汪 剛 羅大蒙

(1.鄭州澍青醫(yī)學高等專科學校 思想政治理論教學部，河南 鄭州 450064；2.四川文理學院 政法學院，四川 達州 635000)

伴隨著公民社會的成長，各種治理主體雨后春筍般崛起，這些治理主體在豐富治理方式和手段的同時，也給傳統(tǒng)的管制型政府帶來了挑戰(zhàn)。政府和企業(yè)的關系如何？政府和企業(yè)(第三部門)到底誰是主導？某一項行為到底是政府行為還是企業(yè)行為？如果說從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會，社會治理模式也呈現(xiàn)出從權制到法制模式轉變，治理危機在以權力為關鍵詞的管制型政府下尚能暫時緩解，但因其未能觸及認同，這種穩(wěn)定是低度的、不長久的。認同，是民眾的主觀感覺，關乎政府合法性基礎。當治理困境出現(xiàn)之時，管理主體關注職責歸屬，而管理客體關注治理后果時，矛盾必然產(chǎn)生。米格代爾在《強社會與弱國家》一書中指出，“從高層政治中的生存政治以及各種策略手段，到基層政治相互妥協(xié)的三角，第三世界往往能力弱小”[1]。公民在政治中心和市場主體中，往往處于弱勢地位，在正當權利受到不法侵害時，很容易形成群體沖突。我國黨和政府是和人民群眾的根本利益是一致的，然而，政府和企業(yè)往往是規(guī)則制定者，各種黨組織也在組織和政府管理過程中發(fā)揮著重要的指導作用，在此背景下，無論是公域還是私域，政府、企業(yè)及具備公共權力屬性的個人，事實上充當著強者的角色。一旦治理困境出現(xiàn)，公民關注的重心并不是政府和企業(yè)之間的關系問題，而是治理失敗之后的責任歸屬和認定問題，這些往往是人為主觀的。例如，某政府官員貪污，有可能是該官員自身素質不高導致的，而官僚系統(tǒng)本身沒有問題，但貪污造成的惡果，并不是普通民眾去批判該官員素質不高，而是擴大化地為批判整個官僚系統(tǒng)，這無疑對政府公信力構成極大挑戰(zhàn)。

很難對“現(xiàn)代”給出一個準確并且清晰的界定一樣，也難以給“后現(xiàn)代”準確的定義。后現(xiàn)代轉向的倡導者，對傳統(tǒng)文化、理論和政治進行了尖銳批判。美國學者道格拉斯.凱爾納和斯蒂文.貝斯特在《后現(xiàn)代理論：批判性的質疑》一書中認為：“后現(xiàn)代話語指的是拋棄了現(xiàn)代話語和實踐的新藝術觀點、新文化觀點或新理論觀點，所有的‘后’字都是一種序列符號，表明那些事物是處于現(xiàn)代之后并接現(xiàn)代之踵而來”[2]。理論具備相對穩(wěn)定性，具體管理面對不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，相對穩(wěn)定的理論如何去解釋變化的情境，后現(xiàn)代公共行政話語體系就是要提出一種新舊過渡時期理論思路話語表述?；诖?，本文選取女性公交及國內主要城市公交改制案例，通過分析，提出后現(xiàn)代話語體系下新型政企關系構建路徑。

一、是與非：政企關系問題緣起

1.女性專車

女性專用車輛其實早在1912年就于日本中央本線上運作，為人所知的名稱為Hana-Densha(花電車)，營運的目的是為了保護就讀鐵道沿線女校的女學生。韓國曾于1992年在地鐵1號線和韓國地鐵上嘗試過女性專用車廂制度，但最后的結果是行不通。2006年4月24日，巴西里約熱內盧市地鐵正式設立女性專用車廂。目前，全球有日本、墨西哥、巴西、韓國、俄羅斯、印度、阿聯(lián)酋、印度尼西亞、伊朗、埃及、馬來西亞等國家的通勤火車及地鐵設有女性車廂。

2016年4月26日開始，鄭州市公交三公司三車隊906路公交車，首次推出夏季女性專車。每天早上7時30分和下午4時30分的交通高峰時段，分別發(fā)一趟女性專車。該趟專車只讓女乘客上車，男乘客可乘坐跟隨其后的另一輛906路公交車。鄭州市公交三公司三車隊書記孔超萍說，“開通906路女性專車，是為了更好地關愛女性，夏天季節(jié)，女性乘客穿得比較單薄，尤其是年輕人，穿超短裙、開領衫、露臍露背裝的較多，在擁擠的車廂里，容易被騷擾。此外，二胎政策放開后，孕婦激增，乘公交的準媽媽越來越多，女性專車，也可以更好地為其提供方便。”伴隨著質疑和批評， 2017年4月，鄭州女性公交未能繼續(xù)。無獨有偶，2017年6月，廣州和深圳地鐵開通女士優(yōu)先車廂。

