徐愛好 王慧軍

摘要：應對公共危機，領導干部往往面臨著管制性政策工具運用不靈活、經(jīng)濟性政策工具運用不到位、社會性政策工具運用不全面和信息性政策工具運用不充分等困境。原因是領導干部在思想認識和專業(yè)能力上都存在問題，加之政策工具本身及其運行機制不暢等。為此，應以高度的風險意識和責任意識提高政策工具運用底線；以不斷創(chuàng)新和優(yōu)化實現(xiàn)政策工具的科學精準運用；以高超的危機管理能力實現(xiàn)政策工具靈活自如運用；以“生命共同體”社會價值構(gòu)建為政策工具運用營造良好氛圍；以更適宜的危機管理監(jiān)督考核機制為政策工具運用提供制度保障。

關鍵詞：危機管理；政策工具；運用困境；運用策略

中圖分類號：C933文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0121-05

基金項目：天津市2019年度哲學社會科學規(guī)劃課題“京津冀重大決策社會穩(wěn)定風險預測與防控機制研究”（TJZZ19XSX-005）。

作者簡介：徐愛好，中共天津市委黨校（天津行政學院）公共管理教研部講師，博士；王慧軍，中共天津市委黨校（天津行政學院）公共管理教研部副主任，教授。

面對高度復雜且日趨常態(tài)化的公共危機情境，如何提高領導干部的危機管理能力成為我們必須面對的重大現(xiàn)實問題。公共危機往往給特定區(qū)域的群眾帶來人身財產(chǎn)傷害或威脅公共安全。領導干部能否正確運用政策工具，迅速、有效地處理危機事件或危機問題，并在危機中不斷提升管理能力，維護社會穩(wěn)定與經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)，成為考驗新時代廣大領導干部執(zhí)政能力和應危能力的試金石。

公共危機分自然性和社會性兩類危機。自然性公共危機包括地震、火災、泥石流、自然環(huán)境惡化等；社會性公共危機包括戰(zhàn)爭、罷工、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等；兩類危機都可能造成群眾生命財產(chǎn)損失及生產(chǎn)生活失序，破壞社會秩序，引發(fā)社會恐慌。公共危機管理指政府或其他社會組織在危機發(fā)生前、危機發(fā)生中、危機發(fā)生后采用公共權(quán)威、組織、信息、評估、制度、輿論、合作、心理調(diào)適、激勵、懲罰等政策工具，調(diào)動一切可調(diào)動的資源，發(fā)揮政府、市場和社會治理合力，以保護社會公眾人身財產(chǎn)安全、維護國家安全和社會穩(wěn)定。政策工具是政府化解公共危機，實現(xiàn)危機管理政策目標的重要手段和渠道，為政府危機管理提供結(jié)構(gòu)化行動模式，為領導干部危機情境下科學決策提供理論輸出的場域。常見的危機管理政策工具可被劃分為管制性工具、經(jīng)濟性工具、社會性工具和信息性工具[1]。研究領導干部在危機管理中常見政策工具運用面臨困境的主要原因和運用策略，對提升領導干部危機管理能力，增強政府行政能力和公信力意義重大。

一、領導干部在危機管理中常見政策工具運用面臨的困境

一是管制性工具運用不靈活。管制性工具是以政府權(quán)威為主導，包含規(guī)則、標準、許可及禁止、征用、直接提供、法律法規(guī)、制度等工具總和，具有強制性、見效快等特征，其在危機管理中占據(jù)主導地位，能充分發(fā)揮我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。但是，有的領導干部在運用管制性工具時不能因地制宜、因時制宜，采用粗放型管理、運動式管理，導致危機救治中物資、人員、車輛等資源調(diào)配不到位或走極端；有的領導干部利用公權(quán)力暴力執(zhí)法，甚至采取非法措施；有的領導干部喜歡喊口號，搞“政績運動”，真正遇到問題“報喜不報憂”，導致“小問題”拖成“大事件”；有的領導干部違反“全國一盤棋”原則，心中裝有小算盤，在管轄范圍內(nèi)“各唱各的調(diào)”。政策工具運用不靈活，嚴重傷害群眾感情，削弱政策效果，降低黨在人民群眾中的公信力和權(quán)威性。

二是經(jīng)濟性工具運用不到位。經(jīng)濟性工具主要應用于特定危機情境下或危機后經(jīng)濟恢復期，利用稅收減免、財政補貼、交易、合同、保險等方式，以政府“有形之手”推動市場“無形之手”，促進經(jīng)濟恢復和發(fā)展。經(jīng)濟性工具具有間接性、有償性等特征。在領導實踐中，領導干部在運用此類政策工具時容易犯主觀錯誤。

