謝 意

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 中國(guó)水資源管理制度的變遷過(guò)程

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期水資源管理模式(1949～1978)

1949年建國(guó)初期，中央人民政府水利部成立并于同年召開水利聯(lián)席會(huì)議，依據(jù)國(guó)家《憲法》第九條規(guī)定確立國(guó)家政府水資源所有權(quán)和國(guó)家公民使用權(quán)，由水利部及下轄行政機(jī)關(guān)對(duì)河流湖泊等國(guó)家資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)、管理和利用。從“第一個(gè)五年計(jì)劃”伊始，國(guó)家水利工程建設(shè)將防治水害、興修水利作為重點(diǎn)任務(wù)，為滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)業(yè)用水的主要需求對(duì)水資源進(jìn)行挖掘開采，以需定產(chǎn)，滿足水資源受益主體的最大需求，到文革十年時(shí)期，國(guó)家水資源制度廢止、管理機(jī)關(guān)撤除，水利建設(shè)工程停滯。在國(guó)家所有和指令分配的供給管理模式下，作為具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品的水資源成本膨脹，外部負(fù)效應(yīng)激增，資源壟斷帶來(lái)“政府失靈”，從而導(dǎo)致機(jī)關(guān)內(nèi)部職能失調(diào)、地方及部門利益沖突，而政企不分的現(xiàn)象也暴露出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代水資源權(quán)責(zé)不清的一大弊病[1]。政府行為失效的同時(shí)伴隨著危機(jī)和法治意識(shí)淡薄，粗放單一的行政控制手段加劇了決策失靈的惡果。

1.2 轉(zhuǎn)型時(shí)期水資源管理模式(1978～2016)

改革開放時(shí)期，1988年國(guó)家出臺(tái)第一部用以規(guī)范水管理和用水行為的法律《水法》，由此，水資源管理體制向統(tǒng)一管理和分級(jí)運(yùn)作的模式轉(zhuǎn)變。2002年新修訂的《水法》著重完善水權(quán)制度，水資源所有權(quán)和使用權(quán)得以分離，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)組織參與，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)化的水資源環(huán)境為目標(biāo)，在開發(fā)資源的同時(shí)管控用水行為以提高水資源利用率，滿足居民舒適性用水需求的同時(shí)利用許可證的制度手段和價(jià)格調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行需求管理[2]。20世紀(jì)90年代，由于過(guò)往水資源的過(guò)度挖掘和掠奪式開采導(dǎo)致水問(wèn)題爆發(fā)、用水危機(jī)加劇，“人治”思維由此轉(zhuǎn)變，與生態(tài)價(jià)值背離的行政手段得以規(guī)正，國(guó)務(wù)院水利主管部門嚴(yán)格遵照法律規(guī)定設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，明確具體權(quán)限和職責(zé)，建立起相對(duì)統(tǒng)一的系統(tǒng)管理模式。

1.3 新時(shí)期水資源管理模式(2016～至今)

2007年4月，太湖流域段藍(lán)藻現(xiàn)象以大規(guī)模形式急劇爆發(fā)，使得江蘇省無(wú)錫市陷落于空前的飲水安全危機(jī)中，于是一系列治水管控創(chuàng)新措施在緊急危機(jī)中催生，河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生。2016年，中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，將河長(zhǎng)制在地方政府的試運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為國(guó)家意志作為國(guó)家重要的河湖治理方略，不斷推進(jìn)實(shí)施改革，維護(hù)供需平衡和可持續(xù)發(fā)展是新時(shí)期水資源管理模式的一大治理目標(biāo)，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、秩序協(xié)調(diào)、監(jiān)管到位的治理體系。至此，河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)踐已奠定根基，更具系統(tǒng)性和前瞻性。

