作者簡介：陳堯（1987-），男，漢族，陜西西安人，本科，研究方向：中國馬克思主義法學(xué)。

摘 要：政府介入權(quán)主要規(guī)定在一些國家的PPP立法和PPP項目標(biāo)準合同文本中，旨在一定的情況下賦予政府介入和接管PPP項目的權(quán)利。對于政府介入權(quán)的行使，實踐中出現(xiàn)了各種問題和糾紛，恣意介入、侵占式介入、暴力介入等時有發(fā)生。合理地構(gòu)建和規(guī)范政府介入權(quán)制度既可以保障政府介入權(quán)的有效行使，又可以防止權(quán)利的濫用。政府介入權(quán)是政府監(jiān)管權(quán)、項目中止權(quán)、強制接管權(quán)和項目終止權(quán)，此權(quán)利在性質(zhì)上應(yīng)是公權(quán)。應(yīng)嚴格設(shè)定政府介入權(quán)行使的實體和程序條件，否則極易造成公權(quán)的濫用，侵犯社會資本方（項目公司）的私權(quán)，動搖社會資本方參與PPP項目的信心，最終損害PPP項目的信譽。政府介入權(quán)的行使會產(chǎn)生一定法律效果，對公私雙方、融資機構(gòu)以及其他相關(guān)利益方權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生一定影響。

關(guān)鍵詞：PPP項目;政府介入權(quán);經(jīng)濟效益;政府監(jiān)管

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.054

1 PPP項目中政府介入的利與弊

隨著人民生活水平的日益提升，對于美好生活的追求不僅僅局限于物質(zhì)方面的滿足，更加傾向于實現(xiàn)多樣化的精神需求。進入新時代以來，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式主要是指政府與社會資本基于合同式的合作關(guān)系，對社會資源進行合理的分配與利用過程。在PPP模式下，政府與私人在達成相關(guān)協(xié)議的基礎(chǔ)上，為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)，形成“利益共享、共擔(dān)風(fēng)險、合作互贏”的合作關(guān)系，一方面企業(yè)的資本流轉(zhuǎn)在政府的合作下擴大了市場，滿足私人企業(yè)資本的流轉(zhuǎn)需求，激活市場活力，實現(xiàn)資源的有效配置;另一方面，由于雙方存在的合同式關(guān)系，政府在進行市場資源分配時，可大量減少政府的財政支出，很大程度上解決政府在資源配置過程中的資金短缺問題，實現(xiàn)雙向互贏。然而政府與企業(yè)的合作的過程中仍然存在一些不可避免的問題。首先，在目的上，個體或者企業(yè)合作的最終目的是實現(xiàn)經(jīng)濟的最大利潤，而政府致力于實現(xiàn)社會資源的合理配置，以人的發(fā)展為中心，以實現(xiàn)公民的合法權(quán)益為目的，注重實現(xiàn)社會效益。其次，我國目前對于PPP模式缺乏合理的認識，眾多行業(yè)尚未涉足，對于PPP模式處于探索期，并且長期處于理論模糊期。最后，就目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，PPP模式處于初始期，缺乏相關(guān)的規(guī)范機制和監(jiān)督機制，對于其發(fā)展模式及未來發(fā)展態(tài)勢沒有明確的指向，同時，缺乏相應(yīng)的法律保障體系以及政府企業(yè)內(nèi)部的利益問題、誠信問題等，致使PPP模式不能實現(xiàn)普及化的發(fā)展。

