摘要：“劃區(qū)就近入學(xué)”政策涉及的不僅僅是公民的受教育權(quán)，更涉及不同階層平等權(quán)的實現(xiàn)。家庭的經(jīng)濟(jì)社會條件或階層背景與子女的教育獲得之間存在一定關(guān)聯(lián)。這一關(guān)聯(lián)受到義務(wù)教育分配政策的直接影響?！皠潊^(qū)就近入學(xué)”政策嘗試實現(xiàn)按居住地分配的教育機(jī)會平等，但其一方面忽略了義務(wù)教育資源配置的先在不平等，另一方面間接鼓勵了家長“購房擇?！钡男袨椤Ｓ捎谶@一政策隱含著地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和購房者等各方的“共謀”，因而獲得了不斷自我強(qiáng)化的動力，它將義務(wù)教育資源分配事實上異化為基于家庭經(jīng)濟(jì)社會地位的競爭性分配。作為緩解社會階層優(yōu)勢支配性影響的國家設(shè)置，反而卻成為強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)社會條件和階層影響的助推因素。這一悖論的產(chǎn)生，固然與基礎(chǔ)教育本身較為強(qiáng)調(diào)家庭文化資本和國家資源支持的特殊性有關(guān)，但更與地方政府單方面主導(dǎo)分配標(biāo)準(zhǔn)和分配過程有關(guān)。基于此，應(yīng)回歸憲法上的受教育規(guī)范，嘗試重構(gòu)以實質(zhì)平等為基礎(chǔ)的多元分配標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次、多樣化、多渠道的義務(wù)教育體系;同時，基于義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品的民主屬性，提升義務(wù)教育分配過程的民主品格。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;劃區(qū)就近入學(xué);學(xué)區(qū)房;受教育權(quán)

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“立法理由說明的功能與制度構(gòu)造研究”（19YJC820075）

中圖分類號：D921 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）03-0138-07

教育是累積性的優(yōu)勢疊加，早期階段獲得優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會具有累積性優(yōu)勢效應(yīng)，對后續(xù)教育的路徑分流有決定性的影響。① 因此，初始的基礎(chǔ)教育分配，關(guān)系到今后一系列的社會經(jīng)濟(jì)效果，牽涉到基礎(chǔ)性的社會公平。也正是認(rèn)識到這一點(diǎn)，人們對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源的追逐，才會愈演愈烈。在當(dāng)代中國的義務(wù)教育領(lǐng)域，最突出的問題是，人們對優(yōu)質(zhì)教育資源日益增長的需求與有限的優(yōu)質(zhì)教育資源之間存在著高度的緊張關(guān)系。與此同時，近些年來義務(wù)教育資源的充足配置，并沒有緩解這一緊張關(guān)系?！皠澐謱W(xué)區(qū)、就近入學(xué)”政策（以下簡稱“劃區(qū)就近入學(xué)”政策）的實施，意圖實現(xiàn)按居住地分配的機(jī)會平等，但卻產(chǎn)生了越來越明顯的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源向社會優(yōu)勢階層傾斜的局面。所謂“學(xué)區(qū)房”應(yīng)運(yùn)而生，引發(fā)社會普遍焦慮。這一情況，可以說遠(yuǎn)遠(yuǎn)悖離了義務(wù)教育分配政策的初衷，乃至造成某種意義上的“南轅北轍”。就此而言，“劃區(qū)就近入學(xué)”政策涉及的不僅僅是公民的受教育權(quán)，更深刻地影響到不同階層公民的平等權(quán)實現(xiàn)。最近，各地為解決這一痼疾，紛紛出臺措施，如“六年一學(xué)位”、“多校劃片”，但反而又產(chǎn)生新一輪的學(xué)區(qū)房漲價潮。② 其中緣由值得深究。本文基于公共政策與平等的視角，立足于憲法關(guān)于義務(wù)教育的規(guī)范安排，分析“劃區(qū)就近入學(xué)”政策緣何成為了強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)社會條件和階層影響的助推因素，并嘗試給出一種政策建議。

一、“劃區(qū)就近入學(xué)”政策的負(fù)面后果及其生成邏輯

20世紀(jì)80年代中期，在基礎(chǔ)教育財政分權(quán)體制改革的同時，國家開始改革義務(wù)教育階段入學(xué)政策，將以考試進(jìn)入“重點(diǎn)?！钡姆绞秸{(diào)整為“劃分學(xué)區(qū)、按居住地就近入學(xué)”。這一政策調(diào)整的初衷，一方面是為減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，同時限制通過繳納擇校費(fèi)進(jìn)行擇校，以免試直升的方式來杜絕因家庭經(jīng)濟(jì)社會條件原因而產(chǎn)生的教育機(jī)會分配不公平;另一方面試圖確立相對公平的分配標(biāo)準(zhǔn)，使居民按照居住地來平等地獲取教育資源。

