郭紅建

社會保障是一項以國家為主體，以相關(guān)法律制度為依據(jù)，通過“社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置”等措施，為部分或永久失去勞動能力、生活困難的人員提供基本生活保障的社會穩(wěn)定性制度。黨的十六大以來，“居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險、新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村最低生活保障”等政策逐步建立并實施，越來越多的城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民享受到社會保障的實惠。

自新中國成立以來，我黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人即鄭重提出，要創(chuàng)造出并堅持走一條適合我國國情的脫貧致富道路，全面達成建設(shè)小康社會的目標(biāo)。經(jīng)過70年的不斷努力，我國“脫貧攻堅”工作取得了階段性的矚目成果，全國盡7億貧困人口實現(xiàn)成功脫貧。就我國的實際國情，全國各地貧困人口的基數(shù)較為龐大，而且隨著改革開以來，鼓勵一部分人先富裕起來的政策偏向，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)深度貧困人口數(shù)量仍然較多，造成該部分人口深度貧困的原因多樣且復(fù)雜，通過“五個一批”精準(zhǔn)扶貧工程中“發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育”等措施實施脫貧幫扶的難度大、成效弱，幾乎全部需要依賴于“社會保障”這一政策的托底。

一、落實精準(zhǔn)扶貧工作過程中突顯出的問題

（一）扶貧措施針對性欠佳

近些年，隨著我國中東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地農(nóng)民工進城務(wù)工的人數(shù)逐年上升，留在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的多為老人、兒童以及因病因殘無法工作的特殊人員。該部分人員勞動能力有限，甚至完全喪失，無法通過“發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償”等扶貧項目提高其自食其力的本領(lǐng)，實現(xiàn)脫貧的目的，扶貧工作全面落實的難度大。

（二）識別貧困的標(biāo)準(zhǔn)單一

目前我國各地對于貧困人口的識別大多以“家庭年收入”作為評定的唯一標(biāo)準(zhǔn)，此種評定標(biāo)準(zhǔn)存在一定錯誤率。一是，我國廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民家庭中存在因意識缺乏、戶籍管理工作疏漏等原因造成的實際家庭成員與戶籍資料上顯示不一致的情況;二是，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民家庭的收入來源復(fù)雜多樣，且多使用現(xiàn)金往來，完全沒有財務(wù)、稅務(wù)方面的記錄或憑證，無從查證;造成對農(nóng)村家庭實際年收入總額的確定上存在遺漏或偏差，影響精準(zhǔn)扶貧工作的實際操作。

（三）扶貧指標(biāo)分配原則待優(yōu)化

匹配國家“脫貧攻堅”戰(zhàn)略大計，各地扶貧管理部門實施扶貧工作堅持“令缺勿亂”的原則，十分嚴(yán)謹(jǐn)。農(nóng)村地方實行扶貧指標(biāo)分配原則，在對各地實際情況未能深入了解的前提下，使得各地扶貧指標(biāo)分配出現(xiàn)“過多”或“過少”的情況，例如：在扶貧指標(biāo)“過多”的地區(qū)，實際未達“貧困”標(biāo)準(zhǔn)的人員享受到了扶貧優(yōu)待;在扶貧指標(biāo)“過少”的地區(qū)，實際達到“貧困”標(biāo)準(zhǔn)的人員卻享受不到扶貧優(yōu)待，造成扶貧工作成效偏離實施初衷。

二、農(nóng)村社會保障制度的建立及不足

從時間上來看，我國農(nóng)村社會保障制度自二十世紀(jì)八十年開始陸續(xù)建立，其內(nèi)容主要包括：農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會福利等制度。農(nóng)村社會保證制度的建立及實施，一是，作為精準(zhǔn)扶貧工作的一項措施，幫扶無生產(chǎn)能力的深度貧困人口;二是，作為精準(zhǔn)扶貧工作的一項經(jīng)費來源，合理再分配人民的收入;兩方面作用相互相成，非常重要，但在實際工作過程中，農(nóng)村社會保險制度與精準(zhǔn)扶貧的匹配程度有待提升。