2 PPP項目中政府介入權(quán)的法律內(nèi)涵及行使政府介入權(quán)的限制

2.1 PPP項目中政府介入權(quán)的法律內(nèi)涵

在某些特殊情況下，例如健康或安全問題，又或是出于要履行法定義務(wù)，為了公共產(chǎn)品或服務(wù)的持續(xù)性，政府部門不得不介入到PPP模式中來獲得對項目設(shè)施建設(shè)的控制權(quán)，此為政府介入權(quán)。政府機構(gòu)之所以需要擁有這項權(quán)利可能是由于項目之外的事由或者社會資本方違反了PPP項目合同中規(guī)定的義務(wù)。即使政府在緊急情況下介入PPP項目，行使介入權(quán)也不是完全自由的，政府的介入權(quán)必須受到PPP合同的約束和限制。不僅社會資本，金融機構(gòu)也高度重視政府行使介入權(quán)力的大小，若認為政府權(quán)力過大，則將影響項目的可融資性。PPP合同約定下，當(dāng)且僅當(dāng)政府合理認為屬于緊急情況有必要介入，并且其或其聘用的第三方機構(gòu)能更好地替代社會資本繼續(xù)履行合同，政府才能行使介入權(quán)。實施PPP模式旨在吸引社會資本方，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，社會資本方取得獨占經(jīng)營特定業(yè)務(wù)的地位，同時，相應(yīng)地，社會資本方對PPP項目的建設(shè)和運營應(yīng)獨立經(jīng)營、自負盈虧。因此，在PPP合同屆滿之前，只有在一些情況下，比如社會資本方無法順利地運行PPP項目時，政府才應(yīng)該采取必要的措施來進行糾正。社會資本方在建設(shè)或者運營期間，若有施工進度嚴重落后、工程質(zhì)量重大瑕疵、經(jīng)營不善或者其他重大事故發(fā)生，政府主管部門可依照合同條約令其改善，如果屆滿社會資本方仍不改善，或者改善無效時，同時融資機構(gòu)未實施介入權(quán)時，政府主管機關(guān)可以依據(jù)PPP合同條約中止社會資本方的部分或者全部PPP項目的建設(shè)或者運營，該介入權(quán)的行使須以合同的明文規(guī)定為依據(jù)。

當(dāng)PPP項目的順利運營遭到危及時，政府部門需要采取有效的手段來應(yīng)對以此來保護PPP項目的順利進行和資本個體的合法利益，但是如果不對政府介入權(quán)力進行合理的規(guī)范與限制，就有出現(xiàn)權(quán)力濫用的風(fēng)險。政府權(quán)力的行使在實踐運用中總是出現(xiàn)“恣意介入接管”“侵占式介入接管”和“暴力介入接管”等問題。如何正確合理地確定、構(gòu)建、行使政府的介入權(quán)，這對于政府介入權(quán)的有效實施和PPP項目的順利進行有著重要的影響。否則，政府介入權(quán)的行使既不能保障社會公共利益，更是對私權(quán)的公然侵害，最終動搖的是投資者對PPP項目的信心。

2.2 PPP項目中行使政府介入權(quán)的限制

考慮到政府介入行為可能給社會資本、PPP項目帶來系列不利影響，例如政府介入時變更了社會資本原有的技術(shù)方案，將嚴重影響項目后期建設(shè)和運營等，需要在政府和社會資本之間進行合理分配政府介入引起的權(quán)利和責(zé)任變化。主要包括下列三種分配方式：第一，如果是由于社會資本違約導(dǎo)致的政府介入，PPP合同通常認定政府介入引發(fā)的各類風(fēng)險，均由社會資本承擔(dān);第二，如果PPP合同認定社會資本對項目失敗只需承擔(dān)部分責(zé)任，那么將視政府介入行為的程度和影響，由政府和社會資本共同承擔(dān)風(fēng)險;第三，如果是非社會資本原因引起的項目失敗，政府將對其介入行為負全責(zé)。

首先，政府行為在PPP模式中行為的法律規(guī)制。PPP項目對于資金需求量、參與主體、項目時間等有具體的要求，這就要求地方政府制定地方PPP政策時應(yīng)該謹慎按照現(xiàn)有的法律，正確協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，形成以《與算法》《政府采購法》等法律法規(guī)為框架，以國家部門出臺的各種法律文件為補充的具有特色的PPP政策法律法規(guī)體系。當(dāng)PPP政策制定時，除了考慮市場競爭因素，要構(gòu)建相關(guān)的競爭機制及監(jiān)督機制，對政府行為進行合理、規(guī)范的監(jiān)督，避免出現(xiàn)因政策性原因引發(fā)的惡性競爭及壟斷行為，保證社會資本的有效配置。

其次，由于PPP模式具有民事和行政的雙重性質(zhì)的特殊性，在合同制定時，對于政府要進行明確定位，充分發(fā)揮政府的公平分配、合理競爭的作用，實現(xiàn)公眾利益的合理分配與監(jiān)管。PPP模式中的企業(yè)則對政府行為進行監(jiān)督，避免出現(xiàn)政府的不作為、亂作為現(xiàn)象，通過合同項目的準則來約束政府的不當(dāng)行為。

