詹海東　張永鋒

【摘 要】 為探索符合我國國情的引航管理模式，分析引航行業(yè)特殊屬性，結(jié)合各國相關(guān)法規(guī)對于引航的界定，闡述美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式，提出促進(jìn)我國引航體制改革的建議：不斷推進(jìn)我國引航事業(yè)與國際接軌;探索從法律層面確定“一港一引航”制度;堅(jiān)持企業(yè)化管理思路;加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè);完善引航人員的福利保障制度;發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

【關(guān)鍵詞】 引航體制;企業(yè)化管理;公共支出;國際慣例

國際海事組織（IMO）與國際引航協(xié)會(huì)（IMPA）共同頒布的《關(guān)于引航員培訓(xùn)、認(rèn)證和操作程序的建議》指出：引航員在海事安全保障和航運(yùn)環(huán)境保護(hù)中扮演了相當(dāng)重要的角色，每個(gè)引航區(qū)域的引航員都需要具有高水平的專業(yè)技術(shù)并且熟識(shí)當(dāng)?shù)厮?。引航的高技術(shù)性決定了該行業(yè)的特殊屬性。

1 引航機(jī)構(gòu)的基本屬性

引航作為一項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，具有公認(rèn)的安全保障性、公共服務(wù)性和高技術(shù)性等特點(diǎn)。[1] 政府主管部門應(yīng)對引航服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和質(zhì)量管控，不允許引入市場競爭和商業(yè)運(yùn)營，以更好維護(hù)引航服務(wù)的公正性、引航員隊(duì)伍的穩(wěn)定性與專業(yè)性，保障港口安全與服務(wù)效率?！耙桓垡灰健蹦Ｊ揭呀?jīng)成為國際慣例[2]，甚至有國家通過立法形式予以保障。美國佛羅里達(dá)州相關(guān)立法條例指出：（1）引航是關(guān)乎國家安全保障的服務(wù)，不應(yīng)開放市場;（2）引航服務(wù)的首要宗旨是安全，且事關(guān)經(jīng)濟(jì)和公共福利，因此在引航服務(wù)市場中保護(hù)公共利益更有效的舉措是監(jiān)管而不是引入市場競爭。1988年荷蘭《引航法》實(shí)施，明確了荷蘭引航協(xié)會(huì)作為國家引航服務(wù)唯一有效組織的地位，所有引航員均為引航協(xié)會(huì)成員;自此，荷蘭引航服務(wù)體制在經(jīng)歷過競爭模式和國家公務(wù)員模式后最終選擇了私有化的全國引航協(xié)會(huì)組織，并劃分4個(gè)引航區(qū)域分設(shè)了區(qū)域唯一的引航協(xié)會(huì)，開啟“一港一引航”模式。

2 航運(yùn)發(fā)達(dá)國家引航管理模式的 經(jīng)驗(yàn)借鑒

從美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式來看，這些國家都在堅(jiān)持“一港一引航”的基本原則下，探索符合本國國情的引航管理模式，并呈現(xiàn)如下4個(gè)共性特點(diǎn)：

（1）多數(shù)以引航協(xié)會(huì)（公會(huì)）或政府唯一許可的企業(yè)化管理形式運(yùn)行

上述國家都成立了引航協(xié)會(huì)（公會(huì)），且引航協(xié)會(huì)（公會(huì)）多注冊為具有一定公益屬性的社團(tuán)法人組織，實(shí)行自收自支的財(cái)務(wù)自由與靈活的薪酬制度。這些協(xié)會(huì)大多是以地域?yàn)榻绯闪⒌膮^(qū)域性引航組織，如日本聯(lián)合引航協(xié)會(huì)（各地協(xié)會(huì)都是獨(dú)立法人社團(tuán)）、韓國海事引航協(xié)會(huì)（各地設(shè)立代表處）等。也有一些國家采取國家行業(yè)主管部門的授權(quán)許可和嚴(yán)格監(jiān)管下的獨(dú)家企業(yè)經(jīng)營模式。此外，美國洛杉磯引航制度是一種政府公務(wù)員性質(zhì)的管理制度。

