□屠欣雨

（齊河縣財(cái)政局 山東 德州 251100）

“營(yíng)改增”前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，土地財(cái)政成為地方政府財(cái)政收入的第二主要收入來源，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市基礎(chǔ)建設(shè)完善和城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來強(qiáng)有力的支持，但其帶來的負(fù)面影響也難以忽視。貧富差距變大、房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫、實(shí)體經(jīng)濟(jì)由實(shí)向虛和土地尋租等問題必將對(duì)地方政府產(chǎn)生不利影響[1]。

“營(yíng)改增”后，地方政府失去了財(cái)政收入的第一來源，同時(shí)地方政府事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，地方政府財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)。地方政府財(cái)政行為傾向廣受關(guān)注。解決地方政府財(cái)政收入緊缺的路徑介于節(jié)源或開流之間。站在地方政府理性經(jīng)紀(jì)人的角度，地方政府更傾向于開流，而不愿意節(jié)源[2]。

“營(yíng)改增”作為分稅制改革后的一大突破，對(duì)地方政府來說，既是改善目前財(cái)政困境的時(shí)機(jī)，也是面臨財(cái)政困境的挑戰(zhàn)?；凇盃I(yíng)改增”背景及近年來地方政府土地財(cái)政持續(xù)膨脹的現(xiàn)狀，分析“營(yíng)改增”是否會(huì)加深地方政府土地財(cái)政依賴性，對(duì)深化地方稅制改革和土地財(cái)政轉(zhuǎn)型有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 地方政府產(chǎn)生土地財(cái)政依賴性的原因

“營(yíng)改增”使地方政府財(cái)政收入的第一稅種由營(yíng)業(yè)稅變?yōu)檠氲毓蚕淼脑鲋刀悾以鲋刀愂杖胗芍醒牒偷胤骄?，這導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入大幅減少。由于稅收的固定性，地方政府很難在短期內(nèi)填補(bǔ)“營(yíng)改增”造成的財(cái)政缺口。同時(shí)，伴隨著“營(yíng)改增”推行，地方政府事權(quán)有所增加。地方政府在土地市場(chǎng)上屬于壟斷者，使得地方政府可以更加便捷地使用土地財(cái)政這個(gè)工具來填補(bǔ)“營(yíng)改增”后的財(cái)政收入缺口。原本導(dǎo)致地方政府土地財(cái)政依賴性的問題未解決，“營(yíng)改增”又進(jìn)一步加重了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性[3]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)資料中，衡量地方政府土地財(cái)政依賴性的標(biāo)準(zhǔn)是土地財(cái)政依賴度，可從兩個(gè)角度進(jìn)行分析。一是收入角度，土地財(cái)政收入占地方政府財(cái)政收入的比重；二是支出角度，土地財(cái)政支出占地方政府財(cái)政支出的比重。

本研究選取收入角度的土地財(cái)政依賴度衡量地方政府土地財(cái)政依賴度。首先，考慮到土地財(cái)政收入整體數(shù)據(jù)的獲取難度較高，選取狹義上的土地財(cái)政收入，即以土地出讓金作為分子計(jì)算。其次，考慮到稅收返還的影響，地方政府財(cái)政收入采用一般公共預(yù)算收入作為分母計(jì)算。由此可以得出，地方政府土地財(cái)政依賴度的變化主要取決于這二者間的變化幅度。若地方政府財(cái)政收入增加的比例大于土地財(cái)政收入變動(dòng)的比例，依賴度會(huì)減小，反之則增加。

2 “營(yíng)改增”前后地方政府土地財(cái)政依賴性

2.1 “營(yíng)改增”前地方政府土地財(cái)政依賴性

根據(jù)2004—2015 年全國(guó)土地出讓金收入數(shù)值繪制變化趨勢(shì)圖。由于2016 年已在全國(guó)開始推廣“營(yíng)改增”改革，為了分析的嚴(yán)謹(jǐn)性，將2016 年視為已進(jìn)行“營(yíng)改增”改革的年份。

由圖1 可知，2004—2012 年全國(guó)土地出讓金收入基本每年都有增長(zhǎng)，絕大多數(shù)省市土地出讓金收入在2013 年達(dá)到峰值，而后逐漸下降并有趨于平緩發(fā)展的趨勢(shì)。由圖2 可知，2004—2012 年全國(guó)土地出讓金收入占地方政府一般預(yù)算收入的比例基本呈升高趨勢(shì)，于2013 年開始下降。

“營(yíng)改增”前，即2013 年前，地方政府土地財(cái)政依賴度呈升高、降低的波動(dòng)增長(zhǎng)。2013 年后，由于“營(yíng)改增”范圍擴(kuò)大到8 個(gè)?。ㄊ校?，地方政府土地財(cái)政依賴度明顯上升，而后有所減弱。

