雷云莉

摘要：開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手，對于完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權益、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制具有重大意義。玉溪市于2018年6月啟動整市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，2019年10月按要求完成改革試點任務，并通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評估驗收。近兩年來，玉溪市持續(xù)深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，在全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理、深入推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式等方面不斷探索實踐，下面就對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，夯實鄉(xiāng)村振興保障基礎的相關問題進行深入探究。

關鍵詞：集體產(chǎn)權制度;鄉(xiāng)村振興;保障基礎

玉溪市轄2區(qū)1市6縣，設74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、711個村（社區(qū)）、6677個村（居）民小組。按照有無村集體經(jīng)濟的原則，全市納入農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的村（社區(qū)）667個、村（居）民小組6228個。對改革的方向進行有效把握，并堅守法律底線，對改革分層開展，確保黨的有效領導，玉溪市嚴守政策界限、緊盯關鍵環(huán)節(jié)、注重改革實效，全面做到集體資產(chǎn)應清盡清、集體成員應認盡認、集體經(jīng)營性資產(chǎn)應改盡改、集體經(jīng)濟組織應建盡建，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。目前，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份認定、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、成立新型集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革階段性工作完成率均達100%，走在全省前列。

一、持續(xù)深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重點工作

（一）全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資

2018年以來，全市先后四次組織開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清集體家底，對“三資”管理制度進行完善，避免集體資產(chǎn)流失。同時在核查資產(chǎn)期間，需對未承包到戶的土地、森林等有效核查清除，也要對工具器具等經(jīng)營性資產(chǎn)、集體統(tǒng)一經(jīng)營的房屋、現(xiàn)金、債權債務等進行全面核查，通過此項工作要對存量、現(xiàn)狀、價值和使用情況進行精準把握，做到賬證相符和賬實相符。

（二）全面加強集體資產(chǎn)財務管理

一是“三資”管理制的完善與健全。針對玉溪市農(nóng)村實際情況，對集體資金資產(chǎn)資源進行管理時，要對22項制度進行明確與完善，包括集體財務預決算制度、集體財務收入管理制度、集體貨幣資金管理制度、集體資產(chǎn)資源承包租賃出讓制度、集體資產(chǎn)資源經(jīng)營制度、集體資產(chǎn)資源清查和定期報告制度等，同時制定集體資金管理工作流程圖、集體資產(chǎn)資源管理工作流程圖、集體工程項目建設工作流程圖，真正實現(xiàn)用制度管權、管事、管人。

二是應用現(xiàn)代科技手段。充分發(fā)揮玉溪市集體“三資”監(jiān)管平臺作用，全面推行“三資”委托代理服務，實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)、市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級聯(lián)動網(wǎng)絡化動態(tài)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心依托監(jiān)管平臺開展會計委托代理，錄入和及時更新資產(chǎn)資源數(shù)據(jù)、“四議兩公開”信息、經(jīng)濟合同臺賬信息和合同文本等，促進“三資”管理規(guī)范化、制度化，全市共代管村集體資金48.9億元、集體資產(chǎn)74.8億元。

三是實行民主監(jiān)督管理。村集體均成立民主理財小組，依法代表集體成員開展民主理財;進一步規(guī)范村集體財務公開時間、方式、內容等，保障集體成員知情權、決策權、參與權、監(jiān)督權，切實維護集體成員民主權利。

（三）全面規(guī)范村集體經(jīng)濟組織成員身份認定

依據(jù)有關法律法規(guī)，堅持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”16字原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體積累貢獻大小，科學應用農(nóng)村承包地確權成果，進一步做好集體成員身份確認工作，切實解決成員邊界不清、成員增減變動問題，建立健全集體成員確認程序、標準和管理辦法。各縣（市、區(qū)）進一步健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定指導意見，探索制定集體成員增減變動管理辦法，重點解決成員邊界不清、成員增減變動問題，特別是外嫁女、入贅男、新生人口、現(xiàn)役軍人、大中專學生等特殊群體的成員身份認定^[2]。

（四）穩(wěn)步推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

進一步完善村組資產(chǎn)量化、股權設置管理辦法，健全股權管理臺賬，以戶為單位向集體成員出具股權證書，確保股權證書發(fā)放到位，作為集體成員參與管理決策、享有收益分配等財產(chǎn)權利的重要憑證。積極探索開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承六項權能改革試點，進一步落實好占有權和收益權，探索有償退出的范圍條件，探索抵押、擔保和繼承的辦法，讓農(nóng)民群眾分享更多改革紅利。紅塔區(qū)玉興街道新興社區(qū)股權管理采取靜態(tài)模式，集體成員的股東身份和持有股份一經(jīng)確定，不論其身份、居住地如何發(fā)生變化都保持不變，其所持有的股份還可以在一定條件和范圍內繼承、贈與和轉讓;江川區(qū)制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押擔保貸款試點實施方案》，探索開展集體資產(chǎn)股權抵押擔保貸款，激活農(nóng)民手中股份權能，現(xiàn)已有28戶集體成員通過股權擔保方式貸款184.2萬元，享受利息優(yōu)惠18.1萬元。

