摘要：監(jiān)察委的留置措施相關(guān)問題，主要集中于留置措施的法律性質(zhì)爭議，目前存在行政調(diào)查、刑事偵查、行刑雙性三種觀點，但行刑雙性的觀點應(yīng)較為妥當;其次本文對于留置措施存在的問題剖析，提出了當前留置時間存疑、缺乏外部監(jiān)督以及監(jiān)察對象的權(quán)益保護不夠到位等問題;最后，針對性的提出完善措施，例如留置時間、留置場所、外部監(jiān)督機制的建立以及被留置對象的權(quán)益保護等完善對策，力圖提出有效建議促使留置措施適用更加完善。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委;留置措施;法律性質(zhì);完善措施

一、留置措施的法律性質(zhì)

（一）行政調(diào)查權(quán)

馬懷德教授認為留置措施屬于行政調(diào)查權(quán)。①監(jiān)察委作為國家最新成立的機構(gòu)，以反腐敗和廉政建設(shè)為目標，聯(lián)合了紀檢、監(jiān)察和檢察機關(guān)反腐敗資源，形成監(jiān)察委，取代由紀檢、監(jiān)察部門所享有的調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)。但當前檢察機關(guān)其實仍然保留部分偵查權(quán)，其偵查權(quán)并不能完全被監(jiān)察委所取代。留置措施屬于調(diào)查權(quán)，與偵查權(quán)形成互補。人民檢察院對監(jiān)察委移交的案件提起公訴時，若認為證據(jù)不充分，完全可以自己補充偵查。

（二）刑事偵查權(quán)

秦前紅教授認為留置措施屬于刑事偵查權(quán)。②從司法實踐看，監(jiān)察法中具有留置折抵刑期的規(guī)定，具體參見監(jiān)察法第四十四條規(guī)定。③留置措施可以折抵刑期，也就與限制人身自由的羈押措施類似，同為強制性的羈押偵查手段。魏昌東認為：留置措施的屬性定位出現(xiàn)偏差，基于其具有的羈押屬性應(yīng)歸為強制措施范疇，因為監(jiān)察機關(guān)對于符合特定情形的調(diào)查對象，可以在指定的場所留置，時間不超過三個月，但符合一定條件可延長三個月，但這是對于被調(diào)查人的審前羈押，并且為期3個月相當嚴苛。審前羈押措施容易造成人權(quán)侵犯，依據(jù)刑事訴訟理論應(yīng)將其納入強制措施的范圍，同時應(yīng)當采取最為嚴格的審批程序與適用條件。④

（三）行政與刑事雙重屬性

姜明安教授認為留置措施行政屬性（行政調(diào)查權(quán)）與刑事司法屬性（刑事偵查權(quán)）兼具。⑤從刑事司法屬性來看，就監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力來源而言，刑事司法機關(guān)是監(jiān)察委的權(quán)力來源之一，具備當然的刑事司法屬性;從留置措施的目的來看，調(diào)查權(quán)的覆蓋范圍包括了職務(wù)犯罪行為，打擊貪腐犯罪的目的就證明了其刑事司法屬性。從行政屬性來看，留置措施還具有行政屬性的理由在于，監(jiān)察體制改革建立了全新的反腐機制，形成了新的國家監(jiān)督權(quán)，優(yōu)化國家權(quán)力以形成國家監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，通過監(jiān)察委的監(jiān)督保障，實現(xiàn)行政權(quán)在法治軌道上的規(guī)范運行。⑥從權(quán)力來源而言，監(jiān)察委員會的一部分職權(quán)來自行政監(jiān)察機關(guān)的轉(zhuǎn)隸;從權(quán)力實際運行的過程和性質(zhì)看，監(jiān)察委員會的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)能也更偏向于以往行政機關(guān)或黨紀監(jiān)察部門對組織內(nèi)部工作人員的調(diào)查，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。由此可以認定，留置措施具備行政與刑事雙重屬性，不能以單一的性質(zhì)定義所界定。