（2）引航業(yè)受國家級(jí)行業(yè)主管部門直接監(jiān)管

很多國家都高度重視引航管理，基本都由該國交通運(yùn)輸主管部門直接監(jiān)管引航業(yè)，部分國家還將引航管理作為國防安全的重要組成部分，例如：雖然荷蘭引航管理已由國防部移交給交通部，但引航員依然由荷蘭海軍陸戰(zhàn)隊(duì)進(jìn)行認(rèn)定與考核。在引航制度設(shè)計(jì)、政策制度調(diào)整、引航員資質(zhì)管理等方面，由引航咨詢委員會(huì)（由來自主管部門、引航員、海事、航運(yùn)等各領(lǐng)域高等級(jí)官員或?qū)＜覙?gòu)成）提出專業(yè)的建議，并提交國家級(jí)交通運(yùn)輸主管部門作最終決定。

（3）以較高的薪酬待遇作為穩(wěn)定引航員隊(duì)伍的基本保障

引航員是高技術(shù)、專業(yè)化緊缺人才，也是各國都比較重視的高端人才。引航員需要經(jīng)過定期、持續(xù)的嚴(yán)格培訓(xùn)來保證其資格與能力的適用性，才能更好地保障港口運(yùn)營安全。[3]? 2018年我國有引航員名，其中高級(jí)引航員801名，共計(jì)引航38萬艘次;我國香港特別行政區(qū)的實(shí)習(xí)引航員必須持有一級(jí)甲板高級(jí)船員（商船船長）合格證書，經(jīng)過6個(gè)月實(shí)習(xí)才可以申請參加正式引航員考試，成為正式引航員后還必須參加每5年一次的知識(shí)更新培訓(xùn)。美國加州引航委員會(huì)規(guī)定證書申請者必須持有海岸警備隊(duì)簽發(fā)的具有雷達(dá)培訓(xùn)簽注的有效船長證書，并且具備2年以上的工作經(jīng)驗(yàn)，才有資格參加引航員培訓(xùn)。

對于持有船長證書或引航員證書的高級(jí)航運(yùn)人才，給予較高的薪酬不僅可以保障人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也可以提高其服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。部分國家以補(bǔ)貼或津貼形式保障引航員的薪酬待遇，并列入相關(guān)法規(guī)。如：日本引航員收入是船長收入的1.7倍，美國引航員收入是船長收入的2倍多;新加坡海事和港口管理局認(rèn)定并通過法律作了明確規(guī)定，除了基本薪酬外，可以提供不定時(shí)費(fèi)用及津貼。

（4）引航費(fèi)用及標(biāo)準(zhǔn)基本由政府直接確定，引航收入全部用于引航員薪酬或公共支出

引航業(yè)作為政府高度監(jiān)管的行業(yè)，高收入與行業(yè)穩(wěn)定性是保障行業(yè)良性發(fā)展的重要保障，而引航費(fèi)收入也基本以滿足引航員薪酬支出為主;因此，引航費(fèi)率受政府管制，具體由引航主管部門制定。

美國引航費(fèi)率受聯(lián)邦政府與各州政府管制，費(fèi)率的制定主要考慮如下因素：（1）引航機(jī)構(gòu)的成本;（2）保證足夠的回報(bào)以吸引高素質(zhì)的引航員;（3）物價(jià)指數(shù);（4）可比港口的費(fèi)收水平;（5）可比服務(wù)的收入費(fèi)用比;（6）其他港口的收費(fèi)辦法;（7）對地方航運(yùn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響;（8）船舶交通量;（9）引航員數(shù)量;（10）引航員的風(fēng)險(xiǎn);（11）引航安全設(shè)備和引航支持系統(tǒng)的變化和革新;（12）其他因素。美國引航費(fèi)收的40%用于機(jī)構(gòu)運(yùn)作和公共成本支出，60%用作引航員報(bào)酬。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海港引航站引航收入也多用于引航員薪酬，收入的38%用于公共支出（長江口深水航道維護(hù)）。

3 對我國引航體制改革的啟示

3.1 不斷推進(jìn)我國引航業(yè)與國際接軌

自改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易的發(fā)展，我國引航業(yè)在引航運(yùn)行機(jī)制、規(guī)章制度、引航設(shè)施、引航技術(shù)和隊(duì)伍建設(shè)等方面發(fā)生了較大變化，在國際上的聲譽(yù)和地位有了明顯提高。

