付明悅 張殷荻

摘要：習(xí)總書記在十九大報(bào)告中明確指出，我們要建設(shè)的是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須要加大環(huán)境治理力度，而在國(guó)家環(huán)境治理中，環(huán)境政策工具的沿革與演變有重要的的研究意義。文章將對(duì)環(huán)境政策工具的概念、特點(diǎn)、演變過程進(jìn)行論述。環(huán)境政策審計(jì)作為一種環(huán)境治理和政策的重要“糾偏工具”，文章將闡釋目前我國(guó)環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀以及待完善之處。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理 資源環(huán)境審計(jì) 環(huán)境政策工具

一、引言

新公共管理與環(huán)境治理的興起使得環(huán)境政策審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境政策審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保法律法規(guī)、污染治理政策、機(jī)制執(zhí)行與落實(shí)情況的一種監(jiān)督方式，旨在加強(qiáng)環(huán)境治理，提升環(huán)境質(zhì)量。從嚴(yán)格意義上來(lái)說，中國(guó)環(huán)境政策審計(jì)已初見成效，但仍處于起步階段，其合理性與科學(xué)性有待提高，也亟須建立與現(xiàn)代化國(guó)家治理體系相適應(yīng)的環(huán)境政策工具體系，以更好地發(fā)揮價(jià)值，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

二、資源環(huán)境審計(jì)概述

資源環(huán)境審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)秉承可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，對(duì)被審計(jì)單位（企業(yè)及事業(yè)單位）的資源、環(huán)境資金和項(xiàng)目實(shí)施、管理情況進(jìn)行客觀性、合法性的審核。資源環(huán)境審計(jì)不僅關(guān)注資源、環(huán)境披露的財(cái)務(wù)信息，更注重對(duì)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的效益和效果的審計(jì)，這對(duì)促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實(shí)與完善發(fā)揮著不可替代的作用。

我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)起步晚于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，且缺乏科學(xué)的理論體系和相關(guān)法律法規(guī)的指引。李雪、陳希暉等認(rèn)為，環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)最重要的兩件事，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于充沛的自然資源及良好的環(huán)境。嚴(yán)重的環(huán)境問題將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大的成影響，故環(huán)境審計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮作用，促進(jìn)環(huán)境問題更好的解決。近些年，政府開始重視環(huán)境問題，將生態(tài)環(huán)境問題納入績(jī)效考核范疇內(nèi)，環(huán)境審計(jì)的重要性因此得以體現(xiàn)。

我國(guó)目前強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展，環(huán)境審計(jì)在新時(shí)期具有十分重要的意義。耿建新等認(rèn)為，由于國(guó)家對(duì)環(huán)境審計(jì)的強(qiáng)調(diào)，目前我國(guó)各地審計(jì)機(jī)關(guān)將提高環(huán)境審計(jì)質(zhì)量作為重要工作目標(biāo)。我國(guó)環(huán)境審計(jì)在汲取西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合了中國(guó)特色社會(huì)主義的特點(diǎn)，日益形成符合國(guó)情的環(huán)境審計(jì)體系。同時(shí)，近些年對(duì)環(huán)境資金使用、政策執(zhí)行情況的嚴(yán)要求，在一定程度上提高了公眾對(duì)政府資源環(huán)境審計(jì)認(rèn)可度，這在客觀上也促進(jìn)了我國(guó)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。

三、環(huán)境政策工具的涵義

環(huán)境政策是一項(xiàng)重要的公共政策，指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的總目標(biāo)，而采取的一系列管控、約束等手段的集合體，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)問題上的大政方針。廣義上的環(huán)境政策包括環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)以及政府對(duì)破壞環(huán)境行為的懲戒舉措，能代表政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度和能力，狹義上的環(huán)境措施指在環(huán)境法律法規(guī)以外的其他政策規(guī)定。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者多認(rèn)為政策工具是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種手段。陳振明認(rèn)為政策工具指政府為實(shí)現(xiàn)其管理職能而采用的手段和方法，是作為目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)結(jié)果的橋梁而存在的。Michael Holliday認(rèn)為，政府選擇合適的政策工具，作為其施政的手段。

