摘要：運動式治理現象廣泛存在，近年來引起學界研究興趣。為把握運動式治理研究動態(tài)，本文以2005年至2020年相關文獻為研究對象，首先簡要闡明常規(guī)治理和運動式治理的概念，回顧學界對常規(guī)治理與運動式治理關系的探討，進而反思既有研究框架的矛盾之處；然后在確證運動式治理概念正當性后，回顧學界關于運動式治理成因、具體運作機制及實際后果的研究；最后從概念建構、研究視角、研究議題等方面展望未來研究。

關鍵詞：運動式治理；常規(guī)治理；官僚制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0057-13

作者簡介：張玉昆，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生。

運動式治理①被認為具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，從帝制時代一直延續(xù)至今[1]，廣泛見于經濟開發(fā)、反腐敗、生態(tài)環(huán)保、扶貧、交通整治、教育等眾多領域。近年來，運動式治理日益成為中國國家治理研究的重要分析對象之一。一方面，有研究者強調非正式制度和非常規(guī)治理對理解中國國家治理的重要性②[2][3]，作為非常規(guī)治理特殊形式的運動式治理可能具有相當的研究價值[4]。另一方面，自2005年首次出現以“運動式執(zhí)法”③為標題的學術論文開始，最近15年對運動式治理的研究大體表現為一種上行趨勢（參見圖1）④。其中，有六篇綜述文章[5][6][7][8][9][10]對運動式治理的概念、分類、成因、效用、發(fā)展趨勢、評價、未來發(fā)展建議等方面的研究作出整理，從不同角度展示了當前研究的某些維度。但是，既有研究綜述也存在不足：其一，由于時間限制，沒能將較新研究文獻納入考察范圍；其二，對常規(guī)治理與運動式治理的關系和運動式治理的具體運作機制較少關注；其三，未能充分參引實證研究文獻，尤其是在運動式治理的效用、評價等問題的梳理上體現更為明顯。這些缺憾可能在一定程度上影響我們在較扎實的基礎上對豐富的運動式治理現象形成相對全面、客觀的認知，進而發(fā)現具有潛力的研究問題。

為把握運動式治理現象①[11][12][13][14]及其研究進展，且考慮到既有文獻梳理的不足，本文以2005年至2020年相關期刊論文為研究對象，對幾個關鍵問題進行重點考察。在大致確認“常規(guī)治理”與“運動式治理”語詞所指的基礎上，本文廣泛參考既有研究，首先梳理常規(guī)治理與運動式治理相互關系的討論，反思既有研究框架；然后在確證運動式治理概念正當性后，綜述學界對運動式治理成因、運作機制、實際效用的探討；最后提出對運動式治理研究的思考。

一、常規(guī)治理與運動式治理的概念

本文首先要闡明在何種意義上使用概念。學界一般將運動式治理看作是與常規(guī)治理相對應的治理模式，在此前提下對其分別界定。“常規(guī)治理”被理解為主要依靠官僚體制日常運轉所進行的治理，“建筑在分工明確、各司其職的組織結構之上，體現在穩(wěn)定重復的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進行的各種例行活動中”[15]，理解常規(guī)治理的關鍵詞包括“專業(yè)分工”“規(guī)則和常規(guī)程序”“例行活動”“依托理性科層制”等[16][17]?！斑\動式治理”[18][19][20][21]是指在中國國家治理的特定時期，在政治高層或某地方、部門，原本按常規(guī)程序運轉的科層官僚體系被突然打斷，政府各部門、人員、資源、注意力等被集中起來解決特定問題。其主要特征是：在一個特定時間段內，領導高度重視，針對特定問題，打破專業(yè)分工和部門壁壘，集中注意力和治理資源②。另外，在基本認同常規(guī)治理和運動式治理二元研究框架的基礎上，研究者對關鍵概念的用詞有細微差別。與運動式治理相關，部分研究者用到的近似詞包括“運動型治理”“動員式治理”“運動式執(zhí)法”“專項治理”“國家運動”等。與常規(guī)治理相關，部分研究者用到的類似詞語包括“常規(guī)治理”“科層常規(guī)制”“常態(tài)化治理”“制度化治理”“日常性治理”③[22][23]?？紤]到普遍用詞習慣，下文統(tǒng)一在“常規(guī)治理”與“運動式治理”的語詞下展開。

二、常規(guī)治理與運動式治理的關系

常規(guī)治理和運動式治理兩個概念緊密相連。兩者的治理模式究竟是什么關系？是否如概念建構所展現的那樣涇渭分明？現有文獻大體有兩種基本研究路徑①[24]，其共同出發(fā)點是承認常規(guī)治理與運動式治理邏輯上相互對立。產生分歧的地方在于兩種治理模式在現實中的存在狀態(tài)與相互關系。