然而，這一分配政策在30多年的實施中，卻產(chǎn)生了一些意想不到卻又符合邏輯的后果。

第一個后果是強(qiáng)化了教育資源配置的先在不平等。建國初期的“重點(diǎn)校”政策，從一開始就塑造了教育資源非均衡配置的初始格局。早期的“重點(diǎn)?！狈植?，本就集中于具有政治優(yōu)勢的單位附近。而在長期的社會流動中，社會優(yōu)勢階層自發(fā)向優(yōu)勢教育資源區(qū)域靠攏，社會階層的分布格局逐漸與教育資源的配置格局相契合，客觀上形成基于公共服務(wù)受益程度的居住空間的同質(zhì)化人群聚集和社會階層“群分”現(xiàn)象。③ 在這一格局下，就近入學(xué)政策只能保證公民獲得平等的入學(xué)權(quán)，卻不可能保證公民獲得均等化的教育質(zhì)量。因先賦性的出生地、居住地、戶籍等因素而處于先在不平等格局中的社會弱勢階層，事實上會因“就近入學(xué)”政策而被強(qiáng)制性地分流到教育質(zhì)量差異巨大的學(xué)校，從而將個體與先在的教育資源配置不平等捆綁起來。④ 而身處其中的社會弱勢階層，只有極少數(shù)能憑借個體能力來突破資源配置的壁壘;更多人則因文化資本、社會資本和經(jīng)濟(jì)資本的先天缺失，而被動地接受規(guī)訓(xùn)。形式上的機(jī)會平等掩蓋了實質(zhì)上的先在配置不平等。通過教育資源的不平等配置，基于階層差異的“群分”被制度化和結(jié)構(gòu)化。

第二個后果是加劇了對社會弱勢階層的市場排斥，擴(kuò)大了排斥范圍。20世紀(jì)90年代中期，伴隨住房市場化改革的深入和戶籍制度的相對松動，通過購買住房獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，成為高收入者的普遍選擇。⑤ 以學(xué)區(qū)劃分為主要方式的義務(wù)教育資源配置，就此與房地產(chǎn)市場掛鉤。人們通過購買選擇居住地區(qū)，以獲得居住區(qū)配套的優(yōu)質(zhì)教育資源。所謂“學(xué)區(qū)房”概念產(chǎn)生，且呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。地方政府對優(yōu)質(zhì)教育資源的配置，與公民對優(yōu)質(zhì)教育資源的獲得，最終都體現(xiàn)在房地產(chǎn)價格上，由此形成了所謂教育的“資本化”現(xiàn)象。⑥ 這一情況，本質(zhì)上沒有改變家庭社會經(jīng)濟(jì)地位對教育機(jī)會分配的影響，只不過從“擇?！弊兂闪恕皳穹俊薄６羁痰氖?，與早先的“重點(diǎn)校擇校”相比，一方面，購房所需支出更高，由此形成更大范圍的社會排斥。另一方面，“重點(diǎn)校擇?！比砸钥荚嚭湍芰榛A(chǔ)分配標(biāo)準(zhǔn)，這為那些雖身處社會弱勢階層但學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)的學(xué)生保留了進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的可能;但一旦變?yōu)橐跃幼^(qū)劃分為標(biāo)準(zhǔn)，這一群體就因為無法購買房子而失去了進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機(jī)會。所以，相對而言，劃分學(xué)區(qū)、按居住地就近入學(xué)的政策分配標(biāo)準(zhǔn)，可能會擴(kuò)大社會排斥的群體類型和范圍，加劇社會排斥。

第三個后果是隱性的，間接造成了學(xué)校間競爭的弱化，將學(xué)校教育責(zé)任轉(zhuǎn)移為學(xué)生負(fù)擔(dān)。學(xué)區(qū)劃分和就近免試入學(xué)，使得學(xué)校生源的范圍被限定，以往通過選拔來獲得優(yōu)質(zhì)生源的方式受到限制。學(xué)校也就失去了通過提高教學(xué)質(zhì)量來吸引優(yōu)質(zhì)生源的動力，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)素質(zhì)教育以彰顯特色。但是，在家長眼中，高中階段的教育分流政策和高考選拔并不能為素質(zhì)教育留下太多的空間。于是，學(xué)校內(nèi)部在強(qiáng)調(diào)“減負(fù)”和素質(zhì)教育的同時，家長和學(xué)生只能通過課外補(bǔ)習(xí)和輔導(dǎo)班來應(yīng)對升學(xué)壓力。在素質(zhì)教育和升學(xué)的雙重壓力下，學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)大幅增加。吊詭的是，劃分學(xué)區(qū)、就近入學(xué)的改革政策的初衷本就是為了減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，但最終在這一點(diǎn)上還是殊途同歸。而人們之所以追逐優(yōu)質(zhì)教育資源，是因為優(yōu)質(zhì)教育資源可以更好地提升學(xué)生學(xué)業(yè);但在目前的這種模式下，學(xué)業(yè)提升卻高度依賴課外輔導(dǎo)、家庭施壓和學(xué)生高強(qiáng)度投入。優(yōu)質(zhì)教育資源的產(chǎn)出效率是否能夠?qū)?yīng)其獲得成本，也是義務(wù)教育改革應(yīng)當(dāng)深究的一個問題。

二、政策中的“共謀”及其自我強(qiáng)化

作為政策直接產(chǎn)物的學(xué)區(qū)房，隱含著地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、學(xué)校乃至購房者的共謀。在某種意義上，這種共謀構(gòu)成了劃分學(xué)區(qū)、就近入學(xué)政策的自我強(qiáng)化機(jī)制，使其雖飽受詬病，但并不妨礙其長時間施行。

在基礎(chǔ)教育財政分權(quán)體制下，地方政府是義務(wù)教育的提供者。地方政府通過提高包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的良好公共物品和公共服務(wù)，來吸引更多的人力資本，從而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會效益，這本身是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和地區(qū)間競爭的一種正常模式。但問題就在于，地方政府恰恰忽略了基礎(chǔ)教育公共物品和社會福利的定位，將基礎(chǔ)教育資源的間接經(jīng)濟(jì)社會效益變?yōu)榱酥苯拥摹百Y本化”。當(dāng)然，優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源不可能直接設(shè)定為明碼標(biāo)價的“商品”，但通過房地產(chǎn)市場的“支付轉(zhuǎn)移”卻顯而易見。從表面上看，購買學(xué)區(qū)房似乎是一個市場行為，但地方政府事實上通過學(xué)區(qū)劃分、學(xué)位分配、政策設(shè)定等行政主導(dǎo)權(quán)力，引導(dǎo)市場需求，干預(yù)市場選擇，乃至人為創(chuàng)造市場。