而為將環(huán)境政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)所實(shí)施的手段即為環(huán)境政策工具，它的出現(xiàn)源于環(huán)境污染、土地荒漠化、氣候變暖、物種加速滅絕等生態(tài)失衡和環(huán)境問題的出現(xiàn)。定義環(huán)境政策工具時(shí)需明確它是實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)的方法，是目標(biāo)和結(jié)果之間的紐帶;其次，環(huán)境政策工具并非目標(biāo)本身，而僅僅是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和方法。

四、環(huán)境政策工具的演化

（一）國(guó)際環(huán)境政策工具的演化

19世紀(jì)末開始的以犧牲環(huán)境為前提發(fā)展工業(yè)化，使得環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)峻。20世紀(jì)中葉以來(lái)，世界各國(guó)不斷運(yùn)用各種政策工具企圖遏制全球環(huán)境不斷惡化的態(tài)勢(shì)。從總體上看，環(huán)境政策工具經(jīng)歷以下幾個(gè)階段的演化過程：

1. 命令——控制工具（CAC工具）階段

20世紀(jì)50年代至70年代，人類逐步意識(shí)到污染環(huán)境問題帶來(lái)的負(fù)面影響已不容忽視，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始探索治理污染的政策工具，這個(gè)時(shí)期以命令——控制工具（Command—and Control，即CAC）為主，這也是第一代環(huán)境政策工具。

環(huán)境污染是一種外部不經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。外部不經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中行為人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致其他主體無(wú)償支付成本，并使得個(gè)人利益與社會(huì)利益，個(gè)人成本和社會(huì)成本不一致。薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品比通過市場(chǎng)方式提供具有更高的效率。因此，為糾正環(huán)境外部性，引入了政府干預(yù)。

命令——控制工具就是政府干預(yù)的形式。它的基本邏輯是人們認(rèn)為政府有責(zé)任決定每個(gè)對(duì)環(huán)境造成危害的行為者應(yīng)共同遵循的排污限制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則，包括發(fā)放許可證、頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和禁令、指定特定的消除技術(shù)等。例如，歐盟提出了污染綜合防治指令，要求污染環(huán)境行為者必須基于最佳可行技術(shù)以預(yù)防或減少污染物排放量。美國(guó)針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)， 并以此為基礎(chǔ)再頒布各自相應(yīng)的排放限值指令。

命令——控制工具是旨在直接影響污染者環(huán)境業(yè)績(jī)的舉措。政府相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)察各污染環(huán)境行為者對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況，對(duì)違規(guī)企業(yè)給予懲戒，這大大抑制了企業(yè)不服從環(huán)境規(guī)定的動(dòng)機(jī)。命令——控制工具能夠使企業(yè)環(huán)境業(yè)績(jī)得到可預(yù)見性的改善，但具有在一定缺陷。從政府角度上看，它給政府部門的監(jiān)管提出更高要求，這意味著將大大增加政府的管理成本。從企業(yè)角度上看，命令——控制工具迫使各企業(yè)承擔(dān)相同的污染防治負(fù)擔(dān)，會(huì)使得不同企業(yè)減少污染帶來(lái)的邊際成本的差異化，由于缺乏環(huán)保技術(shù)上的創(chuàng)新激勵(lì)，阻礙了防污技術(shù)的發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具

20世紀(jì)70年代末到80年代末，各國(guó)開始將環(huán)境問題視作經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具為主的階段。理性的企業(yè)一般會(huì)使污染數(shù)與清理數(shù)相平衡，減少污染的邊際成本較低的企業(yè)會(huì)把污染排放量降至命令——控制工具規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以下，而邊際成本較高的企業(yè)則會(huì)選擇減少清理污染的活動(dòng)，納稅或購(gòu)買污染許可證。如果政府或市場(chǎng)采取一系列激勵(lì)措施鼓勵(lì)進(jìn)行企業(yè)環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新，那么企業(yè)將會(huì)主動(dòng)去研究更高效、更低成本的控制污染花銷的技術(shù)方法。具體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具包括發(fā)放排污補(bǔ)貼、實(shí)行比率征稅等。在采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具的條件下，人們對(duì)環(huán)境的關(guān)注通過改變當(dāng)事人的條件而不是當(dāng)事人的價(jià)值結(jié)構(gòu)或偏好而被內(nèi)在化了。