1.研究路徑一：常規(guī)治理與運動式治理截然對立、周期性更替

周雪光認為，運動式治理是常規(guī)治理的替代機制，兩種治理機制“有著內在的緊張和不兼容性”?！斑\動型治理機制的啟動和運行大多是間歇的、短期的。隨著運動式治理編織進官僚體制的日常工作節(jié)奏中，運動式治理也常常表現出了更為頻繁、常態(tài)的特點……（運動式治理）一旦進入常規(guī)，就會發(fā)生相應的變化，為官僚體制的常規(guī)節(jié)奏所制約，從而失去了運動型治理機制本身的特點……”[25]馮仕政將改革開放前的“政治運動”和改革開放后的“運動式治理”統(tǒng)稱為“國家運動”，認為“國家運動總是與常規(guī)治理方式交替發(fā)生的”[26]。

在第一種研究路徑下，研究者大致圍繞如下問題展開討論：第一，常規(guī)治理為什么轉化為運動式治理；第二，運動式治理在什么條件下又復歸常規(guī)治理；第三，從長時段來看，為什么常規(guī)與運動兩種治理模式循環(huán)往復、交替出現。第一個和第三個問題都涉及運動式治理的啟動原因，在本文的第三部分“運動式治理的發(fā)生原因”中予以說明。此處關注的是，運動式治理在什么條件下重回常規(guī)治理？在常規(guī)與運動二元對立的研究路徑下，兩種治理模式被放置漸變光譜的兩端，整個治理過程表現為兩端點間的來回擺動。運動式治理最初啟動的直接原因一般是特定問題突出存在，采用常規(guī)治理模式無法有效應對。因此，一旦原有問題得到一定程度的緩解，運動式治理的存在意義就將減弱。此外，在壓力型體制下，上級政府也對下屬政府治理模式的選擇與調整產生影響[27]。

2.研究路徑二：常規(guī)治理與運動式治理相互融合、同時共存

歐陽靜較早注意到二者的融合，她認為，基層的運動式治理“更像是基層政府的一種常規(guī)化的行政和治理機制……它與官僚制機制一樣，是基層政府實現其功能的一種常態(tài)化和常規(guī)化的行政機制，而非臨時的、任意發(fā)動的非常規(guī)化的政治機制”[28]。在她看來，常規(guī)與運動兩種機制在基層治理實踐中的融合一方面主要體現為運動式治理要依靠科層制組織來推動；另一方面，運動式治理越來越常態(tài)化，成為一種經常使用的政策工具?！盎鶎舆\動型治理的結構和過程可以總結如下：基層政府首先面臨某項常規(guī)工作，為了完成這項工作，基層政府將其進行‘泛政治化，上升為中心工作；然后以這項中心工作為目標，基層政府對整個官僚組織和官僚進行動員，再借用官僚組織的績效考評體系對中心工作的實施情況進行監(jiān)督、檢查和考核；最后是完成這項中心工作，基層運動型治理接著進入下一項中心工作的運作中，如此周而復始?！?/p>

關于常規(guī)治理與運動式治理的融合，以下論述也值得關注。耿羽認為，“科層和動員在組織學的基本性質上是相悖的，但科層和動員在實踐中又是互補的”[29]；劉驥和熊彩認為，“運動式治理機制作為一種解決問題的特殊方式被編入日?？茖又浦?，二者之間的區(qū)分變得不那么涇渭分明，而是更多地呈現為一種程度和級別上的區(qū)別”[30]；徐明強和許漢澤認為，“盡管大規(guī)模的群眾運動已經退出歷史舞臺，但運動式治理的元素并沒有消失，而是融入基層治理結構中，成為基本元素”[31]；郝詩楠認為，“運動式與常規(guī)化治理或許只是‘一體兩面的關系，不過是在不同的情境下所采用的治理工具。而從現實中來看，在同一時段、同一領域的治理過程中，越來越常見的是常規(guī)化與運動式治理的‘拉鋸或張力兩者同時存在，既非完全的替代關系，也不存在哪種方式‘更佳的問題，而常常由治理主體依據‘適切性邏輯進行相機抉擇”[32]。

學界在第二種研究路徑下已經提出的問題主要有：常規(guī)和運動兩種治理模式融合的實質是什么？為什么會融合？怎樣實現融合？

（1）融合的實質

如前文所說，常規(guī)治理的常規(guī)性主要體現為“專業(yè)分工”“規(guī)則和常規(guī)程序”“例行活動與按部就班”“依托理性科層制”；運動式治理的運動性體現為在一個時間段內，領導高度重視，聚焦特定問題，打破專業(yè)分工和部門壁壘，集中注意力和治理資源。兩種治理模式的融合，其實質是同時融入各自元素，形成一種新的混合治理模式[33][34]。