水資源制度變遷意味著水行業(yè)規(guī)則的轉(zhuǎn)換，也代表著水資源管理模式的遞進(jìn)和創(chuàng)新，見下表，我國(guó)自建國(guó)至今在水權(quán)安排、水資源政策導(dǎo)向、水管理體制、治水觀念等模式特征上都發(fā)生了進(jìn)階性的演變，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠛献?、供需結(jié)合、統(tǒng)一管理、人水和諧的可持續(xù)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)水利到現(xiàn)代水利的轉(zhuǎn)變。河長(zhǎng)制是河湖治理改革的堅(jiān)定方向，以此為目標(biāo)對(duì)各地方的治水實(shí)踐探索做出了遠(yuǎn)見性的指導(dǎo)，攻破了國(guó)家水治理進(jìn)程中的各種復(fù)雜性疑難雜癥，其中，以江蘇省為代表的地方市級(jí)河長(zhǎng)制改革正在積極探索。

表 不同階段水資源管理模式的特征變化Tab. The characteristic changes of water resource management mode in different stages

2 江蘇省河長(zhǎng)制的實(shí)施成效

2.1 提升水質(zhì)，改善生態(tài)

2007年以前，江蘇省政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大氣及水環(huán)境等環(huán)保治理未能得到全面兼顧，傳統(tǒng)的河湖治理方式以部門管理為主，而部門之間職責(zé)模糊功能重疊的弊端亦在河湖整飭之功效上顯露端倪。2007年太湖流域段湖體持于富營(yíng)養(yǎng)，狀態(tài)甚差，江蘇省內(nèi)共53處斷面，質(zhì)量考核中一半以上未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。其中，高錳酸鹽濃度、氨氮濃度指數(shù)停留在Ⅲ類，總磷濃度位于Ⅳ類，總氮濃度甚至劣于Ⅴ類水質(zhì)，尤其影響全太湖平均水質(zhì)。

河長(zhǎng)制實(shí)施后，全省各地響應(yīng)政策號(hào)召開展河道治理行動(dòng)，大力采取有效措施，諸如河道清淤、違建拆除、排污口清堵等，由此省內(nèi)包括太湖流域段在內(nèi)的各河道水質(zhì)顯著提升，水體污染情況得以減輕，河道面貌整體呈良好態(tài)勢(shì)，水生態(tài)環(huán)境隨之得到大大改善。

2012年，黨的十八大提出“五位一體”精神，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值意義，江蘇省為保證全省地表水環(huán)境總體穩(wěn)定提出提升水質(zhì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、加大排污力度、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，以生態(tài)文明建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，全面重視環(huán)保質(zhì)量，推動(dòng)環(huán)保體系改革創(chuàng)新[3]。見下圖，截至2012年底，江蘇省地表水質(zhì)量提升至輕度污染等級(jí)，太湖河段高錳酸鹽指數(shù)達(dá)Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。列入國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)

圖 江蘇省地表水環(huán)境質(zhì)量年度變化情況Fig. Annual variation of surface water environmental quality in Jiangsu Province

網(wǎng)的83個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷?，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占比為43.4%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占比為54.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比為2.4%。2018年，納入江蘇省水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核的地表水?dāng)嗝嬷?，符合Ⅲ類的斷面占?4.2%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占比25.0%，劣Ⅴ類斷面占比0.8%。江蘇省15條主要河湖中年均符合Ⅲ類水質(zhì)的占11條，另外4條達(dá)Ⅳ類水質(zhì)， 主要入湖河流中，有11條年均水質(zhì)符合Ⅲ類，占73.3%；其余4條河流水質(zhì)為Ⅳ類，水質(zhì)同比穩(wěn)定[4]。江蘇省內(nèi)9個(gè)設(shè)區(qū)市通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收被列入全國(guó)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)，同時(shí)建成省級(jí)生態(tài)清潔型小流域15條。

2.2 協(xié)同合力，制度升級(jí)

