賈綿綿

基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制系統(tǒng)，對于防范各種經(jīng)濟活動風險，加強單位內(nèi)部管理，提高單位人員的整體素質，預防腐敗，提高基層行政事業(yè)單位公共服務的效率和效果，避免公共資源的浪費等都具有十分重要的意義。但現(xiàn)實中，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)雖然都已經(jīng)建立，卻還不盡完善，其作用未能充分發(fā)揮。本文通過對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題進行分析，并針對性提出對策建議，以期為相關單位提供參考。

自國家出臺《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》以來，各基層行政事業(yè)單位均建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)。但有些單位人員對內(nèi)控不重視、不了解，制度不建全，覆蓋不全面，執(zhí)行不得力等問題，影響單位健康發(fā)展。因此，加強對相關問題和對策的研究，具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度相關理論概述

內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，防范和管理經(jīng)濟活動風險而建立起來的各項內(nèi)部管理制度，以及落實制度所需要的控制程序和措施，是單位為達到控制目標，應對風險所進行的自我約束，自我規(guī)范的過程。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般性和特殊性，內(nèi)部控制不僅僅保證單位各種經(jīng)濟活動合理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務信息真實完整，同時促進公共資源和資金發(fā)揮更大的作用。

二、基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制重要性認識不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應當覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務活動的全范圍，貫徹內(nèi)部權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的人員。但在基層行政事業(yè)單位，往往沒有達到這樣的要求。首先，單位負責人對內(nèi)部控制不夠重視。單位負責人多非財務專業(yè)，認為內(nèi)部控制是財務部門的事，在很多基層行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制都還是由分管財務的副職來負責。領導層缺乏對內(nèi)部控制的了解，是內(nèi)部控制不能很好的在基層行政事業(yè)單位有效執(zhí)行的原因之一。其次，單位各業(yè)務部門人員內(nèi)控意識淡薄，通常認為內(nèi)部控制與自己的業(yè)務無關，只要做好自己的本職工作就行，缺乏積極參與內(nèi)部控制的主觀能動性。再次，財務部門人員專業(yè)知識不足?；鶎有姓聵I(yè)單位缺乏在人才市場的吸引力和競爭力，財務人員年齡偏大，知識老化，或非財務專業(yè)畢業(yè)，只能做好簡單的核算記賬工作，缺乏長遠的眼光和格局，不能對經(jīng)濟活動的風險進行事前、事中、事后的全面掌控。綜上所述，在一般基層行政事業(yè)單位，各層級人員均缺乏對內(nèi)部控制的深刻認識，內(nèi)控意識淡薄，單位沒有形成良好的氛圍，只是制定了內(nèi)部控制制度，或為應付上級檢查敷衍了事。

（二）內(nèi)部控制脫離實際情況

基層行政事業(yè)單位由于認識的局限性，內(nèi)部控制的建立主要由財務人員負責，財務人員專業(yè)知識匱乏，學習主動性不夠，無法從根本上認識到內(nèi)部控制與單位經(jīng)濟活動的深刻、全面的聯(lián)系，制度的建立多是參照其他單位或是網(wǎng)上照搬的，流于表面的制度和條文，無法與單位經(jīng)濟活動相匹配。缺乏與經(jīng)濟活動風險的邏輯關聯(lián)性，制度不夠細化，未將制度融入經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，未落實到具體部門和人員。例如，關于單位預算的編制，要求“加強各部門之間的溝通協(xié)調”，卻沒有明確協(xié)調的方法和流程，以致于預算編制的風險增大，可能導致預算編制的質量低，與實際經(jīng)濟活動脫節(jié)等。

（三）內(nèi)部控制未能覆蓋全部經(jīng)濟活動

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求覆蓋預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設項目、合同等所涉及的各種業(yè)務和事項，單位負責人和各層級人員均要參與其建設并受其約束。內(nèi)部控制的建設和執(zhí)行涉及到單位的各個部門，根據(jù)三定方案要求，單位各部門均有其具體職能。但在很多基層行政事業(yè)單位，往往只建立有財務部門，沒有單獨設立預算、資產(chǎn)等管理部門，甚至沒有設立單獨的管理崗位，都由財務人員兼任。預算作為基層行政事業(yè)單位的主要收入來源，應該貫穿單位的各項經(jīng)濟活動，實際上，在預算的編制、審批、執(zhí)行、評價等方面均有漏洞。在編制時缺乏與其他部門的有效溝通;審核也通常由財務部門審核;在執(zhí)行時往往簡化程序，直接執(zhí)行或政府采購執(zhí)行，資金支付時直接由出納支付，更缺乏定期的執(zhí)行分析。年終，財務部門甚至不了解某些項目的資金執(zhí)行進度。

基層行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理也是非常重要的，對預防腐敗和浪費，防止國有資產(chǎn)流失都有重大意義。但單位對資產(chǎn)管理也是很片面的。例如，對固定資產(chǎn)的管理，通常在取得對其入賬，然后按月計提折舊，而沒有定期清查盤點，對其占有的固定資產(chǎn)在使用過程中的不當和浪費都無從控制，對一些閑置資產(chǎn)、報廢、淘汰資產(chǎn)也不能及時處置。基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制雖然都涵蓋了主要的六大經(jīng)濟活動，但在程序和細節(jié)上的不完善，導致經(jīng)濟活動的很多環(huán)節(jié)和風險點未得到有效控制，實際上并未能覆蓋全部的經(jīng)濟活動。

（四）內(nèi)部控制的執(zhí)行力較弱

首先，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制設計通常缺乏前瞻性、靈活性，不能很好的適應單位內(nèi)部經(jīng)濟活動的變化與外部環(huán)境的改變，內(nèi)部控制的有效性是建立在執(zhí)行的有效性基礎之上，當內(nèi)部和外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，制度的陳舊僵化不能迅速作出反應，是內(nèi)部控制執(zhí)行力較弱的表現(xiàn)之一。