（2）融合的原因

倪星和原超用“運動式治理的常規(guī)化和常規(guī)治理的運動化”來描述兩種治理模式相融合的現象，認為“運動式治理努力尋求穩(wěn)定的高效的組織基礎，而常規(guī)治理不斷嘗試跳出自己‘苦心經營的理性化空間，通過運動式的方式和技術化的治理尋求對新的權力空間和治理場域的重構”[35]。而且，官僚組織內部成員傾向于把運動式治理的工作要求納入常規(guī)程序，利用常規(guī)程序抵制上級的非常規(guī)要求[36][37]，一定程度上助推兩種治理模式的融合。

（3）融合的途徑

兩種治理模式的融合主要借助官僚組織兩個層面上的變化來實現。首先，在組織結構層面上打亂重組。運動式治理伴隨原有官僚科層制的拆解，但官僚組織并未取消，而是實現“制度化重組”[38][39]?？茖咏M織形式在運動中的保留和重組，使新的治理模式兼具常規(guī)性與運動性。其次，在工作機制層面上建立新常規(guī)。運動中的官僚組織借助目標管理責任制，將“運動式工作”納入日常工作，逐漸建立起新的常規(guī)程序，用官僚組織所習慣的穩(wěn)定程序承接運動式治理，按部就班地處理問題[40][41][42]。兩種治理模式的融合在個別情況下的確保持了一定績效[43]；但也有一些情況，運動式治理被常規(guī)治理牽絆，最終導致整個治理的失效[44]。

此外，夏能禮注意到，同時間、同級別的兩個地方政府在完成上級下達的治理任務時，分別采用兩種治理模式[45]。這也可以看作是常規(guī)和運動同時共存的一種形式。

3.二元研究框架的內在矛盾與“運動式治理”概念正當性

常規(guī)治理和運動式治理起初是人為建構的兩個界限分明的概念，盡管越來越多的實證研究表明：地方尤其是基層政府的現實治理形態(tài)其實是常規(guī)和運動的融合，但該結論沒有得到更高層政府治理案例以及長時段治理過程的有力證明。因此，兩種治理模式截然對立、周期更替的研究路徑似乎也不宜貿然否定。

對兩種治理模式關系的討論推動我們進一步思考：作為運動式治理載體的中國官僚制到底是如何運作的？“常規(guī)治理”概念的提出同韋伯式理性官僚制組織有緊密聯(lián)系[46]，主要是指官僚組織按常規(guī)程序按部就班地運轉，在中國語境下，表現為“政治官僚制”[47][48][49][50]。那么，運動和動員是否本來就是政治官僚制的本質基因：一有緊急情況即開啟運動，緊急情況消除，運動也隨之停擺，運動因而成為政治官僚制下的“常規(guī)治理”所內在蘊含的元素？如果后一個問題的答案是肯定的，那么在政治官僚制的語境下討論兩種治理模式的區(qū)別是否有必要？這也許是常規(guī)治理和運動式治理二元研究框架的矛盾所在。

不管怎么說，“運動式治理”這個語詞所指稱的運動式治理現象畢竟是真實存在的：在特定時間段，領導高度重視，政府打破專業(yè)分工和部門壁壘，集中注意力和治理資源解決特定問題。因此，我們還是能以前述意義上的運動式治理為對象展開研究。下文繼續(xù)梳理學界有關運動式治理成因、運作機制和實際后果的研究。

三、運動式治理的發(fā)生原因

在當今中國國家治理實踐中，運動式治理現象為什么廣泛存在？同樣是對運動式治理發(fā)生原因的討論，不同研究者提問方式不同，其論述依據與研究假設也會有所區(qū)別。本文嘗試根據研究者不同的提問方式展開梳理。

1.運動式治理發(fā)生的一般原因

圍繞這一問題，學界形成三重解釋路徑：

第一，路徑依賴。有學者注意到當前運動式治理同改革開放前政治運動的關聯(lián)，認為前者是后者的延續(xù)[51][52]，還有專門針對政治運動及其運作機制等問題的研究[53][54][55][56]。也有學者認為運動式治理在中國歷史上反復再現，研究當代運動式治理不能忽視“強大的歷史延續(xù)性”，有必要“從歷史的背景和過程中尋找運動式治理的誘因和條件”，“從中國歷史過程中尋找認識和解讀中國國家治理的線索”[57]。

第二，“問題-應對”。作為一種人為選擇的治理模式，運動式治理是行動主體在特定問題背景下的因應之舉。黨政機關在治理實踐中面臨如下問題：條塊分割體制下，治理資源分散且不充足，同治理目標不匹配[58]；官僚組織有可能僵化失靈①，導致常規(guī)治理失敗[59][60][61]；由于組織目標執(zhí)行不力而出現積壓問題，或者突然發(fā)生緊急問題亟待迅速解決；黨政機關自身權威需要被不斷再生產。而在選擇政策工具時，長期實踐經驗使政治行動者主觀上認為，相較其他可能存在的治理模式，運動式治理具備有效應對上述各種問題的功能[62][63]。