（一）農(nóng)村社會保障與精準(zhǔn)扶貧在人員識別上的不匹配

從識別主體上來說，社會保障分為保險、救濟、福利、安置等項目，就目前的管理模式，不同項目分屬不同的管理主體;而精準(zhǔn)扶貧工作直屬國家或省一級扶貧辦管理。不同管理主體之間雖在工作中有一定的互動，但因為管理制度和流程不同，對于人員的識別工作分開進行，信息不互通，導(dǎo)致人員受保障項目重疊或獲保障資源不均的情況。

從識別標(biāo)準(zhǔn)上來說，貧困人口的識別由各地扶貧管理部門各自進行，識別方法和評定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，對各地貧困人員的界定不一致。例如，享受農(nóng)村社會保障的家庭，社會保障收入是否作為家庭年度收入，沒有統(tǒng)一制度規(guī)定，各地方認定標(biāo)準(zhǔn)不一致。

從識別信息上來說，扶貧工作開展至今，已基本建立貧困人口檔案。農(nóng)村社會保障體系中，不同政策針對的保障人群不同，例如：低保指向的是喪失勞動的人員;養(yǎng)老醫(yī)療指向的是所有農(nóng)村人員;工作資料、數(shù)據(jù)、信息等均只在各自的體系中使用，缺乏信息共享，致使社會保障和精準(zhǔn)扶貧在信息溝通上存在障礙。

（二）農(nóng)村社會保障與精準(zhǔn)扶貧在資源上的不匹配

我國社會保障制度發(fā)展的時間較短，相較于已經(jīng)進入社會保障管理體系成熟階段的西方發(fā)達國家，我國社會保障支出占財政支出比例仍然低。加上我國長期存在的“城-鄉(xiāng)”二元社會結(jié)構(gòu)，本就不多的社會保障資源又向城鎮(zhèn)地區(qū)集中，農(nóng)村社會保障資源愈發(fā)不足。例如：在保障人力資源方面，自改革開放發(fā)展以來，我國醫(yī)生、教師等專業(yè)人員的數(shù)量是有較大的，但因為東中部地區(qū)的薪酬、福利、落戶等政策優(yōu)待，專業(yè)人員多集聚在沿海城市，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、教育的人力資源持續(xù)缺乏，整體醫(yī)療、教育水平仍然處于低位。在保障資金資源方面，社會保障資金依靠“國家-地方-集體-個人”四方共同擔(dān)負，而且其中又以個人繳費為主，其他途徑補充。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)依靠農(nóng)民繳存社會保險等社會保障費用，一是繳存人數(shù)少，二是繳存比例低，造成社會保障資金供給嚴(yán)重不足，難以滿足農(nóng)村社會保障實際的發(fā)放需求，造成繳存與發(fā)放的非良性循環(huán)，農(nóng)村地區(qū)社會保障工作相對滯后。

（三）農(nóng)村社會保障與精準(zhǔn)扶貧在管理上的不匹配

農(nóng)村社會保障與精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)核，是通過兩項制度的實施，覆蓋不同類型的貧困人口，從而達到全面脫貧的目的;即：讓有勞動能力或有部分勞動力的人員通過參與扶貧開發(fā)項目實現(xiàn)生產(chǎn)力再造，擺脫貧困;讓完全喪失或部分喪失勞動能力的人享受社會保障兜底，維持基本生活水平。然而在近些年的實際工作中發(fā)現(xiàn)，有勞動能力或有部分勞動能力的人員享受低保救濟的情況反向增多，分析原因，其一，農(nóng)村低保等社會保障的標(biāo)準(zhǔn)逐年提高;其二，部分農(nóng)村人員主觀意識上不上進，不愿意放棄保障性收入及其他保障福利，從而不參加扶貧開發(fā)項目;其三，政策體系中對于享受扶貧支持和社會保障福利人員的分類和更新管理不充分;其四，針對農(nóng)村人員脫貧后的就業(yè)保障和激勵措施不完整。

三、盡快完善農(nóng)村社會保障體系的設(shè)想

就我國現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧工作來看，其重點在于農(nóng)村社會保障政策的落實。因此，精準(zhǔn)扶貧視角下，進一步快速健全、完善農(nóng)村社會保險制度，才能確實為農(nóng)村地區(qū)深度貧困人員提供擺脫貧困的機會，確實提升精準(zhǔn)扶貧工作的成效。

（一）加強農(nóng)村社會保障制度全面性建設(shè)