2.話語爭論

按照西方形而上學的比喻和策略，男女之間的二元對立構建出了置男性于優(yōu)等地位而置女性于劣等地位的對立品格。這種策略性的對立，體現(xiàn)在等級制中，男性處于優(yōu)等位置，女性處于從屬位置；男性從事公共生產(chǎn)，女性捆綁于家務勞役之中，類似的意識形態(tài)話語古已有之[3]。女性專車，是一個多重要素象征體，其產(chǎn)生抑或消亡都傳遞著政府治理的理念信號，事實上，僅就其產(chǎn)生的現(xiàn)實迫切角度而言，女性專車從一開始就面臨著較大爭議。

性騷擾、歧視、女性權益……幾乎成為媒體和政府回避不了的話題。持支持態(tài)度的民眾認為，女性專用車廂在國外已早有先例，女性專車的開通可以降低女性被騷擾案件的產(chǎn)生，有利于減輕公安機關執(zhí)法成本，保護廣大女性的合法權益。在制度性規(guī)范尚不具備的情形下，女性專車的出現(xiàn)，本質上也是政府探索有效服務的一種積極嘗試；而反對的聲音同樣存在，認為女性專車并不能帶來實質的效果，主要原因有幾下幾點：第一，涉嫌歧視男性，是對男性正常乘車權利的變相剝奪。第二，女性公交會增加運營成本，降低公共資源使用效率。第三，女性專車在克服性騷擾和滿足特殊女性需求上并不具有因果關系。第四，實踐層面，有的學者反對將女性專車開通當作是政府行為，因為公交公司本身不是政府，因此，通過女性專車去思考政府治理和監(jiān)管，本身是站不住腳的。

二、理與法：政企關系問題的追問

社會流行話語體系實際上也是公民當下關切，宣告著公民對政府治理的期待，是政府決策和行政管理的風向標，單從公共交通公司性質及專車開通構成要件而言，女性專車確實是市場行為。但中國政府作為一個“大政府”，在長期實行計劃經(jīng)濟體制的條件下，必然會形成政府對公有制企業(yè)的直接領導關系[4]。改革開放之后，雖然政府和市場的關系有了很大調整，但政企并非決然分開。在此情形下，不能簡單地依據(jù)公交公司的性質，武斷地排除可能的政府因素。具體到政府管理實踐方面，權力的運行，并不總是工具性的，評價政府的行政行為也不能僅依據(jù)文件規(guī)范。政府效能也可依賴隱性法律和規(guī)則，甚至是一種默許，只要這種非正式行為能夠形塑公民對于政府合法性的認同。再者，新公共服務理論啟示人們，公共事物治理空間的參與規(guī)則一直在不斷的重新協(xié)商中，公民、企業(yè)本身也兼具管理和被管理的雙重角色。因此，對于創(chuàng)新治理手段而言，將其失敗的因素僅歸于市場也是不符合構建責任政府宗旨的。

1.企業(yè)家政府理論下的“企業(yè)作用”

以“權威—依附—服從”的權力機制為模式的統(tǒng)治型政府已不能適應多元化的社會治理需求，公域與私域間的區(qū)隔，市場的生機活力和傳統(tǒng)政府機械僵化，公民需求多樣和政府服務提供存在赤字……這些都構成公民政府認同的焦慮。因此，如何充分發(fā)揮政府和市場的協(xié)作，提高公共服務數(shù)量和質量，成為學者研究的重要問題。奧斯本和蓋布勒提出了“企業(yè)家政府”的概念，認為政府的職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”、重妥善授權而非事必躬親，這一理論雖非治療官僚病的靈丹妙藥，但確為西方政府改革提供了很好的思路借鑒。他山之石，可以攻玉，自亞當·斯密開始，關于政府和市場分工問題的討論一直未曾停歇，在我國受計劃經(jīng)濟影響，長期形成的“黨政不分、政企不分”思維慣性依然存在，以公交公司為例，其屬于國有企事業(yè)單位，事實上發(fā)揮著社會——政府職能。企業(yè)家政府理論倡導一種“顧客導向”，顧客驅使服務的提供者對其顧客負責，用企業(yè)的經(jīng)營理念來改革政府，提高政府治理水平和競爭力。女性專車案例中，公車公司，一方面，倡導服務理念，創(chuàng)新公共物品提供方式，事實上彌補政府不足，彰顯了地方政府公共服務代表者的基本理念；另一方面，在女性專車遭受社會質疑而產(chǎn)生爭議后，又把這種不良后果轉嫁于企業(yè)身上，這種雙重價值標準顯然不符合企業(yè)家政府理論之下的政府企業(yè)作用定位。