第三，組織和制度。運動式治理之所以能夠發(fā)動起來，與特定的國家治理結構和組織制度有關。馮仕政以國家政體為中心剖析了“國家運動”的生成和發(fā)展[64]。周雪光認為，運動式治理“不是任意啟動的，而是建立在一整套組織制度之上”，它仍要以官僚制為載體，只不過官僚制的“常規(guī)節(jié)奏被置換到一個高速運轉的離合器檔位上”[65]。

2.地方政府啟用運動式治理的原因

除了上述的一般性陳述，也有研究結合實際案例，更加深入具體地探討地方政府發(fā)動運動式治理的原因。第一，在壓力型體制和目標管理責任制下，工作任務逐級向下分配，但地方政府又同時面臨資源約束，很難以常規(guī)治理機制完成任務，為此發(fā)動運動式治理[66][67]。第二，地方政府采取運動式治理模式是為了應對常規(guī)科層制的失敗[68][69][70]。第三，為了迎接上級檢查，地方政府也會啟動運動式治理[71]。第四，晉升需求導致主政官員個人對政績的強烈渴望，通過發(fā)動運動式治理來產出超常績效[72]。第五，地方官員出于如下原因開啟運動式治理：為引導公眾注意力，甚或向社會展示勤政形象，從而塑造自身合法性；向上發(fā)出政治信號比如表現自己的能力或者展示忠誠；對下檢測政治忠誠或引起下級對特定工作的重視[73][74]。這些研究以案例研究方法為主，重點關注運動式治理所具備的功能，以扎實的實證基礎充實了前述“問題-應對”角度對運動式治理成因的解釋。

3.運動式治理反復發(fā)生的原因

以這種提問方式展開的研究大都隱含一個前提：認為常規(guī)治理和運動式治理在實踐中截然對立、周期性更替。通過觀察較長時間段內國家治理的實際情況，越來越多的研究者注意到地方政府頻繁發(fā)動運動式治理，使之成為一種常用治理工具。那么，運動式治理為什么反復發(fā)生？

第一，從制度結構出發(fā)，認為運動式治理基因深嵌在國家治理結構中。馮仕政認為國家運動無法實現長期穩(wěn)定的績效，因此會在持續(xù)一段時間后回到制度軌道，但同時國家運動的三個結構性條件（國家具有積極改造社會的態(tài)度、國家的基礎性權力滯后、國家的專制性權力很大）和政治官僚制基礎始終存在，因此國家運動過一段時間又會根據形勢變化重新啟動。由此造成常規(guī)與運動兩種治理模式的反復交替[75]。周雪光認為，交易成本在不同背景下的變化決定了常規(guī)與運動兩種治理模式的來回切換[76]。

第二，從行為者出發(fā)，分析行動者的部門利益、主觀意愿、刻意操縱等導致的反復運動。首先，反復啟用運動式治理可能出自個別職能部門擴大自身政績的需要。個別部門為擴大本部門績效，請求上級協(xié)調其他部門投身以本領域工作為中心的運動，由此增加了運動式治理在地方政治中的出現頻次[77]。其次，主政者盲目偏愛運動式治理，最終形成依賴[78]。運動式治理不能從根本上解決問題，它最明顯的績效體現在淺層問題的處理上，如果不能建立長效機制，那么每次運動后，原先被壓下去的問題容易反彈[79]，地方政府則重新寄望于運動式治理這副“速效藥”，由此導致運動式治理反復再現并陷入“治亂循環(huán)”。最后，運動式治理的反復部分可能出于官僚在績效壓力下的人為操縱：個別官員為持續(xù)生成績效，每次運動式治理中都有所保留，為之后的績效考核留出空間，同時也為再次運動埋下伏筆[80]。

四、運動式治理的運作機制

發(fā)生在不同層級、不同領域的運動式治理，其運作過程高度相似。本部分綜合前人研究，從靜態(tài)組織載體、動態(tài)工作機制兩方面，關注既有綜述文獻分析較少的運動式治理的典型過程。

1.組織載體

運動式治理的發(fā)動有其組織基礎，既要以正式的官僚體制作載體，同時又伴有非正式機構的成立。第一，運動式治理無法繞過正式官僚體制，它同常規(guī)治理一樣，“都需要依托現行的黨政組織架構為基礎，實際就是‘一套人馬，兩套機制”[81]。第二，運動式治理還要依托非正式機構。正是非正式機構的存在，使運動式治理出現明顯可辨的特征。最重要的非正式機構是“領導小組”，有時也被稱作“指揮部”。首先，幾乎所有運動式治理發(fā)動后，都會成立“準軍事化”[82]的臨時機構——“領導小組”，協(xié)調眾多專業(yè)條線部門的工作。領導小組一般下設相應的辦公室。其次，工作組也是非正式機構的一種形式。運動式治理過程中，上級政府為獲取信息、規(guī)范下級行為、推動任務完成，會向下派出“工作組”。工作組不同于領導小組，僅停留在上級政府、協(xié)調水平層次部門間組織行動，而是深入下級政府并溝通上下級組織行為[83]。最后，非正式機構還可能包括其他臨時機構[84]。

