摘要：以人為本，不僅主張人是發(fā)展的根本目的，回答了為什么發(fā)展、發(fā)展“為了誰”的問題;而且主張人是發(fā)展的根本動力，回答了怎樣發(fā)展、發(fā)展“依靠誰”的問題?！盀榱苏l”和“依靠誰”是分不開的。人是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的根本動力，一切為了人，一切依靠人，二者的統(tǒng)一構(gòu)成以人為本的完整內(nèi)容。只講根本目的，不講根本動力，或者只講根本動力，不講根本目的，都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

關(guān)鍵詞：以人為本;停車難題

筆者認為“以人為本”的理念不應(yīng)只體現(xiàn)在政府對公務(wù)員、企業(yè)對其員工的內(nèi)部管理中，而是在生活中的各個環(huán)節(jié)，在政策制定、執(zhí)行的過程中堅持一切為了人（人民群眾），一切依靠人（人民群眾）?！爸匾暼说男枰笔恰耙匀藶楸尽钡囊粭l重要原則。筆者認為政策的好壞的評價標準是其是否切實地滿足了人民群眾的需要，只有能夠真正造福于人民，貼合群眾需求的政策才是有利于人民生活的好政策。故而，在一項政策出臺前政府可通過了解人民群眾的需要把握政策制定的方向;在政策出臺后，政府可根據(jù)市場提供的信息了解到此項政策的制定和實施是否真的恰當(dāng)，從而逐漸完善政策，促進人民更好地生活。所以政策往往也是社會問題應(yīng)運而生的產(chǎn)物。

在本篇文章中，筆者將“以人為本”理念融入北京市“大城市病”之一的停車難問題，分析北京市目前停車資源的供需情況，結(jié)合北京市居民對停車資源的感知情況，試圖提出可以有效緩解北京市居民停車難問題的方法。

一、研究背景及意義

近年來，北京市小汽車保有量雖增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且停車問題呈現(xiàn)核心地區(qū)向外圍地區(qū)加速擴散的趨勢。在北京市常住人口數(shù)量極大以及城市軌道交通路網(wǎng)密度仍低于國際化大都市（紐約、東京、倫敦）的背景下，公共交通的輻射力度不足，還不能完全取代傳統(tǒng)的出行方式，停車難問題一直困擾著北京城市居民，因此如何緩解和改善北京市的停車難問題對于北京建設(shè)和諧宜居之都具有較強的現(xiàn)實意義。

二、北京市停車資源供需分析

通過了解北京市現(xiàn)有停車資源的供需狀況，可以更加真實地了解到北京市居民對停車難問題的體會。

（一）北京市停車資源需求分析

1.傳統(tǒng)視角難以有效測度反映真實供需矛盾

機動車保有量增勢明顯減緩，但停車供需矛盾日趨加劇。北京市機動車保有量的變化趨勢可分為三個階段。初始增長階段（2000-2008 年），快速增長階段（2009-2011 年），和平穩(wěn)放緩階段（2012 年-）。而機動車駕駛員保有量卻在呈快速上升趨勢。用車需求的人明顯增多，即使汽車保有量沒有增加，也會導(dǎo)致對跨區(qū)停車位需求的增加（比如在工作地點和工作地點之間，住宅與住宅之間，工作地點與住宅之間，住宅與生活娛樂場所之間等等），這就造成了目前北京市小汽車保有量增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且呈核心地區(qū)向外圍加速擴散的現(xiàn)狀（見圖 1）。

潛在需求難以測度，現(xiàn)有統(tǒng)計方式難以反映真實需求。當(dāng)前一線城市普遍面臨的是抽象、潛在的停車需求快速增長和具體的停車資源供給不足之間的矛盾。傳統(tǒng)依據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)衡量停車需求的方式存在一些問題，會忽視掉一些抽象的需求。比如隨著租車行業(yè)的興起，對停車位的供需情況分析不能單從汽車保有量和停車位保有量這兩方面來解釋。這兩方面數(shù)據(jù)可以提供一個基本的參照，但是現(xiàn)實生活中停車真實需求數(shù)量往往很難通過統(tǒng)計手段來衡量。統(tǒng)計年鑒只對戶籍人口和常住人口進行統(tǒng)計，很難測度流動人口這個團體規(guī)模，但流動性人口這個團體也客觀存在用車和停車需求。從社會公平的角度來看，國內(nèi)外國際化大都市的包容性也決定了其往往具備高流動性的人口特征。然而由于戶籍制度等原因，流動人口往往很難在一線城市獲得停車位資源。