義務(wù)教育的“資本化”，為地方政府帶來諸多收益。在土地財政模式下，地方政府可充分獲取學(xué)區(qū)所在土地開發(fā)收益的增值;圍繞學(xué)區(qū)實現(xiàn)了人力匯聚，可以帶動區(qū)域生產(chǎn)消費(fèi)，盤活區(qū)域資源;同時，可以有效降低政府投入義務(wù)教育的財政負(fù)擔(dān);地方政府也可以優(yōu)質(zhì)教育資源的傾斜配置作為談判籌碼來吸引投資。這些收益的存在，尤其是土地開發(fā)收益的驅(qū)動，使地方政府意識到學(xué)區(qū)劃分和教育資源供給是一種經(jīng)營城市的有效政策工具，從而進(jìn)一步淡化義務(wù)教育的公共物品和社會福利屬性。為推動區(qū)域土地升值，配合城市區(qū)域發(fā)展，地方政府主動將優(yōu)質(zhì)教育資源以資源整合的名義統(tǒng)一安排到某一區(qū)域。這在地方政府的城市治理實踐中已不鮮見。

在通過房地產(chǎn)市場獲得優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的“支付轉(zhuǎn)移”下，直接受益者是學(xué)區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)商和房產(chǎn)業(yè)主。原先由學(xué)校獲得可以用來支持學(xué)校投入的擇校費(fèi)變成了房地產(chǎn)商和業(yè)主的收益。在這一收益的刺激下，房地產(chǎn)開發(fā)商普遍傾向于通過尋租或投資談判，影響地方政府的“劃片”，將房產(chǎn)貼上“學(xué)區(qū)房”標(biāo)簽;另一方面，主動尋求與名校共建實現(xiàn)雙贏，這又滋生了“學(xué)位房”概念。⑦ 政府也樂見于此，因為共建的前提是房地產(chǎn)商提供教育設(shè)施，這可以明顯降低其教育財政支出。

學(xué)區(qū)房價格的上漲，源于資源緊缺、炒房投機(jī)和壟斷溢價三重原因。在地方政府的認(rèn)知觀念中，義務(wù)教育只能由地方政府自己來提供，民辦教育僅僅只起協(xié)助作用。地方政府對于教育資源的壟斷，以及市場化供給的限制，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源極其緊缺，“學(xué)區(qū)房”成為市場稀缺資源。資源緊缺無法滿足需求，價格自然上漲。早期的購房者既獲得了入學(xué)機(jī)會，又可以獲得房價上漲收益，加之優(yōu)質(zhì)教育資源對區(qū)域房價的持續(xù)性“沉淀效應(yīng)”⑧，這些都極大增強(qiáng)了人們對學(xué)區(qū)房價格上漲的預(yù)期。學(xué)區(qū)房的投資屬性被過分放大，大量投機(jī)空間滋生。而在一些傳統(tǒng)名校所在區(qū)域，由于土地失去開發(fā)空間，教育資本化就反映在二手房價格上。一些大城市的“天價二手房”現(xiàn)象就可以被理解。

我們需要追問的是，既然地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、學(xué)校和購買者等各方似乎都在這場教育資本化的“狂歡”中獲利，那么，基于成本收益在特定階段的一般均衡原理，誰將為此支付對應(yīng)的成本？公共資源總體有限，當(dāng)部分群體獲得了較大份額的公共資源分配，就意味著將對其他群體形成社會剝奪。社會剝奪的機(jī)理，在于某個群體擁有控制和支配這一領(lǐng)域公共資源分配的能力，而該群體藉由這一主導(dǎo)權(quán)通過有目的的分配政策來轉(zhuǎn)移成本、汲取利益。對于被剝奪者而言，社會剝奪可以分為兩種類型：一種是相對剝奪，也可稱為隱性剝奪，即部分群體意識到已經(jīng)無力獲取某種資源時，便會主動放棄。其結(jié)果是，本應(yīng)可平等享有的公共資源，卻被看上去合理的公共政策予以剝奪。另一種是絕對剝奪，也可稱為顯性剝奪，部分群體被卷入資源競爭中，由于不甘心被排斥，不得不為獲得同等資源而付出更大的代價。這樣，因投資而被膨脹的收益就被轉(zhuǎn)換為這部分群體的支付成本。其結(jié)果就是收益者成功完成了對這部分群體的利益汲取。在這個意義上，學(xué)區(qū)政策形成了一種通過主導(dǎo)分配標(biāo)準(zhǔn)而造成分配不公乃至排斥或剝奪的不平等。各方主體的利益合謀，夯實了既得利益的“堤壩”，加固了優(yōu)勢階層的內(nèi)部封閉，最終強(qiáng)化了政策的實施動機(jī)和路徑依賴。

三、政策偏離預(yù)期目標(biāo)的緣由

客觀而言，家庭的經(jīng)濟(jì)社會條件或階層背景與子女的教育獲得之間存在著直接關(guān)聯(lián)。教育社會學(xué)理論認(rèn)為，教育既是社會流動的助推器，也是有效維持社會不平等的機(jī)制之一。⑨ 世界各國的經(jīng)驗表明，優(yōu)質(zhì)教育資源的配置更偏向于社會優(yōu)勢階層。先賦性家庭背景可以有效決定子女的教育機(jī)會獲得，從而實現(xiàn)不平等的結(jié)構(gòu)化和代際傳遞。弱化先賦性社會優(yōu)勢對優(yōu)質(zhì)教育資源獲得的影響，已經(jīng)成為大多數(shù)國家教育改革的重要政策目標(biāo)。