再次，PPP模式項目監(jiān)管中的政府行為法律規(guī)制。PPP模式致力于實現(xiàn)社會資源的有效合理分配，基于這一目標(biāo)定位，政府與企業(yè)在項目發(fā)起時就要對整個PPP項目進行合理合法的管理與監(jiān)管。從項目發(fā)起到項目結(jié)束，大致可以分為項目準入監(jiān)管、項目績效監(jiān)管和項目退出監(jiān)管。其中監(jiān)管作用不僅在企業(yè)層次，政府應(yīng)對整個監(jiān)管工作起主導(dǎo)作用，同時借助社會的力量。而對于政府行為的監(jiān)督則從立法監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督四個方面進行監(jiān)督，通過項目開始前的公平競爭審查制度來防止PPP項目中出現(xiàn)的行政壟斷行為。

最后，PPP爭議解決中政府行為的法律規(guī)制。社會資本方的個體與政府由于出發(fā)點以及利益的取向不同，導(dǎo)致PPP項目常出現(xiàn)私人部門與政府之間產(chǎn)生爭議，當(dāng)爭議情況發(fā)生時，政府是爭議方，也是調(diào)整方，在爭議發(fā)生時政府同時作為爭議方與調(diào)解方，如何合理解決爭議，保障資本個體的利益以及合法制約政府的行為是整個PPP項目能否順利進行的關(guān)鍵。針對PPP項目中出現(xiàn)的爭議進行解決以及目前存在問題的分析和研究發(fā)現(xiàn)，主要是由于PPP合同所包含方面的不完整不全面以及政府的信用失信問題導(dǎo)致雙方出現(xiàn)爭議。對PPP項目中出現(xiàn)的爭議以及解決方法進行思考與改進，應(yīng)當(dāng)對PPP項目爭議中政府行為進行監(jiān)督和管理，不僅要強化訴訟，更要發(fā)揮和解機制。爭議解決時將其中政府行為的舉證責(zé)任和其他舉證責(zé)任明確，確保爭議解決制度的一致，同時解決爭議時可以采取適當(dāng)?shù)闹俨梅绞?，走法律途徑?/p>

3 結(jié)語

政府介入權(quán)是政府的一種合法權(quán)力，而這種權(quán)力來源于PPP項目合同的約定或有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)。政府正確履行監(jiān)督監(jiān)管的職責(zé)，依法介入PPP項目，調(diào)整項目發(fā)展方向，項目相關(guān)內(nèi)容，終止社會資本個體的經(jīng)營管理權(quán)，緊急接管項目，甚至于中止項目來保障公共設(shè)施以及服務(wù)的供應(yīng)和穩(wěn)定。因此，政府介入權(quán)是政府監(jiān)管權(quán)、項目中止權(quán)、強制接管權(quán)和項目終止權(quán)的集合，這種權(quán)力在本質(zhì)上應(yīng)該屬于一種公權(quán)。其次，應(yīng)嚴格設(shè)定政府介入權(quán)行使的實體以及行使的程序和條件，否則無法斷絕公權(quán)濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終都會導(dǎo)致資本個體利益受到損害。在設(shè)置政府介入權(quán)的行使程序和條件時，要著重于防止政府濫用權(quán)力情況的出現(xiàn)，將權(quán)力放在法律的框架內(nèi)進行。最后，應(yīng)明確了解政府的介入權(quán)對于公私雙方、融資機構(gòu)以及其他參與個體相關(guān)利益和權(quán)力義務(wù)的影響。政府行使介入權(quán)時，應(yīng)通知社會資本個體、在一定時期內(nèi)接管項目后履行資本個體部分或全部義務(wù)并支付剩余款項，資本個體應(yīng)該協(xié)助配合。政府行使介入權(quán)對其他權(quán)益相關(guān)方與社會資本方（項目公司）之間的權(quán)利和義務(wù)的影響，主要體現(xiàn)在PPP合同終止后的強制介入接管會導(dǎo)致承租人、供應(yīng)商等PPP項目其他利益相關(guān)方只能重新與政府主管機關(guān)或者接管人協(xié)商確定法律關(guān)系，政府主管機關(guān)不承繼社會資本方（項目公司）與其他利益相關(guān)方之間的權(quán)利和義務(wù)。

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