三是社會性工具運用不全面。作為一種“擴張性”權(quán)力工具，社會性工具主要由政府動員家庭、社區(qū)、志愿組織等社會力量參與危機治理，具有自愿性。隨著社會力量的覺醒，社會性工具在危機管理中的作用越來越重要。領導干部在運用此類政策工具時，容易因組織和社會動員準備不足，方式和方法不恰當，導致危機治理中出現(xiàn)緊急動員過度、參與動員不足等情況。緊急動員過度將導致社會資源被過度占用，社會參與熱情和精力被過度損耗，社會秩序和社會文明難以有效長久維持。參與動員不足將導致社會資源無法及時有效地集聚，失去危機管理的最佳時機，致使危機傷害進一步蔓延或擴散。

四是信息性工具運用不充分。信息性工具主要指宣傳、教育、培訓、信息發(fā)布、聽證、溝通等。隨著信息技術發(fā)展和新媒體技術應用，信息性工具往往貫穿于公共危機治理全過程。有的領導干部在運用此類政策工具時，慣性思維會導致其采取封鎖負面消息或保持“沉默”等措施，造成權(quán)威信息真空或官方媒體集體失語，加速危機事態(tài)的擴張，引發(fā)政府自身的認同危機或信任危機；有的領導干部在媒體前“自相矛盾”，遭遇群眾的“靈魂拷問”，權(quán)威輿論社會引導失效，引發(fā)過激的次生社會輿情產(chǎn)生。

二、領導干部在危機管理中常見政策工具運用面臨困境的主要原因

領導干部在公共危機管理中政策工具運用面臨困境的產(chǎn)生，有思想認識問題和專業(yè)能力原因，也有政策工具本身及其運行機制不暢等方面原因。

1.公共危機防范意識薄弱

科學有效的危機管理來自對公共危機的正確認知。風險認知屬于個人對特定風險特征及其嚴重程度的主觀判斷。部分領導干部風險認知和風險預測能力較差，更難以將其貫徹落實到具體行動中。有的領導干部缺乏憂患意識，在日常工作中對自己管轄領域的危機防范、法律法規(guī)修訂、應急預案完善等重視不足，對危機預防宣傳、教育、培訓等信息性工具運用不足。思想上放松警惕，危機防范缺乏先手，危機應對和化解難有高招。面對公共危機時不能早動員部署，果斷采取恰當?shù)恼吖ぞ哌M行風險診斷、風險預警等措施，喪失危機防控的黃金時機。

2.多元主體危機治理思維滯后

隨著公民參與的不斷加強和信息技術發(fā)展，公共危機情境有日趨常態(tài)化的趨勢，單獨依靠政府自身已經(jīng)很難解決復雜的危機問題。政府管制性工具日漸收縮，而依托社會和市場的社會性工具不斷發(fā)展。公民參與和社會資源的豐富程度將決定社會性工具的功能發(fā)揮效果好與壞。但有的干部危機管理思維仍僅停留在“管”上面，忽視社會共治中社會和市場的力量，導致政府管制性工具靈活性不足和社會性政策工具運用失當。一方面，有的干部不重視社會組織建設，不重視宣傳、教育、信息公布等信息性政策工具運用，危機管理公共屬性難以得到社會主體的認可和共鳴，社會和市場主體公共危機預防意識淡薄，自我保護能力較弱，危機面前更難以建立起危機共治意識；另一方面，有的干部在社會動員時只著眼于短期應急而忽視了長遠效應，導致動員過度，侵害了社會公眾的合法權(quán)益，削弱了社會公眾對政府的信任。

3.危機管理政策工具不熟悉、難以掌握

政策及其運行需要多種類型的政策工具來支撐，而公共危機管理要依托于危機情境下政策工具的選擇和運行，政策目標才能實現(xiàn)。一方面，雖然政策工具類型本身及其子工具很多，但受政策環(huán)境復雜性、政策可操作性和可接受程度多因素影響，特定情境下領導干部可選擇或使用的政策工具是有限的；另一方面，危機管理既需要理性思考，又需要危機情境下有較強的適應能力，才能做出科學決策。但很多政策工具運用尺度難以被科學量化和精準把握，而大部分領導干部缺乏對危機管理政策工具理論和方法的系統(tǒng)認知，知識儲備少，在危機情境下難以達到“治大國，若烹小鮮”的境界，難以根據(jù)危機潛在風險程度和政策工具的適度性適當匹配政策工具，更談不上系統(tǒng)而精細化地展開高效的治理行動。