我國的義務(wù)教育就是這樣一種旨在緩解家庭社會經(jīng)濟(jì)地位和階層背景對教育資源分配過度影響的國家政策設(shè)置。義務(wù)教育以“強(qiáng)制、普遍、免費(fèi)”為基本原則，遵從強(qiáng)制性、公益性和統(tǒng)一性要求，面向所有適齡兒童，對教育對象不進(jìn)行任何階層或社會地位的區(qū)分。我國憲法將公民受教育權(quán)規(guī)定為基本權(quán)利，國家提供義務(wù)教育是為實現(xiàn)公民受教育權(quán)利的國家義務(wù);對于公民而言，義務(wù)教育是一種免費(fèi)獲得的公共產(chǎn)品和社會福利，它確保每一個公民能夠獲得教育機(jī)會，也保證每一個公民能夠享有大致均衡的教育資源。同時，我國憲法將公民接受義務(wù)教育規(guī)定為公民的基本義務(wù)，可謂用心良苦，就是為防止公民在相對剝奪心理下，因?qū)逃找婧妥晕抑Ц赌芰υu估不足而自我放棄教育。

但是，從義務(wù)教育的實際進(jìn)程來看，上述政策目標(biāo)并未達(dá)到預(yù)期。我們需要反思，為什么作為緩解社會階層優(yōu)勢對教育獲得影響的國家設(shè)置，反而在很大程度上成為強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)社會條件和階層影響的助推因素？從早期的“憑能力獲取”，到當(dāng)下的“劃區(qū)就近入學(xué)”，這些具有平等指向的政策分配標(biāo)準(zhǔn)，為什么最終都不同程度地異化為依附于家庭經(jīng)濟(jì)社會條件和社會階層優(yōu)勢的競爭？

回答這一問題，可從以下兩個角度展開：

第一，義務(wù)教育階段競爭的特殊性。教育競爭本質(zhì)是在機(jī)會均等基礎(chǔ)上的能力競爭。一般而言，教育成功取決于三個要素：一是個體學(xué)習(xí)能力和心智能力;二是家庭文化、社會、經(jīng)濟(jì)資本支持;三是國家教育資源保障。在基礎(chǔ)教育階段，由于受教育者的心智尚不成熟，先天智力差異不大，且學(xué)習(xí)內(nèi)容多為基礎(chǔ)性知識，所以，這一階段的競爭并非立足于學(xué)習(xí)能力。在個體學(xué)習(xí)能力總體差距不大的前提下，競爭就轉(zhuǎn)向了家庭資本和國家教育資源的競爭。在這一階段，家庭文化資本和人力資本更有助于子女獲得知識、視野、思維、方法、見識等更有利于持久競爭的“軟實力”，而優(yōu)質(zhì)的教育資源則更好地將這些“軟實力”轉(zhuǎn)換為學(xué)習(xí)績效。

在基礎(chǔ)教育階段，教育效果與家庭背景密不可分。這一階段的教育競爭內(nèi)在地體現(xiàn)了家庭背景的差別。這是基礎(chǔ)教育的正常規(guī)律，本身無可厚非。不過，在個體學(xué)習(xí)能力總體差距不大的前提下，對社會文化資本處于不利地位的家庭而言，在家庭支持這一方面就遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于那些社會文化資本較高的家庭。從政策公平的角度出發(fā)，對社會文化資本處于不利地位的家庭進(jìn)行差異補(bǔ)償，為其配置更優(yōu)質(zhì)的教育資源，是緩解家庭資本主導(dǎo)教育競爭的政策回應(yīng)，也是維持實質(zhì)起點(diǎn)公平和機(jī)會公平的政策舉措。據(jù)此而論，教育資源分配政策所采取的形式機(jī)會平等，只能說是一種最低限度的公平。而一旦默認(rèn)乃至鼓勵依靠家庭社會經(jīng)濟(jì)條件來獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，家庭資本與優(yōu)質(zhì)教育資源支持就實現(xiàn)了優(yōu)勢疊加，最低限度的公平就會被打破。所以，若要實現(xiàn)基本公平，義務(wù)教育資源的分配，除了保證最低限度的機(jī)會公平外，既要防止家庭經(jīng)濟(jì)社會條件對教育資源分配過程的支配，還要對經(jīng)濟(jì)社會條件處于絕對弱勢的家庭給予差異補(bǔ)償。無論是擇校，還是劃區(qū)就近入學(xué)，都沒有認(rèn)識到義務(wù)教育階段教育競爭的特殊性，不僅沒有突出對經(jīng)濟(jì)社會條件處于不利地位的家庭的差異補(bǔ)償，更是在優(yōu)質(zhì)教育資源的分配過程中順應(yīng)了先在的家庭經(jīng)濟(jì)社會的不平等。