2.用車時段過度集中和職住分離現(xiàn)象強化導(dǎo)致停車資源供需矛盾加劇

早晚擁堵高峰的形成反映居住和工作地點的用車時段過度集中的現(xiàn)狀。從早晚高峰交通指數(shù)分別來看，晚高峰交通擁堵程度高于早高峰，早高峰平均交通指數(shù)為 5.1，晚高峰平均交通指數(shù)為 6.2。早高峰期間城市居民由居住地點涌向工作地點，晚高峰期間城市居民從工作地點折返居住地點。出現(xiàn)早晚高峰反映了城市功能核心區(qū)居住職能弱化趨勢，進而產(chǎn)生職住分離現(xiàn)象。晚高峰擁堵程度高于早高峰一定程度上間接反映了工作職能集聚的功能核心區(qū)內(nèi)停車資源供需矛盾比居住地點更為嚴峻的現(xiàn)象（見圖 2）。

城市內(nèi)各區(qū)間“職住分離”強化導(dǎo)致停車資源供需矛盾加劇。職住分離和軌道交通路網(wǎng)密度不足以及換乘不便等種種因素共同作用造成人們對城市道路的使用和對停車位的需求依然較高。

分區(qū)來看，北京不同功能區(qū)人口分布狀況差異明顯。近年來，首都核心功能區(qū)的居住功能在逐漸弱化，核心區(qū)人口占全市人口比重出現(xiàn)顯著下降趨勢。城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的居住功能在逐步強化，兩區(qū)人口占全市比重逐年上升。而核心功能區(qū)聚集了較多的工作單位，且多數(shù)單位向外圍疏解的動力不足，這就導(dǎo)致了城市交通出現(xiàn)“潮汐”現(xiàn)象。首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)人口密度呈下降態(tài)勢。2014-2017 年，首都功能核心區(qū)人口密度由 23953 人/平方公里下降為 22416 人/平方公里;城市功能拓展區(qū)人口密度由 8268 人/平方公里下降為 7851 人/平方公里。城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)人口數(shù)量及人口密度呈上升態(tài)勢，人口數(shù)量占比分別提高了 3.25 個百分點、0.39 個百分點（見表 1、圖 3、圖 4）。

南部地區(qū)的職住分離現(xiàn)象相對弱于其他區(qū)域。從機動車流入的主要方向來衡量各區(qū)的潛在停車需求，二、三、四、五環(huán)全天大部分流量均超過 20 萬輛標準車，其中流量排名前五位的是西四環(huán)、北四環(huán)、東四環(huán)、東五環(huán)、南四環(huán)，分別為 28.99、28.75、28.14、26.50、25.52 萬輛標準車;南二環(huán)、南三環(huán)、南五環(huán)負擔(dān)較輕，分別為 19.22、18.36、15.89 萬輛標準車;在早高峰時段西四環(huán)、北三環(huán)、東四環(huán)、南四環(huán)流量較大，早高峰時段超過 3 萬輛標準車。

（二）北京市停車資源供給現(xiàn)狀分析

1.停車設(shè)施總體不足、空間布局不合理

停車位總量不足。從總量資源來看，截至 2016 年末，北京市機動車保有量為 571.7 萬輛，但全市停車位總數(shù)為 427 萬個，其中，城鎮(zhèn)停車位為 382 萬個（居住類車位 219 萬個），農(nóng)村地區(qū) 45 萬個停車位，缺口達 144.7 萬個。停車位資源總量不足是停車難的根本原因。從備案停車設(shè)施情況來看，截至年底，北京市備案停車場 6676 個，較上年減少 0.2%;停車位1931479 個，較上年增長 1.3%。分區(qū)來看，城六區(qū)中東城區(qū)和石景山區(qū)的備案停車場及停車位在全市的占比較低，東城區(qū)的備案停車場占比和停車位占比分別為僅為 8.60%和 4.97%，石景山區(qū)的備案停車場占比和停車位占比分別為僅為 3.39%和2.95%。2016 年備案的居住小區(qū)停車位 1110208 個，占全部備案停車位的 57.5%，其次是公共建配建停車位，占 19.3%，排名第三位的是路外公共停車位，占總量的 15.8%。

空間分布不均，主要集中在居住區(qū)。北京市停車資源空間分布不合理，城鎮(zhèn)地區(qū)車位嚴重不足。從空間分布看，城鎮(zhèn)地區(qū)車位主要集中在五環(huán)內(nèi)，五環(huán)內(nèi)車位為 205 萬個，約占全市車位總數(shù)的 53%。截至 2016 年底，車位充足區(qū)占比 0%，嚴重缺位區(qū)占比 65%，三環(huán)內(nèi)更為明顯，嚴重缺位區(qū)占比高達 84%（見圖 5）。

從類型來看，車位主要集中在居住區(qū)，停車位 219 萬個，占全市車位總量的 57%;公建類車位 147 萬個，占 39%;居住類、公建類之和占比超過總量的 95%。路側(cè)占道車位 7 萬個，占全市車位總量的 2%，占比相對較小;立交橋下、P+R 等其他類型車位 9 萬個，占全市車位總量的 2%?？偟膩砜矗ㄟ^管理模式創(chuàng)新可盤活的存量資源中，居住類（小區(qū)內(nèi)）的潛力空間較大，公建類次之，而路側(cè)占道的潛在空間較小（見圖 6）。