筆者贊同留置措施具備行刑雙性，這也是當前理論界的通說觀點，但是司法實踐中，何種情形凸顯行政調(diào)查權(quán)，何種情形側(cè)重刑事偵查權(quán)，是值得斟酌的，對其進行明確的區(qū)分以更好的掌握實踐中的情形，保證監(jiān)察委的規(guī)范運行以及監(jiān)察權(quán)的合理行使。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪具有密切的關(guān)聯(lián)性，二者單一的以情形區(qū)分法律性質(zhì)可能會導(dǎo)致原本密切聯(lián)系的割裂，不同情形轉(zhuǎn)化過后適用的權(quán)力為何種屬性，準確界定以減少對于監(jiān)察權(quán)運行的質(zhì)疑。

二、當前留置措施存在的問題

（一）留置時間設(shè)置與場所的不規(guī)范

1.留置時間

我國當前法定的留置不得超過三個月，即便是特殊情況延長不超過三個月。此處可以明確留置的時間為3個月，加上延長的一次，最高可達六個月，而刑事訴訟中的幾種強制措施所適用的時間一般沒有達到六個月，例如傳喚、拘傳時間不得超過12小時，特殊情形亦不得超過24小時;監(jiān)視居住這一強制措施最長期限不得超過6個月;在更為嚴厲的拘留這一強制措施的適用時間上，特殊情況下公安機關(guān)拘留的時間也完全達不到如此之久，與六個月相去甚遠。但是，留置措施與強制措施在適用情形上完全不同，強制措施的適用對象是刑事案件中的犯罪嫌疑人、被告人，公檢法為保障訴訟順利進行而采取，而留置措施的適用對象是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的公職人員，在適用對象上必須區(qū)別對待，否則將可能導(dǎo)致被留置人權(quán)益的損害。

2.留置場所

在留置場所的規(guī)定上，我國監(jiān)察法僅僅是規(guī)定“留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，立法的空洞勢必造成實踐操作的困難以及不統(tǒng)一。實踐中的做法也不盡相同：一種是監(jiān)察機關(guān)另行建立獨立的留置場所，即由監(jiān)察委自行負責單獨建立，以供留置專門使用;另一種是由公安機關(guān)的看守所充當留置場所，采用看守所作為統(tǒng)一的留置場所進行留置;還有一種是選擇監(jiān)察委的其他辦案場所，即選擇監(jiān)察委現(xiàn)有的辦公地點作為留置場所。⑦當前實務(wù)中的處理混亂，需要對留置場所設(shè)置進行統(tǒng)一規(guī)范，基于保障人權(quán)的角度出發(fā)，留置場所的設(shè)置需要考慮法律適用的統(tǒng)一性，不能同為監(jiān)察機構(gòu)但是留置形態(tài)各異。要滿足監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察調(diào)查工作的開展，更重要的還是人權(quán)保障這一更為重要目標的落實，如何更加科學(xué)的設(shè)置留置場所，是需要給予合理對策來解決的，筆者在下文也將針對性的提出部分可行的建議。

（二）缺乏必要的外部監(jiān)督

《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，留置的決程序由監(jiān)察機關(guān)依法批準。同時監(jiān)察委的相關(guān)規(guī)定也表明了其留置決定由內(nèi)部做出。⑧這也就意味著留置的抉擇完全是由其內(nèi)部決定。留置措施規(guī)定了控權(quán)的審批手續(xù)，由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部提高審批層級的方式來監(jiān)督留置權(quán)力的行使，但與西方的令狀主義的區(qū)別較大。如此一來自己想要采取的措施不用受外部的監(jiān)督制約，在對留置對象的保護上必然出現(xiàn)一定的問題。國外強制措施均有其適用規(guī)則，較為典型的是“令狀主義”，即采取羈押涉及計公民基本權(quán)利的措施，必須獲得法官簽發(fā)的司法令狀才能依法采取。⑨當前刑事訴訟活動中的強制措施例如逮捕需要進行審查，《刑事訴訟法》第九十條規(guī)定，檢察院對公安機關(guān)提出的提請批準逮捕的案件進行審查后，應(yīng)當根據(jù)情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。如此安排，對于案件批捕的要求更高、也就是說外部的批捕機制也是一種監(jiān)督制約機制，相較于內(nèi)部的自我監(jiān)督機制，外部的監(jiān)督是更加必要的。權(quán)力是無限膨脹的，如果不加以制約，自我的監(jiān)督肯定效果大打折扣。

