wèn)題又回到了合憲性審查與合章性審查的關(guān)系上。由于圍繞治理展開的制度體系日趨復(fù)雜，為確保制度質(zhì)量、制度體系秩序，需要合憲性審查與合章性審查協(xié)同共治。將上述各類黨內(nèi)法規(guī)納入合章性審查統(tǒng)領(lǐng)的黨的制度審查監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)合章性審查對(duì)黨內(nèi)法規(guī)全覆蓋的必然要求，合章性審查也足以解決上述各類法規(guī)的合憲性、合法性問(wèn)題。

（三）合章性審查的一般程序

合章性審查程序需要一系列規(guī)范化的流程設(shè)計(jì)和可行性的操作機(jī)制，這是推動(dòng)合章性審查工作順利展開的基本要求。合章性審查程序包括審查啟動(dòng)程序和正式審查程序兩個(gè)階段，審查啟動(dòng)程序始于合章性審查正式開始之前，這一階段不僅明確了審查啟動(dòng)主體、啟動(dòng)方式等程序性事項(xiàng)，而且能夠依托黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制先行完成一部分與合章性審查相同或相近的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)便無(wú)需進(jìn)入合章性審查程序。正式審查程序是合章性審查的內(nèi)核和基礎(chǔ)，通過(guò)一系列縝密和科學(xué)的程序設(shè)計(jì)，充分保證合章性審查的整體實(shí)施效果。

黨內(nèi)法規(guī)備案審查具備合章性審查的前置功能，備案審查機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)可能存在與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)至合章性審查程序。備案審查依據(jù)政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性的審查基準(zhǔn)，實(shí)際上能夠完成絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查監(jiān)督工作。備案審查發(fā)揮了篩選和過(guò)濾作用，唯有依據(jù)備案審查機(jī)制無(wú)法作出判斷時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)合章性審查。合章性審查的啟動(dòng)程序不僅取決于哪些主體擁有啟動(dòng)資格而且取決于以何種方式開展審查工作，采用主動(dòng)啟動(dòng)審查與被動(dòng)啟動(dòng)審查相結(jié)合的模式是當(dāng)前較為現(xiàn)實(shí)和理想的路徑選擇。兩種啟動(dòng)方式要有適當(dāng)?shù)姆止ず鸵欢ǔ潭鹊膫?cè)重，即以主動(dòng)啟動(dòng)審查為主、被動(dòng)啟動(dòng)審查為輔。前者是由中共中央辦公廳合章性審查工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)開啟，每當(dāng)該機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)有同黨章文本和精神不一致甚至相違背的內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)要求制定機(jī)關(guān)自行糾正或者提出明確建議報(bào)請(qǐng)黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)決定。這一方式的優(yōu)勢(shì)在于啟動(dòng)主體能夠利用權(quán)威地位和掌握的優(yōu)勢(shì)資源主動(dòng)進(jìn)行全面審查，保證審查結(jié)果準(zhǔn)確且具有公信力，但是也面臨著因?yàn)閷彶閿?shù)量激增而導(dǎo)致啟動(dòng)主體難以保證監(jiān)督效果的潛在隱憂，同時(shí)也可能會(huì)遇到像合憲性審查一樣在實(shí)踐中貫徹落實(shí)效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的問(wèn)題。被動(dòng)啟動(dòng)審查在一定程度上能夠解決主動(dòng)啟動(dòng)審查所遇到的困難，人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)可能存在問(wèn)題，可以向同級(jí)黨委備案審查工作機(jī)構(gòu)提議審查。另外，待條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，也可以賦予黨員在特定條件下提起合章性審查請(qǐng)求和建議的資格。

合章性審查的正式審查程序具體包括審查報(bào)送、審查受理、審查反饋、審查公開等環(huán)節(jié)。選擇以主動(dòng)審查方式啟動(dòng)合章性審查程序的路徑，直接由啟動(dòng)主體按照既定程序負(fù)責(zé)和主導(dǎo)開展各項(xiàng)審查活動(dòng)。選擇以被動(dòng)審查方式啟動(dòng)合章性審查程序的路徑，審查程序則相對(duì)復(fù)雜。請(qǐng)求主體應(yīng)以書面形式將請(qǐng)求遞交至受理機(jī)構(gòu)，由受理機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)處理相應(yīng)請(qǐng)求，并將結(jié)果及時(shí)告知請(qǐng)求主體。滿足合章性審查條件的請(qǐng)求可以先交由中共中央辦公廳合章性審查工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查，后交由黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)決定。經(jīng)過(guò)重重嚴(yán)格審查后，應(yīng)當(dāng)將審查意見和具有審查效力的處理決定及時(shí)反饋給請(qǐng)求主體，同時(shí)一并向社會(huì)公開。另外，在正式審查程序中，要對(duì)不同環(huán)節(jié)需要準(zhǔn)備的材料、文書的規(guī)范性、表決人數(shù)、時(shí)間要求等內(nèi)容予以明確規(guī)定。

