何瑾

“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展”，足證“十四五”時期城市群、都市圈的發(fā)展是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。在此期間，城市群的發(fā)展關(guān)鍵在于充分協(xié)同，在于更好地“消除分歧，握緊拳頭，加強合作”，城市群的發(fā)展與崛起亦將重塑區(qū)域乃至更廣范疇的經(jīng)濟(jì)地理。當(dāng)中國人口加速向城市群和都市群集聚，需要有更多的協(xié)同發(fā)展機制予以梳理解決，并在空間單元里打破行政管轄邊界對于城市群、都市圈發(fā)展的相關(guān)障礙。

破解“競大于合”怪圈

現(xiàn)下我國已形成長三角、珠三角、京津冀、長江中游、川渝、中原、山東半島、遼中南、海峽西岸、關(guān)中等諸多城市群，這些不同發(fā)展程度的城市緊密聯(lián)系組成的城市集合體依然存在發(fā)展段位之別，也因此深度詮釋著“為了競爭必須合作”之義。

政策供給對于跨行政區(qū)域的城市群協(xié)同發(fā)展尤為重要。此前京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略和成渝城市群發(fā)展戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略對城市群發(fā)展的有力支撐。“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，促進(jìn)19個城市群發(fā)展，其中優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

“未來中國城市群內(nèi)部不同城市之間應(yīng)該更加互補合作”，上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘提出該觀點的理由是此前對于城市群內(nèi)部的城市和城市之間，特別是大城市和小城市之間、中心城市和外圍城市之間的理解往往過多強調(diào)競爭關(guān)系，甚至導(dǎo)致一定程度的內(nèi)耗，而更新后的城市群關(guān)系解讀已充分認(rèn)識到城市和城市之間的協(xié)作和分工的重要作用。

城市間的攜手合作本不是新鮮事兒，從人員交流、產(chǎn)業(yè)合作到投融資互信，城市互動正日益頻密，但如何提升正向效率尚是探討重點。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長肖金成對促進(jìn)城市群內(nèi)城市協(xié)同發(fā)展與合作提出了五條建議，“堅持市場主導(dǎo)作用，發(fā)揮上級政府的引導(dǎo)調(diào)控作用、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接、探索各種合作方式，建立利益協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)籌公共設(shè)施建設(shè)，推動公共服務(wù)共享、完善發(fā)展合作規(guī)劃，構(gòu)建有利于區(qū)域合作的政策體系。”

合作是城市網(wǎng)絡(luò)中城市間的固有關(guān)系，區(qū)域合作則是城市群協(xié)同發(fā)展的重點內(nèi)容。明晰城市群、都市圈建設(shè)之道的成都出臺了全國首個都市圈規(guī)劃協(xié)同工作機制《成都都市圈規(guī)劃協(xié)同工作機制》，力圖進(jìn)一步推動成都都市圈和成德眉資4市發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和重大專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一融合，充分發(fā)揮省市聯(lián)動、4市互動作用；該舉措正被其他城市所效仿。另據(jù)仲量聯(lián)行近期提出的觀點，中國已形成“箭式”城市群的全新發(fā)展格局，過去十年間在GDP經(jīng)濟(jì)總量、社會消費品零售總額、固定資產(chǎn)投資、進(jìn)出口貿(mào)易總額等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上均表現(xiàn)亮眼的成渝雙城正是中國“箭式”城市群新格局下縱深內(nèi)陸廣袤腹地、連接亞歐大陸的戰(zhàn)略支點。這對城市競合關(guān)系中“競大于合”的解析又有了新佐證。

充分運籌“聚散”關(guān)系

中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長巴曙松認(rèn)為城市群之所以被稱為一個空間載體，“是因為在城市群這樣一個更加多元、開放，更加富有容量的地理空間上實現(xiàn)三重目標(biāo)：實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展；分流特大中心城市的人口和產(chǎn)業(yè)；促進(jìn)在中部形成一個新興的增長極?！比绱丝梢?，區(qū)域一體化是最好的利益共同體，同城化是廣被認(rèn)可的主題，以此為目標(biāo)促進(jìn)城際空間功能協(xié)同一體。

不同的城市群處于不同的發(fā)展階段，在協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)疊加成效需要因時、因地施行多種舉措。因看到了目前城市群之間較為嚴(yán)重的非合作博弈現(xiàn)象，中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛直言導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展存留問題的原因有二，“一是城市群協(xié)同事務(wù)管理缺位，二是城市群協(xié)同損益處理缺位?！彼痛颂岢隽私杈凵⒅ψ尦鞘腥撼蔀閷崿F(xiàn)多重目標(biāo)的戰(zhàn)略高地的觀點，“以中國方案的治理，激發(fā)城市群聚散協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在動力。順應(yīng)聚散規(guī)律，利用黨政組織和效率優(yōu)勢，明確界定和公平處理參與主題。一是要制定激勵行動的頂層制度，把城市群作為重要的層級和維度，制定真正能夠激勵實際行動的頂層政策和基層操作規(guī)范。二是要建立協(xié)同治理的組織體系，建立治理組織，包括綜合決策委員會、專委會、平臺公司。授予適當(dāng)權(quán)力，比如上下行政權(quán)力的讓渡。三是建立明確責(zé)任目標(biāo)，并且分解。四是建立明確考核和問責(zé)機制?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2021/05/24/qkimageschcachca202104chca20210418-1-l.jpg"/>

產(chǎn)業(yè)是城市群發(fā)展的重要基礎(chǔ)，特別是大體量、高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)，被視為城市群發(fā)展的根本支撐，這其中的競合關(guān)系尤為復(fù)雜，如何平衡各個城市群及城市之間的利益是為考驗，這同樣可以利用資源、資本的“聚散”效應(yīng)。各地在推行產(chǎn)業(yè)增量戰(zhàn)略、存量戰(zhàn)略、賦能戰(zhàn)略的同時，還可充分驗證發(fā)揮協(xié)同戰(zhàn)略，比如“通過在中心城市和周邊城市之間打造科創(chuàng)走廊、智造走廊及各類特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，以及共建園區(qū)等形式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在不同城市間的有序分工和有效協(xié)作，推動城市群產(chǎn)業(yè)向高端方向發(fā)展?！备鹘绲墓沧R還包括，城市群協(xié)同中要發(fā)揮市場力量，通過共建產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟和企業(yè)家聯(lián)盟等方式，推動、細(xì)化產(chǎn)業(yè)鏈的分工合作，共享范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來的協(xié)同發(fā)展紅利。