（三）留置對象的權(quán)益保護不夠完善

1.通知情形的模糊

《監(jiān)察法》規(guī)定了應(yīng)當通知被調(diào)查人家屬的情形，但法條中有“干擾證人作證或串供等有礙調(diào)查的情形除外”的表述，雖然可以明確法律對于留置措施的采取應(yīng)當具備通知程序，對被留置人的權(quán)利保障具有重要作用，但是法條中的“等”字，意味著不止前面的情形，還有與此危險程度相對應(yīng)的其他情況，正因為如此的不確定性，在面對實際情況的千變?nèi)f化時，難以囊括。所以通知情形明確則有利于實踐操作，但是模糊的規(guī)定使法律條文容易被擴大解釋。

2.陳述申辯權(quán)的欠缺

我國的監(jiān)察法規(guī)定了采取留置措施的相關(guān)程序，但被調(diào)查人是否享有陳述、申辯的權(quán)利卻存有疑問。在我國的行政處罰法中，具有關(guān)于被處罰人陳述申辯權(quán)利的表述，這對于案件處理、了解事實真相其實作用明顯。陳述申辯的權(quán)利，不僅可以使申辯人及時反映自己的訴求，提出自己的合理抗辯事由，還可以幫助監(jiān)察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)問題，例如被留置人是否屬于應(yīng)當被留置的真實對象、是否存在絕對不適合采取留置措施的情況;另外，充分聽取留置對象的陳述申辯，不但是對程序正義的捍衛(wèi)，還是能夠滿足當事人訴求的充分表達，為進一步的其他措施推進有緩沖、循序漸進的作用，貫徹疏通為宜的思想。

三、進一步的完善措施

（一）留置措施與時間的合理設(shè)置

1.留置時間的設(shè)置

前文已經(jīng)介紹法律對于留置時間的設(shè)置，但是筆者對于當前時間的期限存有疑問。留置措施在期限的設(shè)置上，應(yīng)當具備多種因素的考量：其一采取梯度設(shè)置。當前的留置措施時間僅僅是直接規(guī)定最長不得超過三個月，特殊情況可以延長一次，但是任何犯罪均有輕重程度之分，職務(wù)犯罪行為亦是如此，況且職務(wù)犯罪行為的社會危害性、人身危險性一般都低于刑事犯罪，梯度的設(shè)置可以督促監(jiān)察人員盡快開展調(diào)查，防止調(diào)查的拖延。具體設(shè)置的考慮可以設(shè)置為兩個月，特殊情況的延長報上一級監(jiān)察委批準，再次延長報省級監(jiān)察委批準，兩個月為一次，可以延長兩次次，即便最終的期限仍然是六個月，但是每次的延長均應(yīng)具備延長的合理事由、對應(yīng)的審批手續(xù)，上級監(jiān)察委對于案件延長的把控始終比監(jiān)察委自行把握更加具備合理性，這毋庸置疑，主要是對時間期限的設(shè)置有不同想法;其二就是明確留置措施的可變更原則。職務(wù)犯罪的調(diào)查過程中，應(yīng)根據(jù)實際情況隨時變更或者撤銷留置措施。刑事訴訟具有羈押必要性審查制度，調(diào)查活動也可如此，某些職務(wù)犯罪行為雖然案情重大復(fù)雜，但是隨著調(diào)查的推進，案情逐漸明朗，或者查明證據(jù)已經(jīng)收集完畢等情形時應(yīng)當明確留置措施的變更，具體如何撤銷的規(guī)定還有往進一步明確。