2.工作機制

靜態(tài)組織是如何運動起來的？簡單來說，各種條件的激發(fā)使特定問題引起主要領導重視，隨后有關工作被上升到中心工作的高度。中心工作的提出對橫縱兩個方向上的組織關系產生影響：在縱向上下級關系上，可能出現督察、領導聯(lián)系點等機制以便向下傳導壓力；在橫向部門關系上，條塊工作模式會有變化，之前的專業(yè)條線部門為主調整為綜合性“塊塊”的統(tǒng)一協(xié)調。整個過程通常還伴有高密度的會議召開，并以思想動員、考核激勵機制等作助推劑，有時還以項目制為載體。

（1）領導重視。運動式治理的動力源在“領導重視”。在領導重視下，整個組織的注意力聚焦于特定問題，由此帶動整個組織激勵方向的調整[85]。

（2）中心工作。為完成某項工作，政府尤其是基層政府可能通過下發(fā)文件、制定明確指標、組織考核等方式，把常規(guī)工作上升為“中心工作”乃至“政治任務”。中心工作模式開啟，意味著運動式治理目標的明確[86][87]。

（3）督查機制。陳家建認為，“所謂督查，是指針對特定事項，上級領導授權組成專門的工作組，對下級部門開展宣傳、督促、檢查等工作”[88]。通過考察座談、聽取匯報等手段，督察組在向下傳遞上級安排的同時也向上反饋信息，推動縱向上的權力貫徹與下屬部門整合，從而實現科層組織的運動化。

（4）領導聯(lián)系點。領導下沉到地方和基層，在下級建立領導聯(lián)系點，以各種形式如干部包村等，向下級傳遞壓力[89][90]。

（5）條塊工作模式調整。在運動式治理過程中，政府為整合治理資源，大都會轉化條塊工作模式，由“塊塊”統(tǒng)一協(xié)調，打破各部門專業(yè)分工，整合多條線力量，從原來的“條條求著塊塊做”變?yōu)椤皦K塊帶著條條做”[91]。

（6）召開會議。政府動員會議具有顯示任務重要程度、提供必要工作信息、明確權責關系、建立評比與問責機制等功能，是一種重要的科層動員機制[92]。

（7）思想動員。運動式治理過程中，有時甚至用戰(zhàn)爭術語建立動員體系[93][94][95]，這也是運動式治理的常用方式。

（8）考核體系和激勵機制。運動式治理過程中，一般會建構詳細的監(jiān)督考核體系和激勵機制，既包括正向獎勵，也包括負向懲罰如“一票否決”[96][97][98]，調動各方力量投入運動[99]。

（9）運動式治理有時也會以項目制為載體[100]。

此外，還有一些研究成果值得關注。文宏和郝郁青從思想共識、資源支持、人事管理三個方面分析地方政府如何動員官僚體系之外且不具有行政隸屬關系的主體投入運動式治理[101]。黃科等人從信息控制的角度解析運動式治理的運作過程也很有新意[102]。

五、運動式治理模式的弊端

運動式治理被認為可以整合資源、推動各部門合作從而糾正官僚體制僵化弊病、檢測政治忠誠，而且是在治理資源有限條件下的一種理性選擇，能夠快速生成績效。但也有人指出這種治理模式存在的弊端，當前學界對運動式治理的批評主要集中在三方面。一是治理成本和治理績效的問題。運動式治理成本高昂，容易造成公共資源的浪費，且不利于實現長效治理。二是法律層面的問題。運動式治理不遵守法定程序，可能侵犯個人權利，與法治精神相違背。三是組織和制度建設的問題。運動式治理可能使政府和被治理對象形成投機心理，阻礙更為學界所青睞的韋伯式理性科層制與常規(guī)治理模式的穩(wěn)健發(fā)展，不利于常規(guī)問題的常規(guī)解決。那么，運動式治理的真實影響如何？

1.治理績效和成本層面

有人認為運動式治理“治標不治本”：其明顯優(yōu)勢在于短期內績效顯著，但短板是較難實現長期穩(wěn)定的績效，且遺留較多問題，需要配合其他政策工具才能解決[103][104][105]。比如張建認為運動式扶貧搬遷短期內可以有效將居民從原住地搬出，但是搬出去以后面臨著搬遷戶能不能穩(wěn)定住下來、能不能致富等問題，這些不是單靠運動式治理可以有效解決的[106]。孫濤和韓清穎觀察到，某城市為應對小廣告泛濫問題，采取集中整治的辦法，將治理績效納入城市管理的日常綜合考評中。為持續(xù)產出績效，相關部門每次整治都留有余地，清除一部分小廣告的同時又保留一部分，借此為績效產出留下空間。原本以一次性解決問題為目標的集中整治也因此反復再現[107]。再進一步，即便是運動式治理的短期績效也受到至少兩方面的質疑：