第一，建立健全社會保障法律制度;梳理現(xiàn)行社會保障的法律法規(guī)，針對覆蓋不全面、操作性差的部分予以修訂和完善。第二，完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè);依據(jù)實際情況補齊養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的制度建設(shè)，全面達成一體化，特別在針對農(nóng)村老人、留守兒童以及喪失勞動力人員的保障方面加大投入及力度。第三，梳理社會保障管理主體、疏通各方溝通渠道;突出基層管理主體的實際運作，制定更加匹配實際需要的社會保障政策。第四，優(yōu)化調(diào)整社會保障各項標(biāo)準(zhǔn);各地農(nóng)村因地制宜，依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H生活水平制定保障標(biāo)準(zhǔn)，對深度貧困地區(qū)予以側(cè)重或傾斜。

（二）側(cè)重農(nóng)村養(yǎng)老-醫(yī)療保障并行建設(shè)

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國人口結(jié)構(gòu)逐步趨于老齡化，并將日趨嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)年輕勞動力之間交流頻繁，且農(nóng)村地區(qū)的年輕勞動力更多流入城區(qū)，造成農(nóng)村地區(qū)老齡人口的比重更大。因此，側(cè)重農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老-醫(yī)療保障體系并行建設(shè)，提高農(nóng)村地區(qū)弱勢人群的生活保障尤為重要。在養(yǎng)老保障方面，通過提高農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平、尋求社會力量加入實行農(nóng)村養(yǎng)老項目共建、試點“土地養(yǎng)老”功能等，進一步提高農(nóng)村養(yǎng)老保障。在醫(yī)療保障方面，加強健康衛(wèi)生知識宣貫、定期舉辦公益健康檢查、選配優(yōu)質(zhì)醫(yī)療人員和醫(yī)療物資、著力改善農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療條件、推行貧困人員醫(yī)療費用墊付模式等。

（三）科學(xué)管理、分配社會保障資金

農(nóng)村地區(qū)社會保障資金基礎(chǔ)薄弱，為更好地提高農(nóng)村社會保障水平，需要從保障資金的增加和管理兩方面入手。其一，拓展社會保障資金來源;首先，依據(jù)各地農(nóng)村實際情況，合理增加國家財政投入;其次，鼓勵社會資金的注入，通過建立合作社、實體企業(yè)的形式，增加社會保障收入;再次，引入資金管理第三方平臺，對社會保障資金進行低風(fēng)險的投資運作，抵抗通貨膨脹。其二，科學(xué)管理社會保障資金;建立社會保障資金分配監(jiān)督管理，對分配原則、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配實施過程進行監(jiān)督檢查，保證每一筆資金都用在正處、用在實處、用在最需要處。

（四）完善農(nóng)村人員再就業(yè)保障措施

幫扶貧困人員實現(xiàn)自身生產(chǎn)力的再造，成功就業(yè)是精準(zhǔn)扶貧工作的最優(yōu)成效。結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況，在原有社會保障體系中，適應(yīng)性增加再就業(yè)保障功能，例如：開辦“技能培訓(xùn)課堂”培訓(xùn)農(nóng)村人員學(xué)習(xí)并提升個人勞動技能，增大就業(yè)機會;搭建“企業(yè)-農(nóng)村”就業(yè)溝通平臺，幫助具備技能的農(nóng)村人員尋求工作機會;創(chuàng)建公益就業(yè)咨詢窗口，為農(nóng)村就業(yè)人員提供法律幫助、援助;構(gòu)建“城-鄉(xiāng)”幫扶計劃，將農(nóng)村人員定向輸送到幫扶城鎮(zhèn)企業(yè)，互利互助。

四、結(jié)語

進入二十一世紀(jì)，我國精準(zhǔn)扶貧工作和農(nóng)村社會保障工作，已然進入到一個全新的，且更具挑戰(zhàn)的歷史階段。確實認清目前精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村社會保障工作的成效與短板，找到精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村社會保障二者相互補充、相互促進的關(guān)鍵點，通過“制度建設(shè)、定向側(cè)重、科學(xué)管理、后端保障”等措施，盡快完善農(nóng)村社會保障的建設(shè)，從而促進精準(zhǔn)扶貧工作高效、全面達成，進而快速實現(xiàn)全面小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的建成。

（作者單位：山西省運城市平陸縣人社局）