從理論上看，采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具不僅比運(yùn)用命令——控制工具節(jié)約成本、革新技術(shù)，同時(shí)減少了政府的干預(yù)。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的調(diào)查， 目前越來(lái)越多的國(guó)家采用環(huán)境稅手段，即把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，再通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配環(huán)境資源。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型這一工具隱含的思想是：通過提高逃避控制污染的成本，使得生產(chǎn)者能夠自行找到使控制污染花銷最小的策略。污染者承擔(dān)污染控制和補(bǔ)救的成本，產(chǎn)生一定的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)。但是由于政府不總控制污染水平，可能對(duì)企業(yè)的治污成本信息掌握不完全，最終政府制定的稅費(fèi)偏低，這樣企業(yè)就傾向于選擇繳稅而非投入資金進(jìn)行環(huán)保技術(shù)研發(fā)。再者，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策給社會(huì)公眾帶來(lái)的利益不易察覺，所以政府的可信賴度可能會(huì)遭到公眾質(zhì)疑。

3.自愿性環(huán)境管制。

自20世紀(jì)80年代末各國(guó)開始將環(huán)境問題視作發(fā)展問題，1987年《我們共同的未來(lái)》的出版和1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)《里約宣言》的發(fā)布意味著環(huán)境政策工具進(jìn)入了新的階段，進(jìn)入了以追求深化可持續(xù)發(fā)展理念為特征的新時(shí)代。

企業(yè)為為實(shí)現(xiàn)利益最大化化，會(huì)傾向于減少環(huán)境治污成本、提高效率的。自愿性環(huán)境管制不同于命令——控制型強(qiáng)制的約束，而是相當(dāng)于一個(gè)自愿性協(xié)議，企業(yè)將自愿改善環(huán)境績(jī)效。政府、企業(yè)、公民以及其他組織為改善環(huán)境狀況而自愿簽訂并受制于環(huán)境協(xié)議。

Keith Brouhle等人選取美國(guó)金屬加工行業(yè)中199個(gè)企業(yè)的環(huán)境業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)，分析表明政府強(qiáng)制性壓力是企業(yè)環(huán)境業(yè)績(jī)的顯著影響因子，而自愿性環(huán)境政策對(duì)其影響并不明顯。采取自愿性環(huán)境管制意味著環(huán)保實(shí)施的效果幾乎完全取決于企業(yè)是否自愿改變其行為，約束力十分薄弱。此外，公眾參與執(zhí)行成本低，但它要求公民具有較高的參與意識(shí)。

（二）國(guó)內(nèi)環(huán)境政策工具的演化

1.環(huán)境政策工具的種類從單一走向復(fù)合多樣

根據(jù)國(guó)際上環(huán)境政策工具的演變過程，我國(guó)從關(guān)注環(huán)境問題開始到現(xiàn)在，環(huán)境政策工具經(jīng)歷了從以單一的命令——控制手段為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)镃AC工具、經(jīng)濟(jì)刺激工具和自愿性環(huán)境管制工具相結(jié)合的多元工具體系。

我國(guó)于1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》是最早應(yīng)用的環(huán)境政策工具。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工業(yè)污染源排出的廢氣、廢水和廢渣的允許排放量、排放濃度等所作的規(guī)定。但由于企業(yè)迫于政府管制，大多數(shù)采取治污的做法僅為應(yīng)對(duì)相關(guān)部門檢查，總體環(huán)境質(zhì)量并未得以改善。

為彌補(bǔ)單一控制工具的不足，國(guó)家開始嘗試經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具。我國(guó)頒布的相關(guān)排污收費(fèi)政策，對(duì)企業(yè)減少排污產(chǎn)生了一定的激勵(lì)效應(yīng)。與原有法規(guī)相比，現(xiàn)行條例實(shí)現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：首先，由單一濃度收費(fèi)向濃度與總量相結(jié)合的收費(fèi)轉(zhuǎn)變;其次，由單因子（超標(biāo)排放）收費(fèi)向多因子（按污染物種類、數(shù)量）收費(fèi)轉(zhuǎn)變;最后，由低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向補(bǔ)償治理成本，這一改變對(duì)污染者有最強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)。為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革，改善環(huán)境質(zhì)量，國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，于2016年制定并發(fā)布了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，作為中國(guó)實(shí)施排污許可制的綱領(lǐng)性文件。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境危害程度的不同，在排污許可分類管理名錄中規(guī)定對(duì)不同行業(yè)或不同類型排污單位實(shí)行排污許可差異化管理。這種制度的出現(xiàn)是排污收費(fèi)手段的有力補(bǔ)充，提升了企業(yè)環(huán)境信息的公開化，促進(jìn)了污染治理的低成本化，促使企業(yè)環(huán)境管理投入的增加，同時(shí)有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。