一是運動式治理績效可能是虛幻的。運動式治理績效的虛幻性主要表現在三方面。首先，運動式治理所針對的問題究竟是自然生成還是人為釀造[108]？如果是人為制造麻煩，這樣的運動無異于“瞎折騰”，正如乾隆年間的“叫魂案”[109][110]。其次，治理績效有可能被人為操縱，呈現為主體所期望的形式，如孫濤和韓清穎案例中所呈現的[111]。最后，對運動式治理的績效評估，需要考慮投入多少成本，不能單以表面治理效果衡量最終績效。運動式治理涉及組織的協(xié)調整合、臨時機構的成立、資金和人員的投入，以及組織注意力的轉移，這意味著大量資源輸入。同時，運動式治理大多只是簡單解決表面問題，較少涉及深層根源。正因問題解決不徹底，長效治理機制又沒有建立，這就為反復開啟運動提供了可能。而反復運動即意味著政府反復投送資源，同時可能損害社會治理能力，因而存在事倍功半的風險[112]。

二是運動式治理績效生成是有條件的。即便運動式治理的確有“可能”在短期內產出顯著績效，但要把“可能”變成“現實”，仍需具備某些條件。在國家層面，本文第四部分所闡述運動式治理運作機制的各要素對其最終績效具有不同影響力。運動式治理能否見效，關鍵在于領導重視下的高位推動和激勵機制的強度。在官僚系統(tǒng)內部，持續(xù)的領導重視與高壓態(tài)勢有助提高動員程度并推行政策。如果領導不夠重視或決心不夠，即便啟用運動式治理，也有可能被常規(guī)程序消解，無法發(fā)揮運動效果[113][114]。當然政治高壓并非越強越好，一旦運動式治理的政治壓力超過下級政府運載負荷，會出現政策變通與目標替代，反倒軟化了政策執(zhí)行[115]。在社會層面，運動式治理的施行需要考慮民眾反應。部分政策本身不切實際，即使采取運動模式來推動，也無法生成良好績效[116][117]。

盡管運動式治理績效受到質疑，但當某些危機如自然災害、公共衛(wèi)生事件、群體性事件等突然爆發(fā)時，如果不果斷啟用運動式治理，而是“以常規(guī)式治理模式按部就班加以應對，那么由于協(xié)調困難容易因錯過最佳處理時機而造成嚴重后果”[118]。在這些緊急情況下，運動式治理反而顯現出優(yōu)勢。因此，運動式治理成本是否過高，不宜想當然下結論，最好結合實際治理績效，在實證研究中加以檢驗，這方面似乎僅有為數不多的成果可供參考[119]。

2.法律層面

運動式治理是否與法治相沖突？在一些案例中，運動式治理過程的確存在違規(guī)操作乃至違法行為[120]。陳海嵩從相關法律條文本身出發(fā)，考察作為運動式治理的環(huán)保督察的有關法律問題，認為環(huán)保督察在機構設置、職權分配、運行機制、責任追究等方面的法律規(guī)定本身有漏洞，法律規(guī)定的不明晰導致環(huán)保督察法律依據不足[121]。但是，也有研究認為運動式治理并不必然與法治相沖突。向淼和郁建興發(fā)現某地負責拆除違建的領導小組在運動式治理前期確實存在越權現象，但隨后在政治、司法等外部壓力之下，改變了之前的違法行為[122]。

3.組織和制度建設層面

許多研究者在價值上更傾慕韋伯式科層制和以此為基礎的常規(guī)治理機制，認為運動式治理同這種現代社會的組織及治理形式相抵牾。那么，運動式治理實際上會對官僚組織和制度建設產生什么影響？

（1）運動式治理對官僚組織的影響

從正面來看，運動式治理可以整飭官僚隊伍，幫助官僚組織實現權力合法化與自我擴充。文宏和崔鐵認為，運動式治理會穩(wěn)固官僚系統(tǒng)和強化政治忠誠[123][124]。唐皇鳳以全國范圍內三次“嚴打”為例，認為“嚴打”這種運動式治理，不單通過維護社會治安實現權力合法化，而且將國家權力延伸到之前未曾滲入的空隙地帶，實現權力擴張[125]。還有研究認為運動式治理可以防止組織成員的工作慵懶狀態(tài)[126]。從負面來看，運動式治理影響官僚組織內部分工和組織成員工作安排，頻繁的運動式治理加重地方政府運行負荷，影響職能部門自主性確立[127]與本職工作開展[128]。進一步地，有研究者從微觀視角分析地方政府和基層官員如何協(xié)調工作次序以應對運動式治理所帶來的負面效果[129]。

