周 鈺

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

2019年12月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過了新修訂的《森林法》，其將于2020年7月1日起施行。此次修訂《森林法》遵循的一個(gè)重要思路是在加強(qiáng)森林資源保護(hù)上,堅(jiān)持用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)森林、林木和林地，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)(森林)良好。由此，在盜伐、濫伐林木案件中，產(chǎn)生了新型的補(bǔ)種樹木責(zé)任方式，即原地或者異地補(bǔ)種樹木以恢復(fù)森林生態(tài)功能。

“補(bǔ)種樹木”是我國(guó)現(xiàn)行《森林法》中規(guī)定的一種法律責(zé)任承擔(dān)方式，其主要是通過衡量盜伐、濫伐林木者對(duì)森林資源帶來的損失大小，責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)種相應(yīng)數(shù)量樹木的方式來恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，由于這種責(zé)任承擔(dān)方式符合可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的理念，從而被立法及執(zhí)法機(jī)關(guān)所認(rèn)同，將其廣泛適用于涉林環(huán)境案件之中，但是由于這種責(zé)任承擔(dān)方式存續(xù)期間較短，實(shí)踐運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)不足，而新法律條文中又增加了“異地補(bǔ)種”的內(nèi)容，所以在新《森林法》生效后如何合理將新的法律條文應(yīng)用在具體案件中是一項(xiàng)新挑戰(zhàn)，對(duì)比新舊法律框架下司法機(jī)關(guān)對(duì)涉林案件的實(shí)踐做法，目前仍存在下列問題：1.在增加“異地補(bǔ)種”條款的情形下如何選擇原地或異地補(bǔ)種；2.林業(yè)主管部門職責(zé)內(nèi)容變化后如何解決執(zhí)法主體責(zé)任的不明確這一問題；3.在取消林業(yè)主管部門“代為補(bǔ)種”規(guī)定的情形下如何在程序和實(shí)體上保障補(bǔ)種樹木責(zé)任方式的執(zhí)行。

《森林法》的又一次修訂并不只是具體法律條文的轉(zhuǎn)變，更昭示著《森林法》立法理念的轉(zhuǎn)變，即從服務(wù)經(jīng)濟(jì)到保育生態(tài)，法律條文將更多地著眼于保護(hù)森林的生態(tài)價(jià)值，更好地處理森林、林木、林地的關(guān)系。由于法律規(guī)定的可操作性不強(qiáng)、監(jiān)督責(zé)任未明確等問題，使得實(shí)踐中執(zhí)法的過程遇到阻礙，而立法理念的轉(zhuǎn)變，將會(huì)改變這一局面，使補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的法律規(guī)定產(chǎn)生重要改變，通過在盜伐、濫伐林木案件中，創(chuàng)立了新型的責(zé)令補(bǔ)種樹木責(zé)任方式，林業(yè)主管部門和司法機(jī)關(guān)將在新《森林法》生效后運(yùn)用新的法律規(guī)范來對(duì)盜伐、濫伐林木案件的責(zé)任承擔(dān)發(fā)揮相應(yīng)的職能，從而實(shí)現(xiàn)資源與環(huán)境的替代性修復(fù)和可持續(xù)發(fā)展。

本文所研究的行為對(duì)象是林業(yè)主管部門因違法行為人不承擔(dān)補(bǔ)種樹木的義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督其補(bǔ)種樹木或者代為補(bǔ)種樹木的義務(wù)。有學(xué)者將行政機(jī)關(guān)代為補(bǔ)種樹木的行為歸為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種，即“行政代履行”[1]。旨在從補(bǔ)種樹木類型的行政案件司法實(shí)踐出發(fā)，對(duì)比《森林法》修訂的亮點(diǎn)和仍需改進(jìn)的問題，對(duì)實(shí)踐中存在的執(zhí)法難題進(jìn)行分析，以及對(duì)于適用補(bǔ)種樹木責(zé)任方式存在的現(xiàn)實(shí)困境，為其在立法、司法、執(zhí)法等過程中提供完善的法律建議，以期建立更為合理高效的補(bǔ)種樹木責(zé)任方式的適用規(guī)范。