第二，政府主導(dǎo)分配標(biāo)準(zhǔn)的單向性。優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源總是稀缺的，但稀缺并不必然意味著不平等。阿馬蒂亞·森關(guān)于饑荒的經(jīng)驗研究指出，一些最嚴(yán)重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發(fā)生的;在糧食充足的情況下，對糧食的控制和支配所產(chǎn)生的分配不平等，也是導(dǎo)致饑荒的原因。⑩ 同樣道理，在家庭社會經(jīng)濟(jì)地位和階層背景本就與義務(wù)教育有密切關(guān)聯(lián)的前提下，優(yōu)質(zhì)教育資源的分配如果不能有意識地調(diào)控家庭社會經(jīng)濟(jì)地位和階層背景的影響，就會自然而然地成為階層不平等的助推力量和傳遞工具。當(dāng)然，這里所謂的“調(diào)控”，并非祛除家庭社會經(jīng)濟(jì)地位和階層背景的影響。事實上，這些影響不可能完全消除，而且家庭影響教育是社會正?，F(xiàn)象。所謂“調(diào)控”，是指以公平為導(dǎo)向的義務(wù)教育資源分配，不能任由家庭社會經(jīng)濟(jì)條件和階層背景主導(dǎo)分配過程。

義務(wù)教育不同階段的分配標(biāo)準(zhǔn)都為家庭介入教育資源競爭容留了大量空間，而經(jīng)濟(jì)資本的逐利性，使得其不斷汲取資源，進(jìn)而不斷生產(chǎn)社會焦慮，由此將越來越多家庭卷入資本競爭中?！皠潊^(qū)就近入學(xué)”政策30余年與房地產(chǎn)市場日漸緊密的結(jié)合，正是這一擴(kuò)張趨向的極佳說明。由于義務(wù)教育是國家免費(fèi)提供的公共產(chǎn)品，對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的競爭不可能直接體現(xiàn)在以價格為載體的市場競爭中，而是以各種隱性方式來實現(xiàn)的。在以考分為主要手段時，參加輔導(dǎo)班、競賽班就成為競爭導(dǎo)向;在允許擇校時，尋求社會關(guān)系或繳納擇校費(fèi)就成為競爭手段;在禁止擇校但劃分學(xué)區(qū)就近入學(xué)時，購買學(xué)區(qū)房就成為家庭的理性選擇。{11} 如此等等，都延續(xù)了家庭社會經(jīng)濟(jì)地位對教育資源分配的實質(zhì)性影響，其結(jié)果都有利于社會經(jīng)濟(jì)地位較高的家庭。

義務(wù)教育作為一種國家義務(wù)和公共產(chǎn)品，本質(zhì)上具有民主屬性。政府作為行政機(jī)關(guān)，由其主導(dǎo)義務(wù)教育資源分配，雖能有效保障科學(xué)理性和行政效率，但存在“民主赤字”問題。義務(wù)教育資源的分配，涉關(guān)不同群體和不同階層，混雜不同社會因素和不同價值考量，也須直面不同層面和不同層次的需求。無論是從義務(wù)教育的民主屬性，還是分配的科學(xué)理性保障而言，民主程序都是確立義務(wù)教育資源分配標(biāo)準(zhǔn)的根本依托。但目前由政府主導(dǎo)的分配過程及其標(biāo)準(zhǔn)確立，均是政府單向度技術(shù)理性的體現(xiàn)。面對多元化的社會選擇和多樣化的個體需求，由于沒有經(jīng)過民主過程的充分辯駁和反復(fù)權(quán)衡，單一標(biāo)準(zhǔn)雖能化繁為簡，但難免顧此失彼，有失周全。即使在特定的階段，政府的單向標(biāo)準(zhǔn)可以確保一定范圍的有效性，但也會因為無法及時應(yīng)對社會和個體基于政策回應(yīng)的行動策略，而產(chǎn)生政策的意外效果乃至異化風(fēng)險。在這種情況下，面對異化風(fēng)險，政府的處置常常會陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的境地，很難觸及到根本問題，且極可能因政策的即時調(diào)整而動搖預(yù)期，強(qiáng)化公眾的政策不信任心態(tài)。而從公共政策評估中“政策效果遞減規(guī)律”來看，一項政策實施時間越長，政策的初始目標(biāo)越弱，意外效果越強(qiáng)。{12} “劃區(qū)就近入學(xué)”政策已經(jīng)實施了30余年，政策效果的遞減可以說非常明顯。

四、基于實質(zhì)平等的法律規(guī)制體系

如上所述，當(dāng)前義務(wù)教育領(lǐng)域核心問題是優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺和配置不均衡與民眾需求的緊張關(guān)系，而按居住地劃區(qū)、就近入學(xué)的義務(wù)教育分配標(biāo)準(zhǔn)，默許乃至縱容了以家庭經(jīng)濟(jì)社會條件來購買房地產(chǎn)而獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的行為。圍繞這一判斷，應(yīng)對這一問題就具有了兩個指向：一是在增加義務(wù)教育資源配置的前提下促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，力圖從根本上緩解上述緊張關(guān)系;二是改革分配標(biāo)準(zhǔn)，抑制學(xué)區(qū)房現(xiàn)象。

不過，這兩項措施都會面臨障礙。在基礎(chǔ)教育財政分權(quán)體制下，地方政府作為義務(wù)教育的提供者，在面對巨大教育財政負(fù)擔(dān)時，客觀上存在著供給不足等現(xiàn)實問題。加之在績效考核體制下，基礎(chǔ)教育投入不能在短期內(nèi)見效，地方財政投入驅(qū)動不強(qiáng)。有限的財政投入更傾向于投向重點(diǎn)學(xué)校，這樣雖加劇了不均衡，但卻可以使投入獲得明顯政績。而上級政府借助權(quán)威強(qiáng)制要求地方政府加大教育投入，往往會滋生大量策略和機(jī)會主義行為。在這一“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的財政投入模式下，投入不僅不能緩解不均衡，反而還在拉大不均衡。這也正是地方政府默許乃至縱容義務(wù)教育資本化的一個原因。而依賴中央轉(zhuǎn)移支付來加強(qiáng)義務(wù)教育投入的思路，則可能因為無法切中地方需求而陷入配置低效狀態(tài)，滋生地方“搭便車”行為。{13} 所以，義務(wù)教育投入如何實現(xiàn)均衡，在宏觀上取決于財政分權(quán)體制。單純談增加義務(wù)教育投入，意義不是很大。