（2）運動式治理對制度建設的影響

有觀點認為運動式治理持續(xù)性差，不利于長效機制的建立。事實上，運動式治理也可能推動制度建設。任星欣等人以中國土地制度變革為案例，認為運動式治理對制度建設能起到推動作用。首先，制度建設往往需要較長時間，在舊制度停擺、新制度尚未建立的過渡期，借助運動式治理有可能產生短期績效的優(yōu)勢，或可彌補制度缺位造成的治理績效低下的弊端，從而為長遠制度建設爭取時間；其次，在制度完善的同時，運動式治理其實也是實踐并檢驗制度設計方案從而獲取信息的過程，可以降低正式制度出臺后不契合現實的風險，減少制度建設成本[130][131]。一旦制度建設完成，就可通過既定制度實現基本治理績效，運動式治理即可退場。這樣來看，國家治理的整體趨勢其實是制度的不斷完善，只不過“一段較長時間的制度建設的過程中穿插著數次運動式治理”。運動式治理不能治本，然而是在“用治標為治本贏得時間”[132]。

六、總結與討論

總的來看，近年運動式治理研究愈加充實，在方法上更加倚重實證研究，對主要問題均有涉及。首先，學界大都從常規(guī)治理與運動式治理二元研究框架出發(fā)。在常規(guī)治理與運動式治理的關系上，大體存在兩種路徑：早期研究文獻一般認為二者截然對立，周期性輪替；而新近文獻越來越關注二者在基層治理實踐中的交融。其次，在對運動式治理發(fā)生原因的分析上，學界大體形成三種路徑：一種從總體理論上分析運動式治理發(fā)生的一般原因；一種盡量深入現實案例分析地方政府啟用運動式治理的具體原因；還有一種則嘗試在常規(guī)、運動兩種治理模式截然對立、周期更替的路徑下，分析運動式治理反復出現的原因。再次，在運動式治理運作過程方面，當前研究大都從不同側面作出闡述，本文則從組織載體、工作機制兩方面梳理既有研究，嘗試將不同研究側面整合為較系統(tǒng)的整體，盡量呈現運動式治理的完整運作圖像。最后，在運動式治理的效果上，學界的爭論主要集中在治理績效與成本、法律問題、組織和制度建設三方面。本文從這三個角度出發(fā)梳理既有實證研究成果，既是對既有成果的回顧，也試圖努力將對運動式治理的評價引導到一個更為客觀、扎實的基礎上。

對比之前的運動式治理研究綜述，本文主要貢獻在于較系統(tǒng)地梳理運動式治理的實證研究，尤其是對常規(guī)治理和運動式治理的關系、運動式治理的運作機制等之前綜述關注較少的問題進行梳理。然而，將不同類型的運動式治理放到同一框架內作一般討論①[133]，不加區(qū)別地探討其生成原因、后果和影響等，這是本文稍顯武斷的地方之一。此外，今后的運動式治理研究可能還需要注意如下幾點：

第一，在概念建構上，在深入研究中國官僚組織特殊性的同時，繼續(xù)反思常規(guī)、運動二元研究框架及兩個概念本身的正當性。既有研究已經充分展示運動式治理離不開官僚組織作載體。那么，運動是否本來就是中國官僚體制的內在基因？如果運動天然內嵌在中國官僚體制內部，那么常規(guī)和運動的區(qū)分是否有必要？這種運動基因又是怎樣形成的？這一系列問題仍需回到中國官僚組織中尋求答案。周雪光在分析中國官僚體制同韋伯式科層制關系時敏銳指出二者區(qū)別，認為中國歷史上官僚制度最重要的特征在于：長官意志壓制規(guī)章程序，道德評判代替技術管理。正是“這些不同之處為我們認識中國官僚制度提供了有益的切入點”[134]。這個“切入點”或許也可以啟發(fā)運動式治理研究。

第二，在研究視角上，平衡好政治與行政、宏觀與微觀、歷史與現實。近年運動式治理研究出現如下趨勢：去政治化，行政色彩越來越濃；離開上層與宏觀，走向田野與微觀；較多關注當代治理實踐，忽視國家治理的歷史傳承。不可否認，既有研究在對政治運動和運動式治理作出區(qū)分的基礎上，研究議題與對象更加聚焦，產生大批富有價值的成果。但是有兩點可能還需謹慎處理。其一，研究案例的選擇直接影響研究結論，因此大歷史和宏觀視野不能缺席運動式治理研究。其二，盡管許多研究者認為改革開放之后的運動式治理行政色彩濃厚，褪去意識形態(tài)因素，主要成為政策執(zhí)行的一種手段。然而，專注于行政效率又何嘗不是特定時間段內一種來自最高政治的要求，何嘗沒有包含“國家意志的表達”？如果單純將運動式治理理解為“行政問題”，可能限制我們的研究視野和概念自身的發(fā)展空間。從政治角度理解運動式治理，至少是在運動式治理研究中保持一種“政治潛意識”，注意背后所隱含的政治邏輯，或許便于抓住本質。