1 補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的立法現(xiàn)狀

1.1 補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的立法演變

新出臺(tái)的《森林法》更新了“補(bǔ)種樹木”的條款，變化內(nèi)容包含主體、責(zé)任承擔(dān)方式、補(bǔ)種樹木方式以及林木處理方式的修正見下表。

表 新舊“補(bǔ)種樹木條款”之對(duì)比Tab. Contrast between the old and the new provisions of replanting trees

新《森林法》第七十六條關(guān)于補(bǔ)種樹木的規(guī)定主要在四個(gè)方面發(fā)生了改變：一是授權(quán)主管部門的層級(jí)得到明確；二是補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的具體內(nèi)容發(fā)生變化；三是履行補(bǔ)種樹木責(zé)任的方式出現(xiàn)變化；四是“沒收盜伐的林木或者變賣所得”的規(guī)定被取消。在這一對(duì)于被盜伐林木設(shè)定的新框架下，涉及“補(bǔ)種樹木”責(zé)任承擔(dān)方式的案件處理方式將遇到新挑戰(zhàn)，需在立法、執(zhí)法、司法三個(gè)方面為之提供保障。

1.2 新《森林法》補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的修訂變化

對(duì)比修訂前的《森林法》第39條與修訂后的第76條之規(guī)定，在新《森林法》的框架下，對(duì)于盜伐林木和濫伐行為進(jìn)行了新的法律規(guī)制，產(chǎn)生了較大的變化，其主要是體現(xiàn)在林業(yè)行政主管部門層級(jí)的限定，責(zé)任承擔(dān)方式的變更以及補(bǔ)種方式的變更這三個(gè)方面。

1.2.1 林業(yè)行政主管部門層級(jí)范圍的縮小

在新的法律規(guī)定中，將主管部門的范圍由不限級(jí)別轉(zhuǎn)變?yōu)橄薅ㄖ量h級(jí)以上政府林業(yè)主管部門。這一規(guī)定的變化基于林業(yè)執(zhí)法在縣級(jí)的廣泛性和普遍性，授權(quán)縣級(jí)以上政府林業(yè)主管部門管理盜伐、濫伐林木的行政違法行為，能夠提高林業(yè)執(zhí)法的高效性，避免森林生態(tài)環(huán)境的后續(xù)破壞和林木資源的持續(xù)損失，也為基層林業(yè)執(zhí)法提供法律支撐。

1.2.2 盜伐、濫伐林木法律責(zé)任內(nèi)容的變化

首先是責(zé)令補(bǔ)種樹木的倍數(shù)發(fā)生改變，盜伐林木類型的違法行為對(duì)應(yīng)的補(bǔ)種樹木倍數(shù)由十倍變更為一倍以上五倍以下，濫伐林木類型則由五倍變更為一倍以上三倍以下；并且對(duì)應(yīng)的罰款規(guī)定產(chǎn)生變化，盜伐林木的罰款區(qū)間由林木價(jià)值三倍至十倍，調(diào)整至五倍至十倍，濫伐林木則是從二倍至五倍調(diào)整至三倍至五倍；還有很重要的一點(diǎn)是責(zé)令補(bǔ)種樹木的地點(diǎn)得到了明確，新條文明確補(bǔ)種的地點(diǎn)為原地或者異地，通過創(chuàng)立“異地補(bǔ)種”的特殊補(bǔ)種方式，增加補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的多樣性，促進(jìn)違法行為人積極承擔(dān)補(bǔ)種樹木責(zé)任。