（五）穩(wěn)步推進農(nóng)村土地“三權”分置實現(xiàn)形式

一是扎實開展農(nóng)村土地確權“回頭看”，進一步對土地確權成果進行完善，2020年底，全市 667個村、6145個組完成了農(nóng)村土地確權，確權面積329.1萬畝，完善合同數(shù)量48.9萬份，頒發(fā)證書48.9萬份。

二是加快土地經(jīng)營權流轉，制定《玉溪市農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉臺賬基礎信息統(tǒng)計表》，健全土地經(jīng)營權流轉臺賬（管理），全市土地經(jīng)營權流轉面積71.7萬畝，涉及農(nóng)戶31.8萬戶，其中流入企業(yè)27.5萬畝、流入專業(yè)大戶27.23萬畝。

三是探索土地經(jīng)營權入股抵押，新平縣制定了土地經(jīng)營權流轉交易方案，規(guī)范流轉程序，加快土地流轉。全市土地經(jīng)營權入股涉及5個村集體、283戶、1283畝;土地經(jīng)營權抵押貸款涉及13個村集體、3221戶、31343.6畝，貸款余額3796萬元。

（六）穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地管理改革

一是建立健全農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)管制度，修訂《玉溪市農(nóng)村宅基地管理辦法》，規(guī)范宅基地審批管理程序，全市74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)管工作機構，50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已受理宅基地申請數(shù)1357宗，審批宅基地784宗，其中2021年審批宅基地630宗，審批率57.8%。

二是穩(wěn)慎推進江川區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點，采取摸清底數(shù)求實、先行先試探索、一村一策創(chuàng)新等方法路徑推進試點改革，在試點村摸底調查、“1+N”政策體系構建、一村一策嘗試、啟動有償退出農(nóng)村宅基地等方面取得了一定進展^[3]。

三是探索開展農(nóng)村危房閑置舊房安心拆除盤活利用，峨山縣率先制定了工作方案，一期試點821宗、計劃拆除建筑面積13.7萬平方米，現(xiàn)已累計拆除17.9萬平方米。拆除后的地塊，分別采取建小菜園小果園、實施土地增減掛鉤項目、轉為集體經(jīng)營性用地等方式盤活利用。

（七）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能

一是健全完善基層村民自治組織體系，村組集體無論有無經(jīng)營性資產(chǎn)，只要開展了清產(chǎn)核資、身份認定的，均成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用發(fā)揮，健全完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

二是明確村集體經(jīng)濟組織法人地位，按照政策規(guī)定，在新一輪村“兩委”換屆中同步推進村集體經(jīng)濟組織換屆，并向村集體經(jīng)濟組織換發(fā)了登記證書，明確其法人地位^[4]。截止2021年9月20日，全市共成立農(nóng)村集體經(jīng)組織并獲取登記證書的組織數(shù)6848個，其中村級665個、組級6183個。

三是嚴格保護集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)所有權，在農(nóng)村土地承包、土地流轉、宅基地管理中防止集體資產(chǎn)所有權被虛置，積極探索正確處理國家、集體、農(nóng)民三者利益分配關系的有效辦法。

（八）多形式多渠道發(fā)展集體經(jīng)濟

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位實施“削薄強村”計劃和擬訂“一村一策”方案，多措并舉發(fā)展集體經(jīng)濟。為對集體“四荒”地、果園等進行有效開發(fā)，需做好村組引導工作，對這部分土地進行有效利用，通過集中開發(fā)、公開招投標等方式，實施現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)項目;結合鄉(xiāng)村實際情況，挖掘人文歷史與生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游;對于閑置的各類房產(chǎn)設施，需在符合規(guī)劃條件基礎上，通過科學、自主開發(fā)，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)。引導支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。

二、實施成效分析

（一）科學確認成員身份，厘清集體成員邊界

堅持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體積累貢獻大小，科學確定成員身份，進一步厘清成員邊界，明確集體成員與社區(qū)其他居民之間的權利關系，合理保障成員的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產(chǎn)權利和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權利^[5]。截止2021年9月20日，全市共確認集體成員57.6萬戶、184.3萬人。