河長(zhǎng)制的體系結(jié)構(gòu)共含有省、市、縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的五級(jí)，自河長(zhǎng)制推行起，江蘇省內(nèi)著手組建河長(zhǎng)制管理辦公室，各市、縣、區(qū)相應(yīng)成立工作組，負(fù)責(zé)落實(shí)水管理制度，制定合理措施并付諸具體行動(dòng)，全省共落實(shí)省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)5.7萬(wàn)余人。傳統(tǒng)的部門管理模式呈現(xiàn)出“九龍治水”的松散局面，部門各司其職各行其是卻又職責(zé)重復(fù)，職責(zé)不清行事懶散，治水力度薄弱。而與原有模式相比，河長(zhǎng)制最大的優(yōu)勢(shì)在于整合部門功能齊向大力，改變?nèi)菀追稚⒌膯我粰M向治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縱向分工和領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)而加大整治力度，最終形成橫向部門和縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)合的組織機(jī)制，分工具體，層級(jí)嚴(yán)密，使得河湖治理過(guò)程中的指揮和協(xié)調(diào)力度得到高效提升。2017年，第十二屆人大常委會(huì)審核并通過(guò)《江蘇省河道管理?xiàng)l例》，由此，河長(zhǎng)制得以再度完善和升級(jí)。該條例于2018年初在全省范圍內(nèi)實(shí)施推行，著力構(gòu)建水治理長(zhǎng)效機(jī)制，保障河長(zhǎng)制河流及其流經(jīng)區(qū)域段獨(dú)立貫徹治水原則和要求[5]。其次，按規(guī)分級(jí)別區(qū)段設(shè)立河長(zhǎng)，嚴(yán)格規(guī)范各層級(jí)河長(zhǎng)的具體職責(zé)，各獨(dú)立行政區(qū)域內(nèi)第一責(zé)任人負(fù)責(zé)河道管護(hù)工作，完善河道管理巡查制度和督察制度。另外，縣區(qū)級(jí)地方政府須依據(jù)地方河道實(shí)況制定相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)制度，細(xì)化獎(jiǎng)懲細(xì)節(jié)，鼓勵(lì)上級(jí)暗訪和媒體曝光，以此鞭策和激勵(lì)各級(jí)河長(zhǎng)的履職情況。

2.3 意識(shí)增強(qiáng)，效益擴(kuò)散

當(dāng)前，江蘇省內(nèi)各地區(qū)因地制宜在河長(zhǎng)制的實(shí)踐中制定相關(guān)衍生措施，取得長(zhǎng)足進(jìn)步。徐州、淮安、宿遷三市出臺(tái)了河長(zhǎng)述職制度；常州、南通、泰州出臺(tái)了問(wèn)責(zé)辦法，鎮(zhèn)江市出臺(tái)了部門聯(lián)動(dòng)制度，宿遷市出臺(tái)了第三方評(píng)估管理辦法，實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制在變遷過(guò)程中的“再生產(chǎn)”和“再發(fā)展”[6]。不僅如此，以江蘇省為試點(diǎn)的河長(zhǎng)制取得全面成功后，國(guó)家層面立即展開輻射行動(dòng)，以立法形式確立河長(zhǎng)制在河湖治理方面的顯著地位，通過(guò)頒布相關(guān)政策文件擴(kuò)大宣傳范圍和力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)各地水域管理的督查管理，全面貫徹河長(zhǎng)制的基本原則和核心目標(biāo)。在此過(guò)程中，治水護(hù)水的宣傳范圍全面波及，上到政府下到民眾，形成上下聯(lián)合萬(wàn)眾一心的美好局面。借助電視廣播等傳統(tǒng)媒介和微信、微博等新時(shí)代社交媒體，向大眾普及治水知識(shí)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)良好水生態(tài)的重要性，促進(jìn)多方加入和成為治水主題，提高河湖管控的自主性。另外，為保障基層鄉(xiāng)村基民眾更直接更快速地了解治水常識(shí)和措施，特在河湖重要堤岸設(shè)立醒目的公示標(biāo)牌，提醒周邊居民加強(qiáng)防護(hù)，提升居民的護(hù)水意識(shí)和認(rèn)可度，由此最大程度地?cái)U(kuò)散河長(zhǎng)制帶來(lái)的治水效益。