1.2.3 新舊《森林法》補(bǔ)種樹木責(zé)任履行方式的變化

相比修改前，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第50、51條的規(guī)定，若違法行為人不及時(shí)履行補(bǔ)種樹木的行政處罰決定，林業(yè)主管部門可對(duì)補(bǔ)種樹木類型的行政處罰內(nèi)容實(shí)施行政代履行。而新《森林法》取消了林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種這一履行補(bǔ)種樹木責(zé)任的具體方式，使得林業(yè)主管部門成為《行政強(qiáng)制法》所稱的“無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)”，無法對(duì)補(bǔ)種樹木責(zé)任進(jìn)行代履行，需要通過向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行來確保行政處罰決定的完成。

修改前《森林法》第三十九條規(guī)定了“代為補(bǔ)種”的費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，有學(xué)者認(rèn)為，在違法行為人不按照行政處罰決定的內(nèi)容補(bǔ)種樹木，基于難以追繳代履行費(fèi)用的原因，部分行政機(jī)關(guān)拒絕進(jìn)行代為補(bǔ)種樹木的行為。如果在代為補(bǔ)種樹木義務(wù)履行完畢后，其費(fèi)用無法被追回，則這筆費(fèi)用將由行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)，這無疑大大加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)[2]。而在實(shí)踐中，在違法行為人不配合時(shí)，需林業(yè)主管部門墊付補(bǔ)種費(fèi)用，在沒有代為補(bǔ)種的專項(xiàng)資金的情況下，林業(yè)主管部門需要承擔(dān)資金無法追回的風(fēng)險(xiǎn)，在刪除這一條款后，也為林業(yè)主管部門消除了這一風(fēng)險(xiǎn)。

從實(shí)證分析的角度出發(fā)，將《森林法》適用過程中使用“補(bǔ)種樹木”行政法 律責(zé)任方式的案件進(jìn)行了梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中有判決認(rèn)為林業(yè)主管部門對(duì)“補(bǔ)種樹木”這一行政處罰方式具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而在《森林法》于2020年7月1日生效后將遇到適用上的轉(zhuǎn)變，林業(yè)主管部門不再具有代履行(代為補(bǔ)種)的權(quán)利，由此，林業(yè)主管部門將以沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行政主體的身份向法院申請(qǐng)執(zhí)行，這也會(huì)給后續(xù)“補(bǔ)種樹木”責(zé)任承擔(dān)方式的適用帶來方式上的轉(zhuǎn)變。

2 新《森林法》框架下適用補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式存在的問題

2.1 原地或異地補(bǔ)種的位序不清

2018年11月，廣州市從化區(qū)人民檢察院與從化區(qū)林業(yè)局聯(lián)合簽署了《關(guān)于在毀林案件中開展補(bǔ)種復(fù)綠工作實(shí)施辦法(試行)》，《辦法》規(guī)定，補(bǔ)種復(fù)綠基地由從化區(qū)人民檢察院和從化區(qū)林業(yè)局共同建立和管護(hù)。違法行為人拒不補(bǔ)種樹木或者補(bǔ)種不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法行為人支付。補(bǔ)種林木全部按照造林技術(shù)規(guī)程進(jìn)行，主要選擇種植鄉(xiāng)土闊葉樹種，補(bǔ)種林木規(guī)格為2×2m，苗木成活率必須達(dá)90%以上。其中提到的林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種，已經(jīng)被新《森林法》刪除，那么在前述實(shí)施辦法中所規(guī)定的由林業(yè)主管部門代我補(bǔ)種的規(guī)定也因與上位法的沖突而不再適用。

由于這一《辦法》是由檢察機(jī)關(guān)和林業(yè)主管部門共同起草和簽署的，因此我們應(yīng)當(dāng)考慮這兩者與違法行為人三方在補(bǔ)種林木行為中的角色定位與制衡，以及這三方在承擔(dān)“補(bǔ)種復(fù)綠”責(zé)任時(shí)的責(zé)任分配，并且由于新《森林法》中增加了“異地補(bǔ)種”這一新型責(zé)任承擔(dān)方式，卻尚未對(duì)“原地補(bǔ)種”和“異地補(bǔ)種”的具體選擇提供明確的指引，故而在新《森林法》生效后可能在兩種責(zé)任承擔(dān)方式的選擇上存在爭(zhēng)議，在后續(xù)關(guān)于責(zé)令補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定完善上應(yīng)當(dāng)為可能存在的糾紛提供法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)建議。