引航工作具有較強(qiáng)的涉外性和技術(shù)性，是較容易與國際接軌的業(yè)務(wù);因此，應(yīng)加強(qiáng)我國引航業(yè)與國際引航業(yè)的交流與合作，在管理體制、專業(yè)技術(shù)、人員培訓(xùn)等方面進(jìn)行充分討論，找出我國引航業(yè)發(fā)展中存在的不足之處，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)我國引航業(yè)與國際接軌。

3.2 探索從法律層面確定“一港一引航”制度

建議在港口法修編的過程中加入有關(guān)“一港一引航”的法律條文，從而在國家法律層面確定“一港一引航”制度。后期可根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需求，借鑒國際引航發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從國家層面制定《引航法》或《引航管理?xiàng)l例》，或授權(quán)地方立法機(jī)構(gòu)對“一港一引航”制度加以明確。建立引航員工作量核定機(jī)制，保障引航員的合理薪酬待遇和休息權(quán)利，為引航作業(yè)基地建設(shè)、引航裝備配備、引航交通艇配置及引航管理體制改革提供法律依據(jù)，防止行業(yè)內(nèi)的惡性競爭。

3.3 堅(jiān)持企業(yè)化管理

大多數(shù)國家對引航業(yè)的管理采取的是現(xiàn)代化企業(yè)管理模式。從我國目前的引航管理體制來看，事業(yè)單位的模式雖然有利于保證引航業(yè)的公平與公益的性質(zhì)，但是也存在服務(wù)效率較低、人員的編制及晉升渠道受限、審批程序繁瑣等問題。企業(yè)化管理模式有利于提高引航設(shè)施設(shè)備的使用效率，提升引航的服務(wù)質(zhì)量[4]，吸引更多優(yōu)秀的引航人才，提高引航員的工作積極性。

3.4 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

（1）充分考慮引航員崗位的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)性，建立科學(xué)的引航員薪酬制度和考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，確保引航員的薪酬水平與本地高級(jí)船員相當(dāng);

（2）研究深化引航員培養(yǎng)機(jī)制，加大引航員培養(yǎng)力度，按照引航員培訓(xùn)、考試和任職的管理規(guī)定，嚴(yán)格引航員適任管理，確保引航員編制滿足港口和航運(yùn)發(fā)展需求;

（3）加強(qiáng)引航員的在職培訓(xùn)，大力推廣和應(yīng)用航海新技術(shù)，拓寬引航員知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷提升引航員的技術(shù)理論和實(shí)操水平;

（4）應(yīng)充實(shí)和穩(wěn)定引航員隊(duì)伍，著力解決引航員數(shù)量不足、超負(fù)荷工作的問題，避免疲勞引航，為安全引航創(chuàng)造條件。

3.5 完善引航人員的福利保障制度

引航員是我國重要的高端人才，應(yīng)盡量避免體制改革對人才隊(duì)伍穩(wěn)定性的負(fù)面影響。在經(jīng)費(fèi)與業(yè)務(wù)量、人員規(guī)模相掛鉤的基礎(chǔ)上，逐步建立權(quán)責(zé)清晰、機(jī)制靈活的人事管理制度，完善激勵(lì)機(jī)制，確保引航員的收入不受改革的影響，維護(hù)引航員的工作積極性。著力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，為引航員購買意外傷害保險(xiǎn)，進(jìn)一步完善引航機(jī)構(gòu)工作人員年金制度，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

3.6 發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用

（1）設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門，負(fù)責(zé)依據(jù)法律法規(guī)對引航機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督管理，并定期調(diào)查引航機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況，了解其引航服務(wù)的具體情況;（2）完善績效評估機(jī)制，建立一套綜合性的評估體系，加強(qiáng)對引航機(jī)構(gòu)運(yùn)行的監(jiān)督和約束;（3）推行信息公開制度，讓引航機(jī)構(gòu)定期向社會(huì)公眾公布其運(yùn)營和服務(wù)情況，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)：

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