對分配標(biāo)準(zhǔn)的改革，則因為沒有能夠觸及分配不平等的根本問題而效果不佳。當(dāng)前，各地政府均看到了學(xué)區(qū)房現(xiàn)象背后的問題，也紛紛采取了諸多應(yīng)對措施。例如，上海市采取了對于區(qū)域內(nèi)入學(xué)矛盾突出的學(xué)校實施每戶地址五年內(nèi)只享有一次同校對口入學(xué)機(jī)會，一定程度上抑制了學(xué)區(qū)房的投機(jī);北京市西城區(qū)則在《關(guān)于西城區(qū)2020年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的實施意見》中規(guī)定“2020年7月31日之后在西城區(qū)購房并取得房屋產(chǎn)權(quán)證書的家庭適齡子女申入小學(xué)時，將不再對應(yīng)登記入學(xué)劃片學(xué)校，全部以多校劃片方式在學(xué)區(qū)或者相鄰學(xué)區(qū)內(nèi)入學(xué)?！边@些入學(xué)政策限定，試圖通過弱化某一區(qū)域的房產(chǎn)和重點(diǎn)學(xué)校之間的聯(lián)系，使學(xué)區(qū)房溢價問題得到一定控制，但是這些舉措均未從根本上切斷區(qū)位和學(xué)校的聯(lián)系，因此無法從根本上解決問題。

社會出身與教育獲得之間的聯(lián)系，受到國家政策的密切影響。{14} “劃區(qū)就近入學(xué)”政策涉及的不僅僅是公民的受教育權(quán)，更是不同階層的平等權(quán)。從平等權(quán)保障和關(guān)于義務(wù)教育的憲法安排出發(fā)，矯治“劃區(qū)就近入學(xué)”政策的不利影響，可從以下三個方面展開：

（一）重構(gòu)以實質(zhì)平等為基石的多元分配標(biāo)準(zhǔn)

在義務(wù)教育領(lǐng)域，基本的正義分配標(biāo)準(zhǔn)是公平和平等。義務(wù)教育均衡化的本質(zhì)是義務(wù)教育資源的公平分配，讓每一個適齡兒童能夠平等享受大致相等的教育。但目前公平和平等的分配標(biāo)準(zhǔn)卻被資本和市場支配，從而使得經(jīng)濟(jì)上的不平等通過領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換而增加，也使得教育領(lǐng)域失去了基礎(chǔ)性的正義。{15}

不過，有關(guān)義務(wù)教育領(lǐng)域的公平和平等的理解，本身卻是高度多元化的，至少有以下幾種理解：（1）資格平等，即狹義上的機(jī)會平等;（2）能力平等，以能力為依據(jù)通過競爭獲得教育機(jī)會;（3）實質(zhì)公平，給予弱者以幫扶，給予強(qiáng)者以適當(dāng)限制;（4）原始意義上的平等，例如用抽簽來決定分配。當(dāng)前，以機(jī)會平等為基礎(chǔ)的分配標(biāo)準(zhǔn)，掩蓋了經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢群體對弱勢群體的競爭排斥和投機(jī)行為的橫行，既引發(fā)分配不公，也導(dǎo)致競爭失范。尤其在基礎(chǔ)教育階段，家庭資本和國家資源保障是較為重要的競爭因素。故而，應(yīng)當(dāng)對上述平等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融合。具體而言，這一階段的分配政策若要保證公平，一方面要限制社會經(jīng)濟(jì)條件較高的家庭通過市場競爭來獲得更優(yōu)質(zhì)的教育資源，另一方面則要對經(jīng)濟(jì)社會條件處于弱勢的家庭在教育資源配置上給予幫扶，彌補(bǔ)其家庭資本缺失這一競爭短板。

（二）構(gòu)建多層次、多樣化、多渠道的義務(wù)教育體系

我國憲法規(guī)定受教育是公民的義務(wù)，國家為此提供義務(wù)教育資源。但這并不意味著公民就只能從公辦學(xué)校接受義務(wù)教育。這無疑是對憲法受教育規(guī)范的一種誤解。公民受教育義務(wù)的履行方式應(yīng)當(dāng)是多樣化的，由國家提供的公辦教育來獲得是主要方式，但絕非唯一方式。

在諸多教育方式中，國家提供的義務(wù)教育，是一種普惠性和兜底性的教育資源保障，這一層次的義務(wù)教育面向全體公民，只要有中華人民共和國公民資格就可以免費(fèi)享有。當(dāng)然，這一基礎(chǔ)性公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足一大部分家庭對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。為滿足這一部分群體的需求，一方面，地方政府可以增加財政投入設(shè)置重點(diǎn)學(xué)校，但重點(diǎn)學(xué)校的教育機(jī)會應(yīng)當(dāng)面向所有人，在機(jī)會平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭，憑能力獲得;另一方面，民辦教育亦可以提供義務(wù)教育，以購買方式獲得，面向有支付能力且不滿足于國家義務(wù)教育的群體。這一多層次的義務(wù)教育體系，在提供普惠性義務(wù)教育的兜底基礎(chǔ)上，適應(yīng)了上述多元標(biāo)準(zhǔn)，容納了多元選擇，滿足了不同家庭的多樣化需求。