第三，在研究議題上，發(fā)掘空白地帶，拓展運動式治理研究的相關問題。比如運動式治理同政府合作的關系。韋伯式理性官僚體制被認為是現代社會中有效的組織形式，但它不可避免地有很多內生弊端，如專業(yè)分工導致各部門缺乏合作等。既然運動式治理被看作針對官僚體制弊端而生的政府內部合作機制，能夠動員科層官僚組織，集中各種資源完成任務。那么，運動式治理同其他一些政府合作機制比如統(tǒng)合治理[135]、黨政統(tǒng)合的關系如何？同樣是政府合作機制，它們之間有何不同？哪種更有效？這些及其他學界尚未涉足的問題仍待回答。

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責任編輯：鐘雪

①不同于西方治理理論中對多主體協(xié)商的強調，漢語語境下“治理”更多強調政治權力主體（黨和政府）對社會的規(guī)制、管理。

②裴宜理認為，中共早期革命歷史上，出于對既有制度的不信任，產生了工作隊這樣的“非常規(guī)治理方式”。周雪光認為，“中華帝國治理邏輯的核心在于，非正式制度與正式制度是兩種互為依存、并行運作的機制，同時發(fā)揮作用，并在一定條件下和不同時點上轉化”。

③“運動式執(zhí)法”是運動式治理在執(zhí)法領域的體現。

④筆者借助CNKI數據庫（中國知網），不限制起始時間，以“運動式治理”“運動型治理”“運動式執(zhí)法”“動員式治理”等詞為主題檢索詞，共檢索出有效期刊論文253篇（截止日期為2020年10月23日）。

①本文較少涉及改革開放前的“政治運動”，主要關注改革開放后的“運動式治理”。二者在很多方面存在共同，比如都具有快速性、突擊性、階段性，均為權力整合機制，突破常規(guī)官僚體系的專業(yè)分工等。李里峰曾將中華人民共和國成立前后的土地改革運動當作一種運動式治理來研究其特征、運作載體與作用。與此同時，也有研究者在二者密切關聯(lián)之外強調其區(qū)別：改革開放前的政治運動，其政治色彩較為濃厚，動員對象往往超出黨政干部隊伍及于普通群眾；改革開放后的運動式治理，往往針對特定的治理問題，行政色彩更為濃厚，運動對象大致控制在黨政機關內部。

②這些特征也可作為判斷指標，只要某項治理過程基本吻合這五項特征，一般就被界定為運動式治理。

③總的來看，這些替代詞大體可行。這里想探討的是“常態(tài)化治理”與“常規(guī)治理”兩個概念。“常態(tài)化治理”一詞有兩種用法：有的用它指代“常用治理手段”，有的用它指代“主要依靠官僚制的常規(guī)程序運作”，即“常規(guī)治理”。然而“常用治理手段”與“主要依靠官僚制的常規(guī)程序運作”并不相同。因為“常態(tài)化治理”一詞的多義性，為避免混淆概念，本文建議把“常態(tài)化治理”和“常規(guī)治理”相區(qū)別：用“常規(guī)治理”指代同運動式治理相對、同科層官僚體系依照常規(guī)程序運作相聯(lián)系的一種治理模式，用“常態(tài)化治理”指代經常使用的治理工具和通常會出現的一種狀態(tài)。劉偉和楊啟帆也對這兩個概念作過區(qū)分。此外，也有學者對“科層治理”與“常規(guī)治理”作區(qū)別，認為“常規(guī)治理”內涵更廣。

①劉志鵬將運動式治理分為“執(zhí)行運動”和“常規(guī)運動”。盡管都是運動式治理，但“執(zhí)行運動”具有臨時性和發(fā)生的難預測性；相比之下，“常規(guī)運動”則周期性開展，容易被預測。受這種分類啟發(fā)，可以進一步闡述如下：運動式治理啟用的頻率不同，同常規(guī)治理也就呈現出不同的互動關系。按發(fā)動頻率將運動式治理分為不定期開展的運動、穩(wěn)定開展且具周期性的運動、周期穩(wěn)定且更為頻繁的運動，三種運動好比漸變光譜上的三段：最左端的“不定期開展的運動”同常規(guī)治理界限最分明，兩者截然對立，互相輪替；最右端的“周期穩(wěn)定且更為頻繁的運動”與常規(guī)治理已基本相融。這種區(qū)分是否合理仍需真實案例來檢驗。下文主要按學界既有研究成果來梳理常規(guī)治理和運動式治理的關系。

①官僚組織失靈的主要表現包括：因循規(guī)蹈矩而缺乏靈活性，專業(yè)分工下不同部門之間缺乏合作，上下級間存在偏好差異、信息不對稱等問題。

①可參看之前研究對運動式治理類型的梳理。