2.民營化浪潮下 “政府角色”釋疑

為更好地發(fā)揮市場作用，提升公共交通服務能力。我國公用交通服務隨著市場化進程的推進，由政府主導型發(fā)展開始走向民營化發(fā)展。在公共交通服務當中，打破傳統(tǒng)政府壟斷模式，較少地依靠政府，利用市場或民間力量參與公共服務供給，提高服務效率，是后現(xiàn)代公共服務優(yōu)化提供的重要方式。那么，這種供給服務模式當中，政府的角色究竟如何，十堰市公交改制案，在回答此類問題上具有代表性。2003年4月，溫州商人張朝榮出資2 300多萬元買斷國有性質的原十堰市公交集團公司所有資產(chǎn)，并以每年800萬元的費用，買斷所有公交線路18年的經(jīng)營權。然而，這一“破冰”之舉，卻從醞釀之初到重新回歸政府的十堰市城市公交恢復運營，僅隔5年，十堰市公交民營化改革被迫擱淺。因企業(yè)追求利潤帶來十堰公交“漲價風波”“勞資糾紛”等一系列的問題相繼產(chǎn)生，作為準公共物品的公共交通，并不單純是由市場缺陷導致的。因此，單從市場行為角度很難解釋原本屬于政府的責任。

所以，作為準公共物品，城市公共交通擔負著公共責任和公共利益。在委托代理理論指導下，政府退出不等于政府消失，“甩包袱”不等于“甩責任”[5]。十堰市公交民營化改革前期，政府在進行簽約外包時，并沒有對承包商提供服務的數(shù)量和質量進行明確規(guī)定。改革中期，政府也沒有對相應的監(jiān)管工作及時跟進。直到改制事件真正影響公共利益時，政府才被迫出手，而此時，改制的失敗結局已無法扭轉。政府在民營化過程中扮演重要角色，執(zhí)行公共服務和監(jiān)督管理功能，確保公共關切健康持續(xù)發(fā)展。作為掌舵者，應該從全局的角度去統(tǒng)籌規(guī)劃，準確定位角色，明晰作為手段的責任劃分，實現(xiàn)公共利益的價值追求。

3.多中心治理框架下 “治理能力”界定

無論是企業(yè)家政府理論抑或是民營化改革浪潮，公共事務治理主體多元化是貫穿其中的共同特征。如何在實現(xiàn)合理分工的基礎上，整合綜合治理能力，從而真正實現(xiàn)權責對等，是更好推進民營化的必由之路。無論是公共交通角度還是政府管理角度，公共交通改革給政府的監(jiān)管提出了新的時代挑戰(zhàn)。因此，建立相關的有效制度體系支持，完善相關法律法規(guī)，形成良性互動的公眾利益溝通、協(xié)調、反饋、監(jiān)督的閉環(huán)，科學界定政府在其中的作用和管轄的范圍及力度是推動治理能力最優(yōu)化的重要手段。

界定“治理能力”，還需要理順政府、市場、社會等治理主體之間的關系。在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革進程中，政府、企業(yè)、社會三者應統(tǒng)一在黨的領導之下，在堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的核心作用下，破除部門壁壘，樹立總體認同，突出社會主義改革為人民服務的根本宗旨。同時，作為治理客體的公民應享有充分的知情和建議權，具體政策的制定和出臺要充分尊重民眾的意見，將組織的“治理能力”與民眾的“治理訴求”有機結合起來。

三、進與退：新型政企關系構建路徑思考

根據(jù)《布萊克維爾政治學百科全書》的定義，合法性一般是指由有關規(guī)定所判定的下屬據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會認可或認可的可能性和“適當性”[6]；而政治合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力[7]。后現(xiàn)代和認同緊密相聯(lián)，通過政企關系的思考，向國民提供了可以感知與認同的心理基礎，將民眾的主觀性判斷與政府的合法性結合，科學界定政府職責，優(yōu)化治理能力。