構(gòu)建這一體系，須滿足以下三個條件：

第一，必要的均衡化，即普惠性的公辦教育和重點(diǎn)學(xué)校間的差距不能太大。這也是當(dāng)前問題的癥結(jié)所在。義務(wù)教育均衡化政策的重點(diǎn)，是通過對區(qū)域內(nèi)一般學(xué)校的提升來縮減與重點(diǎn)學(xué)校的差距。這就要求在基本公平的層面上對區(qū)域內(nèi)一般學(xué)校進(jìn)行差異補(bǔ)償。目前通行的師資流動、對口幫扶不是根本舉措，而行政主導(dǎo)的簡單均等化可能造成零和博弈，使區(qū)域內(nèi)民眾失去好學(xué)校。最重要的舉措就是落實義務(wù)教育均等化的中央政策，通過中央轉(zhuǎn)移支付和地方財政支持提高一般學(xué)校的整體教育質(zhì)量，抬高基本公共服務(wù)水準(zhǔn)。地方政府投入應(yīng)當(dāng)偏重于一般學(xué)校，而不是將大部分資源都集中到重點(diǎn)學(xué)校。從務(wù)實的角度出發(fā)，既然無法避免社會關(guān)系和社會資本的“暗箱操作”，可以考慮開放一定程度的“重點(diǎn)校擇?！保皳裥！笔找鎽?yīng)當(dāng)配合地方財政用于對一般學(xué)校的差異補(bǔ)償。{16}

第二，重點(diǎn)學(xué)校入學(xué)競爭性選拔。一般學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校的功能不同，前者側(cè)重于普惠性國家義務(wù)的提供，后者則偏向以能力為選拔標(biāo)準(zhǔn)。在普惠性公辦教育的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)學(xué)校入學(xué)設(shè)定為憑能力獲得，據(jù)此設(shè)計考試選拔制度。從現(xiàn)實來看，這一制度舉措可以為處于社會經(jīng)濟(jì)弱勢地位的適齡兒童越過經(jīng)濟(jì)社會條件的障礙，依靠考試來獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，從而有效沖破經(jīng)濟(jì)社會不平等借助教育的代際傳遞;從義務(wù)教育體系的層次性來看，普惠性的公辦教育和競爭性的重點(diǎn)學(xué)校政策，可適應(yīng)多元化的社會選擇，也可以融貫義務(wù)教育的公益性和公平性價值要求。作為配套制度，可建立對重點(diǎn)學(xué)校的動態(tài)審核和評估制度。一方面，重點(diǎn)學(xué)校并非固定，通過動態(tài)審核可以保持重點(diǎn)學(xué)校范圍的開放性，這樣既可以給重點(diǎn)學(xué)校施加壓力，也可為一般學(xué)校增加動力。另一方面，可以借鑒美國在《不讓一個孩子掉隊法》中實施的評估制度，對學(xué)校在幫助學(xué)生克服貧困等方面所取得的進(jìn)步進(jìn)行評估。{17}

第三，義務(wù)教育資源供給的多渠道。在政策舉措上，應(yīng)將民辦學(xué)校舉辦義務(wù)教育納入義務(wù)教育體系，豐富義務(wù)教育體系的層次性，提供多樣化選擇。目前部分地區(qū)出現(xiàn)了“公弱民強(qiáng)”現(xiàn)象，民辦學(xué)校依靠資本優(yōu)勢，采取提前招生等方式，“掐尖”明顯。作為回應(yīng)，多地將“公”“民”同招作為一項重要改革推進(jìn)，試圖解決民辦學(xué)校“擇校熱”等問題。{18} 實際上，在以購買學(xué)區(qū)為分配標(biāo)準(zhǔn)的公辦教育體制下，民辦學(xué)?！皳裥！睂嶋H上是另外一種選擇，而且是成本較小的選擇。這對于那些買不起學(xué)區(qū)房的家庭而言，不失為一種替代性選擇。政策如果不僅不能抑制家庭經(jīng)濟(jì)社會條件和階層背景對義務(wù)教育資源分配的主導(dǎo)，反而還試圖遏制市場理性選擇，將會造成更大的不公平。我們反對的是公辦名校依靠房地產(chǎn)商支持衍生出民辦名校的資本運(yùn)作，但絕對不是對民辦學(xué)校舉辦義務(wù)教育的全盤限制。將民辦學(xué)校舉辦義務(wù)教育納入義務(wù)教育體系，本身就是打破地方政府壟斷教育資源的一個嘗試，這將有助于弱化學(xué)區(qū)與教育資源的聯(lián)系。而且，在普惠式和兜底式的公辦教育基礎(chǔ)上，允許不同群體按照自身實際進(jìn)行多元選擇，也符合新時代政府與市場關(guān)系的發(fā)展要求。

（三）提升義務(wù)教育資源分配的民主品質(zhì)

有限的優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源如何分配，關(guān)涉教育公平，屬于涉關(guān)民生問題的重大決策領(lǐng)域。由地方政府教育行政主管部門和行政規(guī)劃主管部門單方面決策的模式，既不符合重大行政決策強(qiáng)化公民參與的導(dǎo)向，也難以達(dá)到義務(wù)教育作為公共資源的分配民主要求。就實踐而言，這種單方主導(dǎo)模式，更隱含了自利空間和尋租可能。因此，在探討正當(dāng)分配標(biāo)準(zhǔn)的同時，也應(yīng)關(guān)注分配程序和制度。