3 制度變遷視角下河長(zhǎng)制的實(shí)施動(dòng)因分析

3.1 傳統(tǒng)模式不足與制度創(chuàng)新

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和轉(zhuǎn)型前期的水資源管理模式?jīng)]能滿足人口擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家狀態(tài)下急劇膨脹的社會(huì)發(fā)展需求，管理體制和治理需求脫節(jié)導(dǎo)致水問(wèn)題頻發(fā)。其中水資源管理體制出現(xiàn)的主要弊端是政府指令配置模式下的條塊分割和權(quán)責(zé)不清，以政府職能“越位”“缺位”和“交叉”為表象[7]。水資源多方主體陷入利益沖突產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，地方主義和分散主義盛行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和資源保護(hù)價(jià)值相違背，法治觀念淡薄，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)陷入資源危機(jī)的同時(shí)暴露出國(guó)家的水資源治理危機(jī)。2007年太湖流域段藍(lán)藻現(xiàn)象爆發(fā)成為河長(zhǎng)制誕生的契機(jī)，水資源危機(jī)也迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)，傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式的不足得以修正。河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河湖的污染治理工作的水資源管理模式，它最顯著的特征就是把河流治污狀況與行政問(wèn)責(zé)相結(jié)合，責(zé)任明確，約束剛性，在提高政府治污效能的同時(shí)通過(guò)搭建水資源綜合治理平臺(tái)推動(dòng)橫向職能部門的聯(lián)動(dòng)，從而建立有效分工、相對(duì)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)治理機(jī)制[8]。2008年江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行雙河長(zhǎng)制的通知》，《通知》規(guī)定省內(nèi)十五條主要河流的污染防治工作交由省廳級(jí)與地方級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員管理，并任命該上下級(jí)別官員作為兩級(jí)河長(zhǎng)監(jiān)管水治理，河長(zhǎng)制在太湖流域段得以推廣。2008～2012年間，通過(guò)總結(jié)河長(zhǎng)制在地市級(jí)區(qū)域試水的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，江蘇省政府對(duì)河長(zhǎng)制的未來(lái)走向做出進(jìn)一步規(guī)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)政府主導(dǎo)參與河湖治理的多方領(lǐng)域，嚴(yán)格組織化建設(shè)，提升監(jiān)管力度，積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，以人為本，因地制宜，逐步實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制在全省領(lǐng)域的發(fā)展和完善。

3.2 路徑依賴與主觀模型

河長(zhǎng)制自實(shí)施起所取得的卓越成效追根溯源歸因于高效的協(xié)同治理機(jī)制，從垂直層面的中央至地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到水平層面承接各自職能的分管部門，協(xié)同發(fā)力分部門管理，形成了全面的綜合治理模式，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)保障了協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作，而我國(guó)亙古既定的政治體制是權(quán)威的主要來(lái)源，具有合理性和權(quán)威性的科層制結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期執(zhí)政的黨政體系在很大程度上誘致了整個(gè)國(guó)家的制度變遷，黨政體制中自上而下的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式?jīng)Q定了制度的誕生和應(yīng)用，河長(zhǎng)制的改革之路在國(guó)家黨政體制和意識(shí)模型的影響下漸趨向路徑依賴，也可以理解為是一種鎖入效應(yīng)。鎖入效應(yīng)來(lái)源于對(duì)既有制度框架的依賴，指“發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過(guò)程以及人們的主觀意識(shí)等將會(huì)強(qiáng)化這一進(jìn)程?！痹谥贫妊莼倪^(guò)程中出現(xiàn)的可能型塑變遷路徑的因素是多樣的，但是初始的體制框架使得制度的變遷范圍受到制約，制度改革的激烈幅度被劃定在既定框架內(nèi)，因此，政治體制對(duì)于河長(zhǎng)制的型塑產(chǎn)生了關(guān)鍵性的影響和控制。