2.留置場所的安排

實踐中存在是三種做法，前文已經(jīng)論述，此處不在贅述，主要集中于場所合理化安排之建議。筆者認為，留置場所的設(shè)置不能隨意，對被留置人的權(quán)利應(yīng)達到被羈押對象權(quán)利保障的基本要求。具體設(shè)置可以統(tǒng)一納入看守所，另外就是建立單獨的留置場所。以看守所作為留置場所的原因在于，看守所建立基礎(chǔ)完備，對于錄音錄像的要求可以滿足，并且看守所的設(shè)置具有廣泛分布、規(guī)范化的特點，需要監(jiān)察調(diào)查的情形時就涉及到選擇留置地點進行留置，因而看守所可以充分滿足及時留置的需求，選擇看守所作為統(tǒng)一的留置地點可以滿足規(guī)范化、及時化等要求。與此同時，單獨建立留置場所而言也具備一定的可行性，全新的留置場所的建立，同樣可以參照看守所的規(guī)范化設(shè)置，從建立開始就以滿足各種留置需求為目標，保證監(jiān)察委多樣化監(jiān)察目的實現(xiàn)，盡可能避免留置地點的實踐操作不一致，合理開展留置后的調(diào)查工作，不但能夠促使監(jiān)察人員調(diào)查工作的統(tǒng)一開展，也盡最大可能保護留置對象的合法權(quán)益。但是與看守所相比，重新建立留置場所耗費的資源較大，從地點到人員配置均需要經(jīng)濟支持，因而經(jīng)濟層面不如看守所更加劃算。

（二）外部監(jiān)督機制的建立

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對于刑事訴訟活動依法進行監(jiān)督，督促有關(guān)人員依法查辦案件，對違規(guī)行為及時予以糾正，自然而然也應(yīng)當對監(jiān)察機關(guān)的留置措施進行監(jiān)督。從我國現(xiàn)行的監(jiān)察體制來看，留置措施采取提高審批層級的方式來實現(xiàn)內(nèi)部控權(quán)是基本可行的。但從長遠來看，留置作為長時間剝奪公民人身自由的調(diào)查措施，動輒三個月的留置期限，與拘留的強制性嚴厲程度相當，需要考慮引入司法審查機制，如檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)介入留置的審批、延長和必要性審查。筆者贊同檢察機關(guān)的介入，權(quán)力的制衡是助推權(quán)力行使科學(xué)化的保證，檢察機關(guān)不但具備提前介入調(diào)查活動的合理性，同時也具備對于留置措施審查的法律依據(jù)，檢察機關(guān)的監(jiān)督活動亦是憲法的內(nèi)在要求。但至于以后具體的實踐操作，可能涉及到調(diào)整《刑事訴訟法》與之銜接，待后續(xù)理論與實踐的探索去發(fā)現(xiàn)。

（三）留置對象權(quán)益保護力度的提升

1.通知情形的明確

我國刑訴法規(guī)定特殊情形下無法通知或者通知可能導(dǎo)致負面效果的情形下應(yīng)當通知，即便特殊情形也需在滿足條件是及時通知。⑩從中可知，刑訴法對于通知的情形作出了明確的規(guī)定，即便是不通知的情形也明確要求符合特定的條件，最后特定情形消失之后也應(yīng)當立即通知。監(jiān)察法目前沒有相關(guān)的通知程序，但是參照刑事訴訟的要求，做好通知程序應(yīng)該是沒問題的。無法通知到家屬，這在留置措施中直接予以適用沒有疑問;刑事訴訟中對于特定情形限定在涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，這樣的犯罪直接的特點就是危害極大，社會危險性極高，不慎造成的后果也難以預(yù)料，但是即便如此刑訴法也予以限制，即還要滿足有礙偵查的情況。反觀留置措施的適用對象，涉嫌職務(wù)犯罪的人可能帶來的危害是可控的，例如貪污腐敗犯罪中一般都是經(jīng)濟損失，并不會造成難以挽回的其他損失，在依法審判后追繳即可，如此一來，可將通知程序適用在留置措施中，即只要采取措施將特定對象進行留置以后就要通知其家屬，保障家屬的知情權(quán)，這不但是程序正義的要求，也是人權(quán)保障的基本要求。