隨著社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒以及對(duì)環(huán)境要求的提高，需要更有效的環(huán)境政策工具來(lái)解決環(huán)境問題，在此情況下，自愿型工具隨即出現(xiàn)并發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。我國(guó)于1992年提出了清潔生產(chǎn)理念，1996年引進(jìn)IS014001環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)，并逐步完善了資源環(huán)境政策審計(jì)、媒體披露機(jī)制，信息舉報(bào)機(jī)制等。以資源環(huán)境政策審計(jì)為例，它是環(huán)境政策的重要“糾偏工具”，監(jiān)督環(huán)境政策制定與執(zhí)行的全過程，環(huán)境政策作為環(huán)境治理的工具，其著力點(diǎn)也隨著環(huán)境治理模式的變遷而發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在“預(yù)防整治”和“綜合治理”等環(huán)境治理模式下，環(huán)境政策的著力點(diǎn)逐步發(fā)展為“全程監(jiān)控”，正在形成“全程一體化”的政策作用機(jī)制。這就要求將環(huán)境政策落實(shí)的全過程都納入審計(jì)監(jiān)督的范圍。實(shí)踐中存在的審計(jì)介入不及時(shí)問題，影響了預(yù)防機(jī)制作用的發(fā)揮，這主要體現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)未及時(shí)對(duì)地方制定的配套措施和方案進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)。從在國(guó)家環(huán)境治理中發(fā)揮著協(xié)同作用，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理目標(biāo)的重要保障。

2.環(huán)境政策工具的作用方式從政府直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變

從最初試行《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》至今，我國(guó)的環(huán)境政策工具從政府直接干預(yù)向間接管理的方式轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制，強(qiáng)調(diào)的是污染物的終端治理，這是完全的政府直接控制手段。屬于一種典型的政府直接管制環(huán)境污染問題的手段。1979年國(guó)家頒布了相關(guān)排污收費(fèi)制度，對(duì)企業(yè)減少排污產(chǎn)生了一定的激勵(lì)作用。1985年我國(guó)開始出現(xiàn)了排污許可證交易制度，允許購(gòu)買者排放相應(yīng)量的污染權(quán)，政府也允許污染者對(duì)污染權(quán)進(jìn)行交易，通過利益驅(qū)動(dòng)來(lái)激勵(lì)企業(yè)自發(fā)進(jìn)行減污治理。

而自愿性環(huán)境政策工具的作用下，幾乎不需要政府的直接管理。政府由環(huán)境政策的推動(dòng)者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，企業(yè)和社會(huì)公眾則從原先的只能被動(dòng)接受變?yōu)橹鲃?dòng)參與者。我國(guó)環(huán)境政策手段完成了從“嚴(yán)格控制—排污收費(fèi)、排污許可證交易制度—環(huán)境標(biāo)志”的發(fā)展歷程，環(huán)境政策手段的沿革也歷經(jīng)了從以命令控制型為主，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型手段介入，到自愿型多元手段共同作用的過程，環(huán)境治理日趨完善。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，改善環(huán)境目前的現(xiàn)狀必須運(yùn)用多元的、科學(xué)的、政策工具來(lái)完善環(huán)境政策制度。我們應(yīng)該將政策工具本身的特點(diǎn)與我國(guó)特有國(guó)情相結(jié)合，根據(jù)政策和環(huán)境的變化加以完善。就如環(huán)境政策審計(jì)作為環(huán)境政策的重要“糾偏工具”，改革開放以來(lái)，我國(guó)制定了一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，政府在環(huán)境治理格局中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，但社會(huì)的自主性也需大大增強(qiáng)。十九大報(bào)告指出生態(tài)環(huán)境治理依然任重道遠(yuǎn)，“決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。在我國(guó)，環(huán)境治理不再是簡(jiǎn)單地解決各種污染問題，更重要的是要促進(jìn)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的變革，推動(dòng)國(guó)家治理能力的整體提升，這也是生態(tài)文明社會(huì)的必由之路。

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作者簡(jiǎn)介：付明悅（1998—），女，漢，江蘇南京，碩士，南京審計(jì)大學(xué)，研究方向：政府審計(jì)。