義務(wù)教育的資源分配程序和制度，應(yīng)當(dāng)遵循民主要求：首先，從長遠(yuǎn)來看，基于義務(wù)教育資源分配的民主性質(zhì)要求，對義務(wù)教育資源的分配應(yīng)當(dāng)通過民主立法程序?qū)崿F(xiàn)。應(yīng)當(dāng)通過立法確定義務(wù)教育資源分配的總體框架。在這個總體框架下，應(yīng)明確地方政府在特定階段內(nèi)的財政投入和保障職責(zé)、促進(jìn)義務(wù)教育資源均等化配置的職責(zé)、義務(wù)教育資源配置的重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域、就近入學(xué)政策的原則和框架性規(guī)定等。應(yīng)注意，《中華人民共和國義務(wù)教育法》對此已經(jīng)予以明確，但在其確立的“地方負(fù)責(zé)、分級管理”模式，還應(yīng)通過地方性法規(guī)對上述問題進(jìn)行具體化，根據(jù)地方實際確定本區(qū)域義務(wù)教育配置的總體框架。其次，應(yīng)提高地方政府主導(dǎo)的分配程序的民主程度。在決策過程中，通過公眾參與程序，建構(gòu)民主、開放、回應(yīng)的民主機(jī)制。應(yīng)將學(xué)區(qū)劃分政策列入重大行政決策范圍，嚴(yán)格遵守《重大行政決策程序暫行條例》，尤其要保障公民實質(zhì)性參與學(xué)區(qū)劃分政策制定過程，避免行政機(jī)關(guān)單方意志主導(dǎo)及利益群體的意志滲透。再次，應(yīng)將地方政府義務(wù)教育政策納入規(guī)范性文件備案審查程序，尤其是強(qiáng)化同級人大常委會對相關(guān)政府政策的審查，以監(jiān)督促進(jìn)地方政府決策的合法性。

結(jié)語

社會的貧富分化通過對教育資源分配的影響而發(fā)生著代際傳遞。如同《我們的孩子》一書所描述的美國場景一樣，在當(dāng)代中國，我們也必須看到，貧富之間的剪刀差，在家庭結(jié)構(gòu)、父母教育方式、學(xué)校教育、鄰里社區(qū)內(nèi)都有鮮明的反映，下一代人的生活機(jī)遇因此被深刻塑造。{19} 在這個實質(zhì)性的巨大差異下，僅僅談形式上的機(jī)會平等是無力的。劃區(qū)就近入學(xué)的義務(wù)教育配置政策，使得基于居住地的教育機(jī)會平等分配事實上演變?yōu)榛诩彝ソ?jīng)濟(jì)社會地位的競爭性分配，將優(yōu)質(zhì)教育資源壟斷在社會優(yōu)勢階層，從而加劇了對社會弱勢階層的排斥，強(qiáng)化了教育不平等的代際傳遞。對這一政策偏離的矯治，除了提高優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給外，還應(yīng)在資源配置均衡化的政策語境下對家庭社會經(jīng)濟(jì)條件處于弱勢的家庭進(jìn)行差異補(bǔ)償，而根本之策在于，構(gòu)建多層次、多樣化、多渠道的義務(wù)教育體系，在普惠式義務(wù)教育供給基礎(chǔ)上，滿足不同家庭、不同層次的義務(wù)教育需求。

注釋：

① 參見吳愈曉：《教育分流體制與中國的教育分層（1978—2008）》，《社會學(xué)研究》2013年第4期。

② 參見陳夢妤：《北京學(xué)區(qū)房迎最后瘋狂？》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2020年5月7日。

③ 參見陸銘、張爽：《“人以群分”：非市場互動和群分效應(yīng)的文獻(xiàn)評論》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2007年第3期。

④ 參見李濤：《中國教育公平亟待深度范式轉(zhuǎn)型》，《教育發(fā)展研究》2015年第6期。

⑤ 參見馮皓等：《通過買房而擇校：教育影響房價的經(jīng)驗證據(jù)與政策含義》，《世界經(jīng)濟(jì)》2010年第12期。

⑥{16} 方長春：《義務(wù)教育“資本化”：成因及社會影響》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。

⑦ 參見王金濤、柯高陽：《治理教育不公亂象，別忘了“學(xué)區(qū)房”外還有“學(xué)位房”》，《半月談》2020年5月18日。

⑧ 參見張浩、李仲飛、鄧柏峻：《教育資源配置機(jī)制與房價——我國教育資本化現(xiàn)象的實證分析》，《金融研究》2014年第5期。

⑨ S. R. Lucas， Effectively Maintained Inequality： Education Transitions Mobility， and Social Background Effects， American Journal of Sociology， 2001， 106（6）， p.1642-1690.

⑩ 參見[印度]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，王宇、王文玉譯，商務(wù)印書館2009年版，第14頁。

{11} 參見鄭磊、王思檬：《學(xué)校選擇、教育服務(wù)資本化與居住區(qū)分割——對“就近入學(xué)”政策的一種反思》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。

{12} [美]B·蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社2007版，第153頁。

{13} 參見丁維莉、陸銘：《教育的公平和效率是魚和熊掌嗎》，《中國社會科學(xué)》2005年第6期。

{14} 參見周雪光：《國家與生活機(jī)遇：中國城市中的再分配與分層：19498—1994》，郝大海等譯，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第84頁。

{15} [美]邁克爾·沃爾澤：《正義諸領(lǐng)域：為多元主義和平等一辯》，褚松燕譯，譯林出版社2009年版，第18頁。

{17} 參見[美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第118頁。

{18} 參見王朋：《“公、民同招”促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2020年4月22日。

{19} [美]羅伯特·帕特南：《我們的孩子》，田雷、宋昕譯，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第1頁以下。

作者簡介：張婷，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 ?李 ?濤）