①?gòu)埾瑁骸丁昂蠎椥詫彶闀r(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期。

②肖金明：《新中國(guó)憲法政治發(fā)展的回顧與展望》，《法學(xué)論壇》2018年第3期。

③苗連營(yíng)：《合憲性審查的制度雛形及其展開》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期。

④張文顯主編：《法理學(xué)》（第5版），北京：高等教育出版社，2018年，第67頁(yè)。

⑤姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第3期。

⑥鄭賢君：《論憲法作為黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。

⑦肖金明、馮曉暢：《治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位——兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。

⑧歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，《湖湘論壇》2018年第3期。

⑨B33鄒平學(xué)：《憲法和法律委員會(huì)的目標(biāo)定位與機(jī)制創(chuàng)新》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期。

⑩韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第5期。

B11黨的十二大報(bào)告對(duì)此作了深刻闡釋，“新黨章關(guān)于‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，是一項(xiàng)極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同國(guó)家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守。”參見胡耀邦：《胡耀邦文選》，北京：人民出版社，2015年，第443頁(yè)。

B12殷嘯虎：《論依憲執(zhí)政的內(nèi)涵及其完善》，《東方法學(xué)》2008年第5期。

B13B28莫紀(jì)宏：《論加強(qiáng)合憲性審查工作的機(jī)制制度建設(shè)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。

B14李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。

B15劉一純：《論黨內(nèi)法規(guī)合憲性的制度保障》，《學(xué)校黨建與思想教育》2017年第6期。

B16王若磊：《執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的政治邏輯》，《理論與改革》2019年第4期。

B17周葉中、湯景業(yè)：《論憲法與黨章的關(guān)系》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。

B18葉海波、劉夢(mèng)妮：《黨規(guī)中的法理》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。

B19劉松山：《準(zhǔn)確把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義——兼論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系》，《法治研究》2019年第2期。

B20許崇德：《許崇德自選集》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2007年，第31頁(yè)。

B21許多學(xué)者已經(jīng)注意到合憲性審查概念模糊所帶來(lái)的一些隱憂。如王鍇教授指出，審查實(shí)踐中合憲性審查與合法性審查的界限模糊不清已嚴(yán)重影響合憲性審查功能的發(fā)揮，尤其體現(xiàn)在我國(guó)立法和實(shí)務(wù)當(dāng)中，立法中常將合憲性審查與合法性審查并列，實(shí)務(wù)中常將合法性審查的案例當(dāng)作合憲性審查。參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。

B22胡錦光：《合憲性審查》，南京：江蘇人民出版社，2018年，第23頁(yè)。

B23韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2018年第2期。

B24王書成：《合憲性推定論：一種憲法方法》，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第175頁(yè)。

B25莫紀(jì)宏：《論法律的合憲性審查機(jī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期。

B26魏健馨：《合憲性審查從制度到機(jī)制：合目的性、范圍及主體》，《政法論壇》2020年第2期。

B27譚清值：《合憲性審查的地方制度構(gòu)圖》，《政治與法律》2020年第2期。

B29范進(jìn)學(xué)：《論中國(guó)合憲性審查制度的特色與風(fēng)格》，《政法論叢》2018年第3期。

B30于文豪：《憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職責(zé)的展開》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第6期。

B31姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國(guó)中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。

B32劉志剛：《論我國(guó)合憲性審查機(jī)構(gòu)與合憲性審查對(duì)象的銜接》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第3期。

B34焦洪昌、俞偉：《我國(guó)應(yīng)該建立法律草案合憲性審查制度》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2018年第1期。

B35B36秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2016年第5期。

B37胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

B38推進(jìn)合憲性審查工作是黨的重大政治決策，反映到憲法修改上，包括法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)等。不斷深化合憲性審查工作，還需要逐步實(shí)現(xiàn)合憲性審查制度化、規(guī)范化、法律化。推進(jìn)合章性審查工作，同樣需要黨中央作出重大決策部署，在不斷完善備案審查制度、深化備案審查工作基礎(chǔ)上，逐步建立和完善黨的合章性審查制度。參見張曉燕：《構(gòu)建維護(hù)黨章權(quán)威機(jī)制的思考和建議》，《理論學(xué)刊》2015年第2期。

B39李大勇、宋潤(rùn)潤(rùn)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期。

B40陳光：《論黨內(nèi)立規(guī)語(yǔ)言的模糊性及其平衡》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。

B41殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》2000年第1期。

B42秦前紅、周航：《論我國(guó)統(tǒng)一合憲性審查制度的構(gòu)建》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。

B43劉茂林：《憲法體制視角下的黨內(nèi)法規(guī)體系化》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期。

（責(zé)任編輯：周中舉）