1. 損害結果歸因：淡化學理層面政企二分

學術上界定某項行為是政府行為還是市場行為，有助于明晰二者權力界限，降低政府治理在治理過程中出現(xiàn)的越位、缺位、錯位現(xiàn)象。同時，在權責對等原則下，按正常路徑是可以依據(jù)各自的權力范圍實現(xiàn)精準追責的。

后現(xiàn)代社會，政府和企業(yè)的管轄邊界正在發(fā)生著變化，政府和企業(yè)相互依賴，但改變不了兩者權力不對等的事實。傳統(tǒng)政府認為，在明晰政企關系前提下，決策由政府精英制定出來后，引導人們做出適當?shù)男袨?，其結果是單向度的。圖1中，可以很直觀地依據(jù)組織主體性質判定責任歸屬，矛盾抑或突發(fā)公共事件產(chǎn)生的因果關系也很明了。但能量場理論啟示人們，在一個源頭多元化的公共氛圍中，能量將以波的形式向外傳導，進而影響其他潛在的矛盾爆發(fā)點。圖2中，當治理危機出現(xiàn)后，民眾會以危機為中心進行歸責，這種責任認定方式往往是向外擴散的，政府作為強組織往往會成為民眾歸因的第一主體，雖然這種歸因并沒有直接的邏輯關聯(lián)，但事實上已經(jīng)構成普通大眾結果歸因?？梢?，學理層面二分無助于解決既定損害事實，結果歸因就是在損害情境發(fā)生之后，以政府認同為重點，恢復公眾對政府的信任期待，即使這種信任損害也可能并不是政府自身行政不當帶來，往往卻以損害政府合法性為代價。

2.避免政府兜底：推進公共服務購買

圖1 單向度歸因

圖2 結果歸因

所謂“政府兜底”，就是當政府作為第三方的非沖突參與者，面臨多方面壓力時，這個壓力來自沖突雙方，也來自上級政府的考核機制，還可能來源于新聞媒體的輿論壓力，于是政府在此時就會采取一種政治化的行為去消除影響，維持社會的穩(wěn)定[8]。傳統(tǒng)的政企關系下，因缺乏法制化的責任清單，在消極維穩(wěn)思想指導下，市場及下級政府的不當行為往往是上級政府最終“責任兜底”。

政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。在我國許多由社會組織承擔的職能，是由事業(yè)單位承擔的。歷史上公共交通運輸行業(yè)先后經(jīng)過了一系列的轉型，計劃經(jīng)濟時代是事業(yè)型單位，市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)過現(xiàn)代企業(yè)制度改革，大部分公司轉型為企業(yè)型單位，因提供準公共物品，又不是純粹的市場經(jīng)濟企業(yè)，因為某些層面仍然受政府扶持。政府購買公共交通服務，既可明確政企之間的責任劃分避免不當兜底，也能提高公共服務質量為社會組織成長發(fā)展提供空間。

3.治理能力優(yōu)化整合：構筑新的治理格局

黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?這既是新時代提升政府治理現(xiàn)代化水平的客觀要求，又是推進政府治理創(chuàng)新的根本途徑。傳統(tǒng)的政府改革往往關注的是管理范圍的問題，而不是關注價值問題，政府缺位是社會發(fā)展階段性的問題，并不是我國獨有的現(xiàn)象。以企業(yè)精神變革政府并沒有走出管理型行政模式，“中心——邊緣”的治理習慣依然存在，社會治理力量參與不足，地位低下。打破部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向、精細化、個性化、全方位覆蓋的公共服務是公共管理實踐一直在探討并試圖解決的問題。改革無止境，但共建共治共享的社會治理格局，是我黨為順應新時期治理能力和體系現(xiàn)代化提出的科學論斷，也是更好發(fā)揮黨領導作用的必然要求。

四、結語

變化的時代，需要管理手段的推陳出新。為更好地提供公共服務，回應不確定性的管理情境，需要多中心治理及其協(xié)同。在此背景下，政企關系問題自然成為一個必須回答的問題。走出傳統(tǒng)的清晰權責界限劃分，建立公眾認同和滿意為著力點評價機制，堅持政府合法性價值追求為主線，明確不同治理手段的各自優(yōu)勢，從而做到分工但不推責。最后，如同政治行政二分爭論一樣，政府和市場關系問題也未曾停歇，對二者的管轄界限還需進一步界定。