4.危機管理的責任擔當不足

群眾的生命財產(chǎn)安全是個體或群體的本能訴求和核心訴求，也是政府公共危機管理的工作指向。有的領導干部在危機管理中摒棄了“以人民為中心”的初心和使命，只“唯上”，想著“如何讓上級滿意”，在政策工具選擇和運用上存在形式主義、官僚作風，搞應付，造成社會動員的精準性缺失和資源配置低效，削弱了政策工具效果；有的領導干部沒有大局意識，缺乏危機管理的責任自覺和責任擔當；有的領導干部對“守土有責”和“全國一盤棋”危機管理關系權(quán)衡不清，在“屬地管理”剛性責任制下，為了局部利益而放棄大局意識，導致危機管理信息不通暢、管制標準不統(tǒng)一，地區(qū)之間出現(xiàn)攀比等可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的現(xiàn)實問題。

這些問題的出現(xiàn)說明危機管理機制有待完善，一是組織合作管理機制有待完善。公共危機具有擴散速度快、破壞性強等特征。危機管理需要采取跨部門、跨區(qū)域等協(xié)同管理措施。傳統(tǒng)的條塊分割、區(qū)域分割分散化危機治理模式使得領導干部在決策時顧慮重重，難以充分發(fā)揮管制性、信息性政策工具的治理溢出效應，形成管理合力。二是監(jiān)督考核機制有待改善。一方面，因欠缺底氣和有效監(jiān)管，激勵廣度和力度有限，激勵機制停留于表面，“看上去很美”。特別是部分不在激勵范圍內(nèi)的領導干部卻享受了更多機會，讓激勵機制有名無實，流于表面，傷了真抓實干干部的心；另一方面，事無巨細的“保姆式考核”，“秋后算賬”的工作機制，束縛了領導干部改革創(chuàng)新和將危機細化管理的勇氣，讓有創(chuàng)新精神的領導干部喪失了斗爭本領，只盼著做和平年代的“守城官”，不愿做危難時刻的“沖鋒官”。甚至有的領導干部選擇“慢作為”或“不作為”，用自己的行政方式應對組織考核；有的領導干部寧愿機械式運用管制性工具，也不愿主動選擇社會性和信息性政策工具，擔心“不分青紅皂白”被問責，斷送政治生涯。

三、領導干部在公共危機管理中常見政策工具的運用策略

1.以高度的風險意識和責任意識提高政策工具運用底線

一是提高對危機管理的重視程度。領導干部特別是“一把手”高度重視是危機管理的重要前提。領導干部應站在講政治高度，深入貫徹習近平總書記關于“防范化解重大風險”的精神，增強風險意識，樹立“人民至上”“以人民為中心”的政治意識，一切日常工作都以“人民生命財產(chǎn)是否安全”“人民群眾是否滿意”作為檢驗標準，明確政府在危機管理中的責任擔當；二是堅持底線思維增強責任意識。領導干部在日常生活中應堅持底線思維，增強憂患意識，在自己職責范圍內(nèi)做實做細做好規(guī)則、法律等危機規(guī)則安排或預防制度，做實做細做好宣傳、教育、培訓等危機預防措施，增強社會資源的整合統(tǒng)一，為政策工具運用提供良好的政策環(huán)境和氛圍；三是增強大局意識和斗爭精神。“我將無我，不負人民?！鳖I導干部要帶頭樹立正確的政績觀，在公共危機管理中不斷強化大局意識，保持斗爭精神，守住危機管理工具底線，發(fā)揮組織動員能力，調(diào)配最大資源，為社會公眾提供最大的公共產(chǎn)品和公共安全。

2.以不斷創(chuàng)新和優(yōu)化實現(xiàn)政策工具的科學精準運用

公共危機管理日趨多元化，管理目標逐漸多樣化。奧斯本等人指出，現(xiàn)代政府之諸多失敗，“不在目的而在于手段”。復雜性危機管理情境需要多元化、差異互補的政策工具組合運用，而完備的政策工具箱將為領導干部提供一系列危機管理的結(jié)構(gòu)化選項。應以政府為核心，遵循“政策情境-治理目標-政策工具”思維邏輯，通過經(jīng)驗總結(jié)、案例分析等方式，為領導干部提供危機情境下從容選擇政策工具的工具箱，并自覺強化對政策工具進行修正、調(diào)試與優(yōu)化。包括用完善的、先進的、高效的政策工具取代不完善、落后的、低效的政策工具；優(yōu)化不同類型政策工具的排列組合，增強政策工具的協(xié)調(diào)和互補功能；加強對政策工具效果的評估，并據(jù)此對政策工具進一步優(yōu)化。領導干部在實踐運用中，也應根據(jù)具體情景，對危機管理工具優(yōu)化創(chuàng)新和多元化組合系統(tǒng)發(fā)力，以實現(xiàn)公共危機管理政策工具與現(xiàn)實的無縫銜接，用實踐進一步促進政策工具的更新與完善，提高危機管理整體效能。