2.2 “營(yíng)改增”后地方政府土地財(cái)政依賴性

“營(yíng)改增”后，因?yàn)槎愂展潭ㄐ?，游離于預(yù)算外的土地財(cái)政成為了地方政府主要的應(yīng)對(duì)策略。此處采用狹義的土地財(cái)政收入即土地出讓金收入進(jìn)行描述。2019 年全國(guó)土地出讓金收入為76 000 億元，相比2018 年增長(zhǎng)了11.4 個(gè)百分點(diǎn)，但增速回落13.6%。

由圖3 和圖4 可以看出，地方政府土地出讓金收入呈上升趨勢(shì)的時(shí)間點(diǎn)是2015 年后，且地方政府土地財(cái)政依賴度在2015—2017 年呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)。由于2018 年地方政府財(cái)政收入漲幅高于土地出讓金收入增幅，因此2017 年地方政府土地財(cái)政依賴度有所下降。

2.3 結(jié)論

“營(yíng)改增”主要是通過分稅制改革造成的財(cái)政壓力和政府內(nèi)需壓力導(dǎo)致地方政府土地財(cái)政依賴性加重。土地財(cái)政本就是1994 年分稅制改革的結(jié)果，使地方政府對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生依賴性的原因是地方政府財(cái)政收入減少、事權(quán)增加以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等。如今，“營(yíng)改增”出現(xiàn)并未改善這種局面，反而加大了地方政府事權(quán)支出與財(cái)政收入的缺口，加深了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。土地資源的有限性注定了土地財(cái)政無法持續(xù)發(fā)展的事實(shí)，且土地財(cái)政的實(shí)行方式必將給地方政府帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)金融危機(jī)，伴隨著土地財(cái)政而繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)必將受到?jīng)_擊。

在“營(yíng)改增”及全面深化稅制改革的進(jìn)程中，主要依靠其他政策約束地方政府的土地出讓行為，例如2015 年出臺(tái)的《預(yù)算法》使土地收支體系公開透明，減輕了地方政府土地財(cái)政依賴度。同時(shí)，可以通過增加地方政府財(cái)政收入來源，使地方政府降低土地財(cái)政依賴度。此外，土地資源的有限性對(duì)地方政府土地財(cái)政行為也有所約束。在土地市場(chǎng)供給稀缺的情況下，地方政府會(huì)降低對(duì)土地財(cái)政收入的依賴，轉(zhuǎn)向與土地相關(guān)的稅收收入。

3 對(duì)策建議

地方政府財(cái)政收支體系不均衡、政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)不合理、土地交易市場(chǎng)不規(guī)范是導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生依賴性的主要原因[4]，由此提出以下建議。

第一，完善央地事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配。分稅制后，地方政府事權(quán)增加、財(cái)權(quán)減少，且我國(guó)國(guó)情要求中央擁有宏觀調(diào)控能力，故中央政府需要一定的稅收權(quán)力以調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，給地方政府造成了巨大的財(cái)政壓力。由此，可以從合理規(guī)劃稅收權(quán)力方面入手，中央政府在使用稅收權(quán)力的同時(shí)，可以分散一些稅收權(quán)力，使地方政府可以根據(jù)本地區(qū)發(fā)展制定適合的稅種，優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。調(diào)整完善財(cái)政分級(jí)管理制度，細(xì)化省、市、縣、鄉(xiāng)的事權(quán)劃分，使權(quán)能對(duì)等，提高各級(jí)政府效率。完善轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府不再過于依賴土地財(cái)政。建立健全相關(guān)法律制度，為解決地方政府土地財(cái)政依賴性提供制度保障。

第二，重建政績(jī)考核機(jī)制。現(xiàn)有的“基于GDP 增長(zhǎng)的官員晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制，使地方政府過于關(guān)注GDP 指標(biāo)增長(zhǎng)，更加依賴土地財(cái)政促進(jìn)地方GDP增長(zhǎng)，而忽視了就業(yè)率、失業(yè)率、人口自然增長(zhǎng)率、環(huán)境污染治理等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，不利于我國(guó)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧。應(yīng)重建政績(jī)考核機(jī)制，不以GDP 指標(biāo)增長(zhǎng)作為政績(jī)考核核心，重視其他社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，使地方政府官員不再過度追求土地財(cái)政帶來的GDP增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)而追求和諧、自然、平衡、可持續(xù)發(fā)展，從而減輕地方政府土地財(cái)政依賴度。

第三，完善土地流轉(zhuǎn)制度，使土地交易市場(chǎng)規(guī)范化。應(yīng)打破地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)上的絕對(duì)壟斷地位，將部分職能交予市場(chǎng)，確立市場(chǎng)優(yōu)先原則，建成符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的土地市場(chǎng)。應(yīng)規(guī)范地方政府征地行為，向西方國(guó)家學(xué)習(xí)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，改變現(xiàn)有的低成本征地機(jī)制，建立透明公開的土地財(cái)政收支制度。細(xì)化土地財(cái)政實(shí)行過程中的收益管理與分配，完善土地出讓金管理和監(jiān)督制度。