制度在受制的變遷中仍然會(huì)受到社會(huì)環(huán)境變化的影響，作為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，水治理能力現(xiàn)代化的要求助推了河長(zhǎng)制的再升級(jí)和完善，使河長(zhǎng)制的變遷順應(yīng)時(shí)代發(fā)展這一大環(huán)境的主體。江蘇省河長(zhǎng)制的演變及具體治理形式和管理體制嚴(yán)格遵循國(guó)家意志，圍繞“山水林田湖草生命共同體”的理念，重點(diǎn)打造順應(yīng)新時(shí)代水生態(tài)文明建設(shè)的治理體系和結(jié)構(gòu)，通過(guò)頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確部門監(jiān)管權(quán)限和職能[9]，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制結(jié)構(gòu)化、資源化、綜合性、專業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變，在保障河湖生態(tài)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上達(dá)成水治理實(shí)踐創(chuàng)新的目標(biāo)。將國(guó)家意志內(nèi)化為實(shí)踐指南，用地方經(jīng)驗(yàn)引領(lǐng)制度升級(jí)是制度變遷的基本型塑邏輯。

3.3 產(chǎn)權(quán)界定與外部負(fù)效應(yīng)

具有外部性的公共產(chǎn)品通常由政府提供，這種外部性既有積極的一面，也有消極的一面。解決這一問(wèn)題的一般方法是整合、明晰產(chǎn)權(quán)和減少外部性。產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率有著重要的影響。根據(jù)科斯定律，在非零交易成本的前提下，不同的產(chǎn)權(quán)定義在資源配置中具有不同的效率。但是，作為一種公共品，這種公共品的排他性產(chǎn)權(quán)很難通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)界定，因此政府應(yīng)該介入。在產(chǎn)權(quán)界定和調(diào)整成本較高的情況下，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置成為政府直接分配專有權(quán)、引導(dǎo)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置的合理選擇。河長(zhǎng)制的實(shí)施中由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，江蘇省委、省政府辦公廳于2018年下發(fā)《關(guān)于公布省級(jí)總河長(zhǎng)省級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的通知》，任命省級(jí)總河長(zhǎng)和副總河長(zhǎng)，另外，省級(jí)別20個(gè)流域性河道長(zhǎng)、14個(gè)湖泊長(zhǎng)由13名省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)。各級(jí)總河長(zhǎng)是本行政區(qū)域內(nèi)推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的組織領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)工作。各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)是相應(yīng)河湖推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和落實(shí)河道管理和治理工作，通過(guò)整合各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力發(fā)揮責(zé)任制效應(yīng)，改變、放浪形骸的河湖污染現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”到“河長(zhǎng)治”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，河長(zhǎng)制辦公室全面組建，成立河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)小組并發(fā)揮其重要作用，強(qiáng)化督查督導(dǎo)，充分發(fā)揮了服務(wù)協(xié)調(diào)和督導(dǎo)檢查等作用，形成治水合力。由此，權(quán)力得到充分的行使，資源得到充分的整合，能夠有效提高河湖治理的效率[10]。河湖治理本身是一項(xiàng)綜合性的工作，但在目前的行政管理體制中往往被視為各部門的責(zé)任，而各部門之間又往往存在固有的利益壁壘，河長(zhǎng)制度不僅打破了這一障礙，并且將河湖治理的成效與地方權(quán)力中心聯(lián)系起來(lái)，從而使外部性充分內(nèi)在化。