2.2 “林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種”的不同解讀及取消后對(duì)林業(yè)執(zhí)法的影響

根據(jù)對(duì)“林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種樹木”的理解，這一規(guī)定有兩層含義：一層是林業(yè)主管部門決定代為補(bǔ)種樹木，其權(quán)力來源于《行政強(qiáng)制法》第13條和《森林法》第39條的規(guī)定；另一層則是不論作出代為補(bǔ)種樹木決定的機(jī)關(guān)是否是林業(yè)主管部門，其都可依照《行政強(qiáng)制法》第50條的規(guī)定，作為“行政機(jī)關(guān)”或“沒有利害關(guān)系的第三人”來實(shí)施代履行，進(jìn)行“代為補(bǔ)種樹木”。

《森林法》第20條賦予森林公安機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的情況下，代行部分行政處罰權(quán)，這其中的行政處罰權(quán)包含原《森林法》第39條規(guī)定的給予補(bǔ)種樹木要求的行政處罰權(quán)，并且《關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》中要求森林公安機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)的名義作出相應(yīng)的行政處罰決定。

根據(jù)新的條文修改，取消“林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種”這一規(guī)定，即取消了林業(yè)主管部門對(duì)補(bǔ)種樹木的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，若違法行為人未按要求補(bǔ)種樹木或者拒不補(bǔ)種樹木，則需向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，則會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法方式單一的問題，并且限制了林業(yè)主管部門的行政執(zhí)法權(quán)。如此規(guī)定，在實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)的情形[3]。

2.3 “補(bǔ)種樹木”執(zhí)行監(jiān)督不到位

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。”

對(duì)監(jiān)督主體的確定，根據(jù)新《森林法》第66條的規(guī)定，監(jiān)督森林資源修復(fù)程序的主體是縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門。

對(duì)于監(jiān)督的內(nèi)容，新《森林法》第六十七條規(guī)定了四項(xiàng)內(nèi)容，(1)現(xiàn)場(chǎng)檢查經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；(2)查閱或復(fù)制案件相關(guān)文件，以及封存有銷毀或篡改、隱匿風(fēng)險(xiǎn)的文件；(3)將有非法來源的林木或相關(guān)工具予以查封、扣押；(4)查封相關(guān)場(chǎng)所。

根據(jù)上述法條，目前關(guān)于監(jiān)督的內(nèi)容，與履行“補(bǔ)種樹木”義務(wù)相關(guān)僅有第六十七條第三項(xiàng)，目前的法律規(guī)定并未提到監(jiān)督違法行為人“補(bǔ)種樹木”的具體措施和怠于履行職責(zé)的不利后果。關(guān)于監(jiān)督主體和監(jiān)督的具體內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在后續(xù)出臺(tái)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章中得到體現(xiàn)，并且，由于現(xiàn)在全國(guó)陸續(xù)有補(bǔ)種復(fù)綠基地成立，各地的補(bǔ)種樹木要求可能有所不同，相應(yīng)監(jiān)督制度的建立會(huì)有所差別，并且關(guān)于補(bǔ)種樹木基地的補(bǔ)種責(zé)任如何落實(shí)，《森林法》都未提及，需要由地方立法來予以規(guī)制，據(jù)此，地方立法也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)與新《森林法》相配套的具體規(guī)定，保障補(bǔ)種樹木義務(wù)的及時(shí)完成。

3 適用“補(bǔ)種樹木”責(zé)任承擔(dān)方式的完善建議

3.1 確立原地或異地補(bǔ)種的選擇規(guī)則

3.1.1 原地補(bǔ)種

新《森林法》仍然保留了原地補(bǔ)種樹木的責(zé)任承擔(dān)方式。最高法《生態(tài)文明建設(shè)意見》[4]里面提到應(yīng)當(dāng)妥善處理涉及到林權(quán)確認(rèn)權(quán)利歸屬和林權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，對(duì)于盜伐林木案件中有部分法院在多數(shù)案件中選擇適用原地補(bǔ)種的責(zé)任承擔(dān)方式，這也基于違法行為人的角度做出的選擇。