（二）管好用好集體資產(chǎn)，促進資產(chǎn)保值增值

通過清產(chǎn)核資，摸清了集體家底，理清了資產(chǎn)權屬關系，實現(xiàn)從過去“混著過”到現(xiàn)在“明算賬”，干部清白群眾明白。健全“三資”管理制度，規(guī)范資產(chǎn)處置行為，有效防止集體資產(chǎn)被平調、侵占，村民吃上“定心丸”，基層干群關系融洽。江川區(qū)大街街道朱家莊七組與村民李某某簽訂的沖底河租用合同，原承包價格每年僅0.5萬元，通過合同清理整治，現(xiàn)已提高至每年5萬元。全市2020年集體資產(chǎn)賬面數(shù)較2017年增16.2億元，增長8.6%，其中經(jīng)營性資產(chǎn)增3.4億元，增長5.0%;集體土地面積增40.1萬畝，增長2.2%。

（三）賦予農(nóng)民股份權能，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益

通過股份合作制改革，建立股權臺賬，頒發(fā)股權證書，把集體成員對集體股份權能的占有權落實到位;通過按股進行集體收益分配，把成員的收益權落到實處。截止2021年9月20日，全市改革時點量化集體資產(chǎn)131.2億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)70.5億元;發(fā)放股權證書52.9萬份，其中村級發(fā)放0.5萬份、組級發(fā)放52.4萬份。通過按股進行集體收益分配，成員收益權落到實處，集體成員累計股金分紅13.6億元，較改革初期的2.5億元增加11.1億元，增長4.4倍。

三、存在問題及下步工作打算

（一）問題

一是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革還不深入、不徹底。清產(chǎn)核資中少數(shù)地方對村集體經(jīng)濟合同的清理整治不到位;部分地方村集體股權設置仍然保留集體股、股權管理簡單采取動態(tài)管理模式。

二是在有效實現(xiàn)農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權能上探索實踐不夠。對農(nóng)民集體資產(chǎn)股份的有償退出、抵押、擔保和繼承權能的探索實踐還不夠，實現(xiàn)形式還不豐富，風險防控機制尚未建立健全。

三是農(nóng)村集體財務資產(chǎn)管理指導機制尚需健全完善。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)經(jīng)管理干部大部分時間精力普遍忙于農(nóng)村集體“三資”委托代理服務等事務性工作，弱化了對土地承包管理、宅基地改革管理、新型經(jīng)營主體培育、集體經(jīng)濟發(fā)展等重大改革事項的全面深化。

（二）下一步打算

一是持續(xù)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革“回頭看”，按照“缺什么、補什么”的要求，對標中央要求，敢闖敢試、敢為人先，不斷把改革向縱深推進。對集體資金、資產(chǎn)及資源核實情況回頭看;對資產(chǎn)資源處置出租承包合同完善情況回頭看;對資產(chǎn)資金資源管理情況回頭看;對集體經(jīng)濟組織成員認定情況回頭看;對集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革回頭看;對集體經(jīng)濟組織建立及功能作用發(fā)揮情況回頭看;對集體“三資”管理制度建立情況回頭看;對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革檔案資料情況回頭看。

二是積極開展改革試點，探索集體資產(chǎn)股份確權賦能有效實現(xiàn)形式，暢通農(nóng)村集體資產(chǎn)權、土地經(jīng)營權，農(nóng)民集體資產(chǎn)股權、宅基地使用權等農(nóng)村產(chǎn)權流轉渠道，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權要素合理有序流動。改革試點工作的開展，需確保改革方向的正確性，堅守法律政策底線，尊重農(nóng)民群眾的意愿，改革需分類進行，夯實基層黨組織領導。

三是理順農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理機制，探索由第三方專業(yè)機構承接村級財務核算工作，讓基層農(nóng)經(jīng)干部騰出更多精力切實投身于各項農(nóng)村領域改革工作。農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理機制要以權能明晰、便民高效、民主管理與群眾收益為基本原則。規(guī)范村級會計委托代理、村級資產(chǎn)管理、村級非生產(chǎn)性開支和村級舉債、村級財務公開等。

結束語

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，是確保農(nóng)民財產(chǎn)權利及民主權利，夯實鄉(xiāng)村振興保障基礎的重要途徑，為做好此項工作，需明確推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重點工作，并了解當下存在的問題，然后通過持續(xù)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革“回頭看”、積極創(chuàng)新開展改革試點、理順農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理機制、充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能作用等措施，做好農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

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作者簡介：雷云莉（1970-），女，漢族，云南玉溪人。主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。