其次，單位信息化建設不完善，基層行政事業(yè)單位在辦公、資產(chǎn)管理、財務管理等方面雖然實現(xiàn)了信息化，但各個軟件系統(tǒng)不兼容，很多數(shù)據(jù)需要重復錄入和計算，增加了工作量，也使內(nèi)部控制的執(zhí)行不夠暢通。

再次，缺乏對決策執(zhí)行的追蹤問效。單位雖然建立了比較健全的議事決策機制，并對決策紀要的保存、歸檔有著比較完善的程序，但在決策的具體執(zhí)行時就會打個折扣，或者只是走個形式，決策無法有效執(zhí)行使很多制度、政策無法真正落實。

最后，會計管理比較弱化。會計人員崗位責任意識不強，財務制度陳舊，會計處理程序不夠規(guī)范，關鍵崗位輪崗制無法實施，只能依靠專項審計等替代控制措施，對第三方審計沒有明確要求和規(guī)定。

（五）內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督機制不夠健全

基層行政事業(yè)單位通常沒有建立獨立的內(nèi)部審計部門，僅由財務人員兼職。對內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督往往是成立臨時的工作小組，缺乏專業(yè)性，敷衍了事，不能對內(nèi)部控制的有效性進行專業(yè)評價，對暴露的問題不能及時發(fā)現(xiàn)并提出改進建議，無法形成高質量的評價和監(jiān)督報告，對內(nèi)控體系建設的促進作用有限。此外，內(nèi)部控制的外部監(jiān)督主要靠基層財政部門和審計部門來承擔，而基層部門基本都沒有針對內(nèi)部控制專門的評價監(jiān)督體系。

三、完善基層行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的對策

（一）提升對內(nèi)部控制重要性的認識

首先，基層財政部門要加大對內(nèi)部控制的宣傳和培訓，特別要加強單位負責人和領導層對內(nèi)部控制的認識，將內(nèi)控建設作為個人和單位績效考評的一部分，充分引導領導層的重視程度。其次，加強單位內(nèi)部的培訓學習，內(nèi)部控制是各層級人員均要參與的一項工作，將與內(nèi)控相關的政策、制度、文件納入單位學習培訓體系，定期組織學習，針對工作中遇到的問題進行討論交流，找出解決方案，補充到內(nèi)部控制制度之中，形成良性循環(huán)，促進內(nèi)控更好發(fā)展。此外，提高財務人員的專業(yè)能力，吸納高素質人才，積極引導各種學習方式，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)學習的便捷優(yōu)勢，通過聽網(wǎng)課和專家講座、與同行交流等多種方式營造濃厚學習氛圍。

（二）建立與單位實際相結合的內(nèi)部控制制度

基層行政事業(yè)單位應結合本單位實際，必要時聘請第三方專家或專業(yè)內(nèi)控機構梳理單位經(jīng)濟活動的流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動的風險，確定風險點，根據(jù)單位實際情況，明確各部門職責分工，具體工作細化，對每一項經(jīng)濟活動都要設立流程圖，形成相互制衡，良好溝通的工作機制，因地制宜的制定適合本單位的，行之有效的內(nèi)部控制制度。

（三）精細化管理單位經(jīng)濟業(yè)務活動

建立健全單位預算、資產(chǎn)等管理部門或崗位，完善經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)、各個流程，加強監(jiān)督機制，督促相關崗位認真按制度完成相關流程。關注重點業(yè)務活動，加強預算管理，從編制、審核、批復、執(zhí)行、評價實行不相容崗位相互分離制，定期對預算執(zhí)行情況進行追蹤匯總，年終進行績效評價，使內(nèi)部控制貫穿到預算管理的全過程。加強資產(chǎn)管理，建立定期清查盤存制度，實行關鍵崗位輪崗制。

（四）暢通溝通渠道抓好制度落實

首先，領導層和內(nèi)控部門、財務部門注重學習有關政策，關注經(jīng)濟環(huán)境動向，業(yè)務部門根據(jù)單位經(jīng)濟活動的變化和調整提出建議，對內(nèi)部控制的修訂和完善提供依據(jù);其次，持續(xù)推進信息化建設，加強各個系統(tǒng)之間的互通。建議財政部門開發(fā)統(tǒng)一的賬務、資產(chǎn)、預算、內(nèi)控一體化綜合管理平臺，使執(zhí)行更順暢更高效。再次，加強對決策執(zhí)行的追蹤問效。每一個決策的執(zhí)行都要責任到人，并將執(zhí)行的結果報管理部門，年底進行綜合評價，并納入個人績效考核。最后，規(guī)范會計管理。財務管理制度要與時俱進，落實關鍵崗位輪崗制度，定期對單位財務管理進行專項審計。

（五）加強內(nèi)部和外部審計監(jiān)督工作

積極建設單位內(nèi)部審計部門或崗位，對于確定沒有條件的單位，成立內(nèi)部控制監(jiān)督小組，組織專家對小組成員進行培訓，建立適合本單位實際的工作機制，定期或不定期進行檢查，對單位內(nèi)部控制的建設情況、執(zhí)行情況、關鍵崗位的人員設置情況所存在的問題匯總，提出整改意見。對于財政部門和審計部門在檢查時提出的問題，積極整改，作為完善內(nèi)部控制的抓手。

四、結語

總之，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設還需要上級相關部門的政策支持和指導，需要單位領導層及其他相關人員的共同努力，需要在探索中不斷發(fā)展，使內(nèi)部控制體系日臻完善。

（作者單位：正陽縣婦幼保健計劃生育服務中心）