在盜伐林木案件的行政程序中，主要是通過《責(zé)令補(bǔ)種樹木通知書》來對(duì)當(dāng)事人提出原地補(bǔ)種的要求，其中應(yīng)當(dāng)包含補(bǔ)種樹木的種類、數(shù)量、開始日期和截止日期以及不按要求補(bǔ)種的不利后果。

在《森林法》未修改時(shí)，林業(yè)主管部門有責(zé)令補(bǔ)種的職責(zé)，例如，北京市平谷區(qū)人民檢察院與北京市平谷區(qū)園林綠化局其他一審行政案件中，由于被告未按照《責(zé)令補(bǔ)種樹木通知書》(京平檢行建〔2016〕3號(hào))的要求進(jìn)行補(bǔ)種，導(dǎo)致遭受破壞的生態(tài)公益林未得到及時(shí)修復(fù)。平谷區(qū)園林綠化局在責(zé)令補(bǔ)種期滿后，為依法履行代為補(bǔ)種的法定職責(zé)。并且其在檢察機(jī)關(guān)發(fā)送訴前檢察建議后，仍怠于履行該項(xiàng)職責(zé)，故法院確認(rèn)其行為違法且要求其履行職責(zé)。

而在新《森林法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，如果發(fā)生當(dāng)事人未按要求補(bǔ)種的情形，林業(yè)主管部門是否有權(quán)要求其履行補(bǔ)種的義務(wù)目前未能形成統(tǒng)一的做法。

3.1.2 異地補(bǔ)種

在實(shí)踐中采用異地補(bǔ)種的做法較少，在新《森林法》實(shí)施以前，盡管有一些案件中采用了異地補(bǔ)種的做法，但是根據(jù)在裁判文書網(wǎng)的檢索結(jié)果，2014至2019年間共有采取異地補(bǔ)種的案件35件，其中民事案件1件，行政案件8件，刑事案件26件，并且其中文書類型為判決書的有33件，裁定書2件。有26件案件是先進(jìn)行了行政程序，然后再進(jìn)行刑事審判程序。

在部分案件中法院對(duì)林業(yè)機(jī)關(guān)的異地補(bǔ)種建議持不認(rèn)同的態(tài)度，例如，昆明市呈貢區(qū)人民檢察院訴經(jīng)開區(qū)林業(yè)局一案中，法院認(rèn)為，經(jīng)開區(qū)林業(yè)局就涉案林地主張異地恢復(fù)于法無據(jù)，本案公共利益損失并未因異地補(bǔ)種而得到修復(fù)。并且該案判決要求林業(yè)局監(jiān)督原地補(bǔ)種[5]。陜西省南鄭縣人民法院的一件行政判決中也提到，異地補(bǔ)種不能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)已被破壞林地原狀的目的。

連云港市連云區(qū)法院在贛榆區(qū)吳山林場(chǎng)設(shè)立了生態(tài)修復(fù)林，該修復(fù)林用于區(qū)內(nèi)盜伐、濫伐林木案件的被告人執(zhí)行異地修復(fù)的任務(wù)，并且在連云區(qū)北固山生態(tài)公園設(shè)立了“北固山環(huán)境司法執(zhí)行基地”，將其用于被破壞環(huán)境資源的異地、替代性修復(fù)。異地補(bǔ)種作為一種新型的責(zé)任承擔(dān)方式，將在新《森林法》實(shí)施后會(huì)進(jìn)行全新的適用，法院應(yīng)當(dāng)在裁判時(shí)充分考慮原地修復(fù)的可行性[6]。