3.4 交易費(fèi)用與技術(shù)因素

作為最早實(shí)行河長(zhǎng)制的地區(qū)，江蘇省水質(zhì)狀況逐年對(duì)比強(qiáng)烈，如上文分析，2008年之后江蘇省劣V質(zhì)水質(zhì)占比呈現(xiàn)出明顯下降趨勢(shì)，水質(zhì)狀況的改善和水環(huán)境的優(yōu)化是河長(zhǎng)制踐行后獲得的現(xiàn)實(shí)收益，根據(jù)各類別水質(zhì)的變化幅度可推測(cè)未來(lái)江蘇省水環(huán)境治理的預(yù)期收益向好。河長(zhǎng)制的實(shí)行對(duì)江蘇省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響，第一第二產(chǎn)業(yè)占比明顯下降，水環(huán)境的改善促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展，居民生活水平得到質(zhì)的飛躍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)再升級(jí)。制度變遷理論中，諾斯依據(jù)美國(guó)市場(chǎng)調(diào)研經(jīng)驗(yàn)提出交易確有成本的結(jié)論，而制度的運(yùn)行同樣需要成本。交易費(fèi)用的高低是一項(xiàng)制度是否被允許創(chuàng)建的重要?jiǎng)右?，交易費(fèi)用在河長(zhǎng)制中更多的體現(xiàn)為監(jiān)管成本和實(shí)施成本，復(fù)雜的交易活動(dòng)具體包括制度在制定、修正、試運(yùn)行、維護(hù)和變革過(guò)程中投入的隱形成本，以及制度實(shí)踐中的治理污水所需的硬件顯性成本。河長(zhǎng)制高效的部門管理模式減少了部門之間的相互推諉，使力量集中體系協(xié)調(diào)，快速整合各部門職能，與傳統(tǒng)九龍治水模式相比大大減少了監(jiān)管和實(shí)施成本，成本減少的同時(shí)收益卻隨著河長(zhǎng)制的演進(jìn)和成熟而增長(zhǎng)，創(chuàng)造了可見的水質(zhì)提升收益和無(wú)形的水治理能力提升收益，由此，當(dāng)邊際收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于邊際成本，河長(zhǎng)制的變遷一再進(jìn)步和升級(jí)。

另外，技術(shù)因素也是支撐河長(zhǎng)制變遷穩(wěn)定性的重要因素，河長(zhǎng)制涉及的治污、排污和技術(shù)以及節(jié)約和防治技術(shù)直接影響了河長(zhǎng)制的具體實(shí)踐成效，水資源信息的開發(fā)和利用需要投入大量的技術(shù)成本，交易費(fèi)用決定河長(zhǎng)制的誕生，技術(shù)因素決定河長(zhǎng)制的應(yīng)用。河長(zhǎng)制綜合性且多元化的模式特征要求信息的迅速集中和大范圍擴(kuò)散，因此技術(shù)的進(jìn)步速度需要適應(yīng)河湖長(zhǎng)制變遷中不斷增長(zhǎng)的需求，才能支撐河長(zhǎng)制的結(jié)構(gòu)化升級(jí)，技術(shù)的先進(jìn)程度往往可以映射一項(xiàng)制度可提升的空間。