3.以高超的危機管理能力實現(xiàn)政策工具靈活自如運用

危機管理中領導干部的知識和能力是關鍵。一是培養(yǎng)領導干部危機情境下，快速選擇恰當政策工具做出科學決策的能力。通過參加專業(yè)培訓、聘請專家進行輔導講座等方式，系統(tǒng)構(gòu)建領導干部危機管理理論知識體系；通過案例庫建設，對危機管理案例進行剖析，幫助領導干部發(fā)現(xiàn)危機發(fā)生的誘因，以及危機發(fā)生后顯性或隱性風險，各種類型政策工具選擇的情境，每一個細節(jié)、每一個環(huán)節(jié)可能引發(fā)的風險及應對措施，提升領導干部危機分析能力和政策工具選擇與組合能力；加強跨地區(qū)、跨部門間危機管理合作與交流，增強領導干部危機管理經(jīng)驗。二是培養(yǎng)領導干部學習能力和危機適應能力?；ヂ?lián)網(wǎng)思維、法治思維是政策工具合理運用的前提。領導干部應加強互聯(lián)網(wǎng)思維，開闊治理視野和思路，利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)信息聯(lián)通和危機管理精準研判；提升科學法制思維，在危機管理中合理運用風險研判、風險預警、輿論引導等工具，構(gòu)建快速應對危機反應機制，在實踐中提升領導干部危機源頭管理和綜合管理能力。

4.以“生命共同體”社會價值構(gòu)建為政策工具運用營造良好氛圍

危機管理政策工具運用需要良好的政策氛圍。公眾覺醒是指社會公眾安全意識的提升，以及對安全規(guī)則的敬畏，能自覺在思想上行為上抱有安全文化與安全責任。公眾覺醒有利于社會自治能力的提升和市場發(fā)育，有利于經(jīng)濟性、社會性和信息性政策工具的選擇和應用[2]。一是重視危機管理中生命共同體社會價值的建構(gòu)。重視信息政策工具的應用，充分發(fā)揮其危機管理中凝聚社會共識、引導社會輿論、寬慰社會焦慮的作用。以潤物無聲的方式引發(fā)社會對危機治理的情感共鳴，提升社會生命共同體意識；二是通過教育、引導、合作、協(xié)商等方式，提升社會公眾自覺維護公共安全的意識，激發(fā)公眾與政府共同維護公共安全、共度危機難關的內(nèi)生動力；三是探索社會動員機制和方法，總結(jié)危機管理中社會動員的經(jīng)驗，以工匠精神和精細化治理理念，探索社會動員的機制和方法，發(fā)揮緊急動員、參與式動員等政策工具的制度優(yōu)勢，“集中力量辦大事”，為公共危機治理源源不斷地提供社會新動能。

5.以更適宜的危機管理監(jiān)督考核機制為政策工具運用提供制度保障

充分發(fā)揮好監(jiān)督考核“指揮棒”和“風向標”作用，激勵領導干部在危機情境下綜合運用多種類型政策工具取得管理實效。危機管理中領導干部往往心理壓力巨大，甚至超負荷工作。黨的十九大報告提出，要“建立激勵機制和容錯糾錯機制”。在激勵和約束并重原則指導下，危機管理中的監(jiān)督考核應重激勵，慎重處罰[3]。一是精簡專項考核工作，簡化考核流程和項目，杜絕多頭考核、重復考核等，特別是減少“為了考核而考核”等問題；二是摒棄必須“付出生命”才算講政治的極端激勵思想和機制。擴大激勵的覆蓋面，改革激勵方式和方法。危機管理中的激勵應多向在危急時刻堅守崗位，默默付出的領導干部群體傾斜，讓更多的領導干部感受到黨和政府的關心和關愛；三是增強激勵機制的針對性和可操作性，建立危機管理中享受激勵的“干部數(shù)據(jù)庫”，并制定時間表和激勵方案，“擼起袖子加油干”，善于運用政策工具，勇于改革創(chuàng)新的領導干部獲得與其付出相對等的“激勵”；四是慎重處罰。對于危機治理中不作為、慢作為或亂作為，利用公權(quán)力行私利、貪污腐敗、違法違紀等行為，一經(jīng)查明，堅決給予處罰。但對危機治理中因缺乏經(jīng)驗、先行先試中出現(xiàn)錯誤的領導干部，要解除他們的后顧之憂，給予他們一定容錯糾錯的空間，永葆領導干部干事創(chuàng)業(yè)的勇氣和擔當。

參考文獻：

[1]唐慶鵬，錢再見.公共危機治理中的政策工具型構(gòu)、選擇及應用[J].中國行政管理，2013（5）.

[2]孫曉暉，劉同舫.公共危機治理中社會動員的功能邊界和優(yōu)化策略[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2020（3）.

[3]賴先進.提升重大公共衛(wèi)生風險治理能力[J].中國黨政干部論壇，2020（3）.

責任編輯：陳若水