3.2 確立補(bǔ)種樹木責(zé)任的林業(yè)執(zhí)法主體

新《森林法》第八十二條第一款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以依法行使本法第七十四條第一款、第七十六條、第七十七條、第七十八條規(guī)定的行政處罰權(quán)”。即公安機(jī)關(guān)和林業(yè)主管部門均有權(quán)對(duì)盜伐、濫伐林木行為人處以行政處罰規(guī)定，規(guī)定內(nèi)容包含補(bǔ)種樹木、罰款等。

根據(jù)新《森林法》第七十六條，授予縣級(jí)以上政府林業(yè)主管部門的行政處罰權(quán)是義務(wù)性的，即林業(yè)主管部門“應(yīng)當(dāng)”責(zé)令違法行為人完成補(bǔ)種任務(wù)，而公安機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)是權(quán)利性的，即“可以”行使七十六條的行政處罰權(quán)。

由此，應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)和林業(yè)主管部門在保護(hù)森林資源領(lǐng)域的具體職責(zé)予以明確劃分，即進(jìn)一步規(guī)定只有在林業(yè)主管部門未行使處罰權(quán)時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以補(bǔ)充行使該項(xiàng)行政處罰權(quán)，由公安機(jī)關(guān)在此種類型的執(zhí)法中承擔(dān)輔助者的角色，建立以林業(yè)主管部門為主導(dǎo)、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)輔助的執(zhí)法制度，確保在發(fā)現(xiàn)盜伐、濫伐林木類型的行政違法行為時(shí)，能夠?qū)χM(jìn)行及時(shí)的行政處罰，也可及時(shí)對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的案件及時(shí)由公安機(jī)關(guān)移送至檢察機(jī)關(guān)追究違法者的刑事責(zé)任。

執(zhí)法主體的確立能夠?qū)C(jī)構(gòu)改革后林業(yè)主管部門執(zhí)法能力不足的現(xiàn)狀得到彌補(bǔ)，也能避免對(duì)同一違法行為進(jìn)行重復(fù)處罰，出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”現(xiàn)象，也可避免造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)。并且，在對(duì)盜伐、濫伐林木案件進(jìn)行調(diào)查的過程中，林業(yè)行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間都存在業(yè)務(wù)協(xié)助關(guān)系[7]，只有明確公安機(jī)關(guān)及林業(yè)行政執(zhí)法部門的職能，多元化利用資源，才能保障各部門各盡其職，妥善處理違法案件[8]。

3.3 建立補(bǔ)種樹木執(zhí)法全過程監(jiān)督程序

由于新《森林法》實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)將失去代為履行補(bǔ)種樹木的權(quán)力，而只能通過向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行來保障違法行為人對(duì)補(bǔ)種樹木責(zé)任的承擔(dān)，這也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)種樹木責(zé)任承擔(dān)

3.3.1 建立補(bǔ)種監(jiān)督程序

新《森林法》取消了“林業(yè)部門代為補(bǔ)種”的規(guī)定，則自2020年7月1日起林業(yè)主管部門將不再是補(bǔ)種樹木的主體，“責(zé)令補(bǔ)種樹木”的實(shí)施機(jī)關(guān)排除了林業(yè)主管部門后，對(duì)于補(bǔ)種樹木的實(shí)施，還需進(jìn)一步法律規(guī)制。盜伐、濫伐行為人在經(jīng)過行政或刑事程序后成為履行“補(bǔ)種樹木”義務(wù)的主體，需對(duì)違法行為人承擔(dān)補(bǔ)種義務(wù)的履行結(jié)果和過程進(jìn)行監(jiān)督。

舊《森林法》設(shè)立“責(zé)令補(bǔ)種樹木”規(guī)定的目的是恢復(fù)被破壞的森林環(huán)境，還原被破壞的林木資源，而新《森林法》沒有明確林業(yè)主管部門或公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法主體后續(xù)的監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在制定地方性法規(guī)的過程中，要求在監(jiān)督違法行為人補(bǔ)種樹木的過程中，增加技術(shù)人員的指導(dǎo)，包含執(zhí)法人員對(duì)補(bǔ)種樹木的地理、氣候環(huán)境的考察，都需進(jìn)行實(shí)地的核查，保障補(bǔ)種樹木的存活率和相應(yīng)森林生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。