2.聽取留置對象申辯

陳述申辯的權(quán)利，不僅可以使申辯人及時反饋訴求，提出自己的合理抗辯事由，還可以幫助監(jiān)察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)問題，例如被留置人是否屬于應(yīng)當被留置的真實對象、是否存在不適合采取留置措施的情況;另外，充分聽取留置對象的陳述申辯，不但是對程序正義的捍衛(wèi)，還能夠滿足當事人訴求的充分表達，為其他措施的進一步適用提供條件。堵不如疏的思想應(yīng)當是當前解決問題的重要理念，訴求的表達，問題的及時反饋，對于協(xié)商合作的司法模式構(gòu)建同樣具有重要作用，易言之，案件從監(jiān)察機關(guān)調(diào)查開始，到最后的法庭審判均貫徹此模式，也應(yīng)是想要尋求的結(jié)果。

四、結(jié)束語

監(jiān)察委成立至今，無論是對于響應(yīng)中央反腐倡廉的號召還是推動規(guī)范化行政都具有重要的作用，現(xiàn)在已經(jīng)初見成效，在不久的將來也將持續(xù)發(fā)揮作用，但是既然是新興事物，自然有其自身的不足，當前存在的問題也急需厘清，如何在保障人權(quán)的同時快速高效發(fā)揮監(jiān)察委的作用，充分做到打擊貪腐犯罪，維護國家利益，如何揚長避短，有效彌補自身的缺陷，克服自身存在的問題，仍將是需要持續(xù)推進的重要工作。本文也僅僅是個人的拙見，也希望可以為監(jiān)察委的完善貢獻自己的綿薄之力。

參考文獻：

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[2]魏昌東.《監(jiān)察法》監(jiān)察強制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)[J].南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（01）：108-119.

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[4]吳建雄.論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建[J].中共中央黨校學(xué)報，2017，21（02）：53-63.

[5]胡銘.職務(wù)犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學(xué)，2019，13（04）：5-13.

注：

① 馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2016（06）：15-21+125.

② 秦前紅，石澤華.監(jiān)察委員會調(diào)查活動性質(zhì)研究--以山西省第一案為研究對象[J].學(xué)術(shù)界，2017（06）：55-64+322.

③ 監(jiān)察法第四十四條條第三款：被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

④ 魏昌東.《監(jiān)察法》監(jiān)察強制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)[J].南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（01）：108-119.

⑤ 姜明安.國家監(jiān)察法立法的若干問題探討[J].法學(xué)雜志，2017，38（03）：1-10.

⑥ 吳建雄.論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建[J].中共中央黨校學(xué)報，2017，21（02）：53-63.

⑦ 胡銘.職務(wù)犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學(xué)，2019，13（04）：5-13.

⑧ 《監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第三十條第三十一條規(guī)定：依法將涉案人員交由下級監(jiān)察機關(guān)立案并采取留置措施的，上級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當經(jīng)監(jiān)委主要負責人審批。

⑨ 胡銘.職務(wù)犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學(xué)，2019，13（04）：5-13.

⑩ 刑事訴訟法第八十五條;拘留后，應(yīng)當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時。除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應(yīng)當在拘留后二十四小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬。有礙偵查的情形消失以后，應(yīng)當立即通知被拘留人的家屬。

作者簡介：丁汀汀（1994-），男，漢族，貴州六盤水人，貴州師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。