4 制度變遷理論對(duì)河長(zhǎng)制的演進(jìn)啟示

4.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，督促組織自律

諾斯的國(guó)家理論強(qiáng)調(diào)政府是治國(guó)理政的主體，界定產(chǎn)權(quán)并命令實(shí)施是政府的主要責(zé)任和職能，這直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)績(jī)效的興衰?！爸Z斯悖論”對(duì)作為國(guó)家代理人的政府提出“失靈”和“壟斷”預(yù)警，為了有效避免路徑依賴而產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，政府必須明確權(quán)責(zé)關(guān)系，使一制度得到持續(xù)供給和穩(wěn)定推進(jìn)。2012年以前，江蘇省尚未出臺(tái)確定性綱領(lǐng)文件明確河長(zhǎng)制的改革規(guī)劃，包括鹽城、淮安、宿遷等在內(nèi)的市級(jí)政府在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推出粗略的政策制度，無(wú)一不具有價(jià)值意義單薄，無(wú)合理性支撐，職責(zé)界定模糊等明顯缺陷，嚴(yán)重缺乏系統(tǒng)性和合理性。2012年江蘇省推出《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作的意見》，自此將河長(zhǎng)制以政策文件形式載入河湖治理制度的史冊(cè)，詳細(xì)規(guī)定了河長(zhǎng)制的實(shí)施原則、組織框架、治理目標(biāo)和職責(zé)所在。《意見》是基于江蘇省內(nèi)地市級(jí)基層實(shí)踐探索所得的治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過(guò)吸納和提煉治理成效總結(jié)出的綱領(lǐng)性文件，此后，相繼出臺(tái)的政策舉措及各地方市級(jí)政府提出的管理和保障措施皆據(jù)此模仿參照省級(jí)綱領(lǐng)精神，貫徹如一。2016年由中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面制定河長(zhǎng)制的意見》更是將河長(zhǎng)制這一重要治水制度納入為國(guó)家治理方略之一，使河長(zhǎng)制的推展進(jìn)度迅速提升、可操作性顯著增強(qiáng)，并將河長(zhǎng)制推進(jìn)過(guò)程中的架構(gòu)建設(shè)具體化、人員安排精準(zhǔn)化，因此，法制化治理和合法性確認(rèn)是河長(zhǎng)制演進(jìn)變遷中取得顯著成效的關(guān)鍵一步，于此同時(shí)，必須強(qiáng)化政府自律機(jī)制已達(dá)到對(duì)制度演進(jìn)的“軟約束”。

4.2 推廣市場(chǎng)導(dǎo)向，優(yōu)化資金配置

與政府使用命令控制型環(huán)境政策工具相比，面向市場(chǎng)的政策工具多為企業(yè)采用，這為更經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)提供了強(qiáng)有力的激勵(lì)，并從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中獲益。有許多地方需要在河流、湖泊和倉(cāng)庫(kù)的環(huán)境治理方面進(jìn)行資本投資。將市場(chǎng)機(jī)制引入河流系統(tǒng)是必要的，首先，逐步完善排污收費(fèi)制度和使用，綜合考慮河流和湖泊主要污染因子降低邊際收入，制定水環(huán)境當(dāng)前清潔水平和污染控制技術(shù)的任務(wù)目標(biāo)，并作出合理的收稅稅率，征收排放費(fèi)和其他污染增加稅收，依次減少其他稅收收入循環(huán)系統(tǒng)[11]。其次，建立水權(quán)交易市場(chǎng)，擴(kuò)張污水管理市場(chǎng)同時(shí)調(diào)整水資源的優(yōu)化配置，為此需要根據(jù)當(dāng)年水治理目標(biāo)調(diào)整水質(zhì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格并符合實(shí)際的防控體系，提升污水控制水平和效率，升級(jí)水污染控制技術(shù)，鼓勵(lì)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和再創(chuàng)新，促進(jìn)水資源經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)。另外，減少對(duì)水資源開發(fā)利用和水污染減排的補(bǔ)貼，從而有效控制公共資源地過(guò)度開采和濫用，避免引起政府支出的成本轉(zhuǎn)移，努力培育公平競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建良性循環(huán)的水資源市場(chǎng)[12]。