3.3.2 監(jiān)督職能的分配建議

從森林行政執(zhí)法的角度看，我國(guó)環(huán)境及林業(yè)主管部門是以行政許可和處罰為主要的行政管理手段。對(duì)比新舊《森林法》的規(guī)定，《森林法》(1984)側(cè)重于基于林木的采伐數(shù)量來給予行政許可，而未能考慮到森林整體生態(tài)功能的維持和森林資源的保護(hù)利用，并且對(duì)于違法的盜伐、濫伐林木等行為大多采取罰款和后續(xù)刑事處罰的措施，這些措施無法彌補(bǔ)違法行為對(duì)森林生態(tài)功能及環(huán)境資源造成的破壞，同時(shí)也體現(xiàn)地方執(zhí)法的單一性，未來應(yīng)當(dāng)增加預(yù)防性、補(bǔ)救性等懲罰方式的運(yùn)用，這一重?fù)?dān)也落于林業(yè)主管部門和環(huán)境行政主管部門之上。

建議將林業(yè)行政主管部門的監(jiān)督權(quán)利部分賦予給被盜伐林木的一方。由于被害方對(duì)被盜伐的林木生長(zhǎng)情形及生長(zhǎng)條件有所了解，如果由其進(jìn)行監(jiān)督會(huì)提高效率。但是由于被害方與違法行為人之間的關(guān)系特殊，現(xiàn)今在實(shí)踐中產(chǎn)生了建立專門補(bǔ)種復(fù)綠基地的做法，從而也對(duì)補(bǔ)種復(fù)綠監(jiān)督程序提出了更高的要求，由于目前補(bǔ)種復(fù)綠基地的建立尚且在初步探索階段，很多關(guān)于補(bǔ)種結(jié)果的法律約束還沒有到位，所以監(jiān)督主體及監(jiān)督內(nèi)容需要進(jìn)一步的法律來對(duì)監(jiān)督程序進(jìn)行規(guī)制。

同時(shí)，可增加社會(huì)規(guī)制方式，拓展社會(huì)公眾參與監(jiān)督途徑，對(duì)補(bǔ)種樹木完成度進(jìn)行監(jiān)督，由公眾對(duì)補(bǔ)種結(jié)果進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審結(jié)果作為考核補(bǔ)種樹木是否完成的指標(biāo)之一，并且增加公眾舉報(bào)渠道，對(duì)補(bǔ)種結(jié)果認(rèn)定為不合格的公眾或社會(huì)團(tuán)體可向林業(yè)行政主管部門進(jìn)行舉報(bào)[9]。

4 結(jié) 語

恢復(fù)性司法在環(huán)境資源與保護(hù)法領(lǐng)域日趨得到重視，林業(yè)主管部門和司法機(jī)關(guān)將在新《森林法》生效后運(yùn)用新的法律規(guī)范來對(duì)盜伐、濫伐林木案件的責(zé)任承擔(dān)發(fā)揮相應(yīng)的職能，從而實(shí)現(xiàn)資源與環(huán)境的替代性修復(fù)和可持續(xù)發(fā)展，“補(bǔ)種復(fù)綠”作為一種新型的修復(fù)性責(zé)任形式，在新的《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》和《森林法》等法律的背景下將得到更為廣泛的適用，而在適用的過程中將會(huì)出現(xiàn)因?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)不足、法律規(guī)定不夠全面等因素造成的理論不足和現(xiàn)實(shí)阻礙，未來環(huán)境法學(xué)者、環(huán)境保護(hù)專家以及相關(guān)執(zhí)法、司法工作人員將在實(shí)踐中繼續(xù)探索并促進(jìn)“補(bǔ)種復(fù)綠”制度的健全完善，為之提供更為有效的理論依據(jù)和實(shí)踐建議。