4.3 培養(yǎng)自主意識(shí)，重視輔助作用

水生態(tài)環(huán)境的安全和穩(wěn)定涉及到廣大人民群眾的根本利益，作為直接利害關(guān)系人的群眾應(yīng)當(dāng)主動(dòng)投身到河長(zhǎng)制建設(shè)中，保護(hù)人類的共有財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)生態(tài)文明的演進(jìn)和發(fā)展。諾斯的制度變遷理論強(qiáng)調(diào)，正式規(guī)則和非正式規(guī)則在型塑人類行為中均起到至關(guān)重要的作用，二者不可相互替代，非正式規(guī)則包括道德、文化、習(xí)俗等，通過(guò)意識(shí)形態(tài)的作用制約人的行為舉動(dòng)，“搭便車”現(xiàn)象便是通過(guò)非正式規(guī)則保護(hù)公共利益，以節(jié)約交易費(fèi)用。發(fā)展中國(guó)家的制度變遷中，更應(yīng)學(xué)會(huì)借助“外生性”變遷達(dá)成組織目的，巧妙利用社會(huì)群體的責(zé)任意識(shí)塑造整個(gè)社會(huì)的價(jià)值體系，降低全方位改革的成本，盡可能發(fā)揮意識(shí)形態(tài)的助推作用實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享和制度成熟。在當(dāng)下積極構(gòu)建生態(tài)文明的形勢(shì)背景下，河長(zhǎng)制的實(shí)行不應(yīng)只局限地停留在國(guó)家和政府層面，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)各個(gè)層面的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化每一位公民的責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)并由此付諸于實(shí)踐，培育高度的治水護(hù)水自覺(jué)心理，共同監(jiān)督河長(zhǎng)制各個(gè)環(huán)節(jié)和流程的推進(jìn)和實(shí)施，以此輔助河長(zhǎng)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，一同塑造良好的水生態(tài)環(huán)境。

4.4 整合多方力量，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2014 年，江蘇省成功引入第三方組織介入河長(zhǎng)制的實(shí)施和管理流程，協(xié)同政府和企事業(yè)單位共同監(jiān)督環(huán)境治理工作，其成功經(jīng)驗(yàn)表明穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)是保障河湖流域得以高效治理的關(guān)鍵，這要求治理體系中的多方主體協(xié)同合作攻克問(wèn)題，其中政府作為制度供給方，起到宏觀的引導(dǎo)作用，水務(wù)單位作為運(yùn)作方負(fù)責(zé)具體操作實(shí)施，社會(huì)組織作為利益共同體參與協(xié)助治理，綜合以上各方力量才能有效推進(jìn)水環(huán)境治理，這對(duì)于我國(guó)河長(zhǎng)制和發(fā)展起到了一定的借鑒作用。國(guó)內(nèi)線下實(shí)行的河長(zhǎng)制實(shí)踐考核中，中央和地方權(quán)力懸殊導(dǎo)致上級(jí)連帶責(zé)任加重，使考核結(jié)果存在明顯偏頗、有失公正，根據(jù)縱向關(guān)系建立的考核方式呈現(xiàn)單一化結(jié)構(gòu)，為此，應(yīng)當(dāng)使第三方社會(huì)力量公正介入，維持體系的內(nèi)在平衡，聘請(qǐng)專業(yè)的外包機(jī)構(gòu)參與到河長(zhǎng)制的實(shí)施和監(jiān)督中以警示和激勵(lì)行政主體，同時(shí)推動(dòng)河長(zhǎng)制治理架構(gòu)中和縱向聯(lián)動(dòng)和橫向合作。為提高第三方力量和技術(shù)性和專業(yè)化，應(yīng)當(dāng)投入大量可再生成本，培育和發(fā)展社會(huì)組織，適當(dāng)降低外包機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的準(zhǔn)入門檻，為其提供必備的詳細(xì)政策咨詢服務(wù)，同時(shí)制定詳細(xì)攻略定期對(duì)準(zhǔn)入社會(huì)組織進(jìn)行資格考量和等級(jí)評(píng)估，以此督促和激勵(lì)其完善和進(jìn)步，在借助外在監(jiān)督的同時(shí)做好社會(huì)組織內(nèi)在的管理與監(jiān)督，精進(jìn)團(tuán)隊(duì)人員素質(zhì)和技術(shù)，維持組織持續(xù)性學(xué)習(xí)，重點(diǎn)提高社會(huì)組織人才隊(duì)伍專業(yè)化程度和可信度。