不同時間段供需矛盾有所差別，夜間停車難問題突出。夜間居住類停車位不足，有近 100 萬輛機動車只能在小區(qū)外路側(cè)停放，還有 80 萬輛車在小區(qū)內(nèi)處于“亂停”狀態(tài)。全市城鎮(zhèn)地區(qū)夜間停車需求總數(shù)為 384 萬輛（其中居住區(qū)及周邊道路停車總數(shù)為 320 萬輛），與車位總量 382 萬相比，停車供需總量相當(dāng)，但城鎮(zhèn)地區(qū)居住停車缺口總量達 129 萬，城鎮(zhèn)地區(qū)停車供需矛盾主要集中在居住區(qū)，夜間停車資源缺口較大。全市公共建筑車位總量為 147 萬個，夜間停車總量為 58 萬輛，約有停車資源 90 萬個（約占 60%）可供使用，居住和公建停車共享潛力大。

2.部分地區(qū)開始探索路側(cè)電子收費示范工程，但尚未完全覆蓋停車供需矛盾高發(fā)區(qū)

2016 年，東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)及通州區(qū)相繼啟動路側(cè)電子收費示范工程建設(shè)。根據(jù)北京市交通委員會發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整本市道路停車收費有關(guān)事項的復(fù)函》和《關(guān)于本市道路停車占道費收費標準有關(guān)問題的通知》（京交函〔2018〕1616 號）可知，從 2019 年 1 月 1 日開始，東城區(qū)、西城區(qū)和通州區(qū)率先啟動道路停車改革，將道路停車位（白實線）納入電子收費，同時在停車路段安裝收費公示牌。朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)于 2019 年 7 月 1日起實施，于 2019 年 12 月 1 日將在全市范圍內(nèi)實施道路停車改革，全面實現(xiàn)電子收費，并配套實施分區(qū)路側(cè)占道停車價格機制。

從率先實施路側(cè)電子收費示范工程區(qū)域的路側(cè)停車資源狀況來看，東城區(qū)共有 81 條街道開始實施路側(cè)占道停車電子收費工程，累計劃定 5821 個停車位;西城區(qū)共有 70 條街道開始實施路側(cè)占道停車電子收費工程，累計劃定 5528 個停車位;通州區(qū)共有 15 條街道開始實施路側(cè)占道停車電子收費工程，累計劃定 2300 個停車位。路側(cè)占道停車規(guī)范化管理（電子識別）以后，在保障道路通行狀況的同時，釋放了相當(dāng)數(shù)量的停車位，在一定程度上緩解了小區(qū)內(nèi)停車資源不足的局面。

3.管理方式粗放

建筑停車指標配置體系不完善，導(dǎo)致停車難在局部區(qū)域顯得特別嚴重。北京在建筑停車配置指標上的精細化程度和國外的一些典型城市相比還有差距，中心城區(qū)與遠郊區(qū)、以及各個功能區(qū)之間的差異化思想體現(xiàn)得不充分，指標體系在精細化、差異化程度上都有進一步提升的空間，導(dǎo)致停車難在有些區(qū)域顯得特別嚴重，如三環(huán)內(nèi)車位嚴重缺位區(qū)占比高達 84%。路側(cè)停車資源管理效率較低。一是泊位周轉(zhuǎn)率過低。北美國家的路側(cè)停車泊位周轉(zhuǎn)率為 3.8 車次/天;在歐洲，免費路側(cè)停車泊位的平均停車時間為 4.5 小時，周轉(zhuǎn)率為 2.24 車次/天;在日本東京，路側(cè)停車泊位周轉(zhuǎn)率為 5.03 車次/天，路外停車場為 2.3 車次/天。而我國主要城市（北京、上海、廣州）路側(cè)停車平均停放時間普遍過長，泊位的周轉(zhuǎn)率低。路側(cè)停車資源被過度利用，而與之對應(yīng)的路外停車場多數(shù)處于不飽和狀態(tài)，有限的停車資源利用不均衡;二是路側(cè)停車管理手段落后。目前北京路側(cè)停車管理主要以人工為主，容易產(chǎn)生駕駛員逃費、欠費，收費員亂收費等問題，技術(shù)上的落后還導(dǎo)致難以實施控制路側(cè)停車時間的管理政策。

城市次干道以及背街小巷停車管理不規(guī)范。一些非核心路段存在街邊停車不規(guī)范、私設(shè)地樁、地鎖現(xiàn)象，導(dǎo)致這些地區(qū)交通運行不通暢。深層次原因在于管理制度不到位，街邊停車產(chǎn)權(quán)不明晰，造成停車亂收費以及停車價格指標體系混亂，沒有形成基于有效需求、基于不同區(qū)位路段的合理停車價格體系。另外停車場被停用或者改作他用現(xiàn)象較普遍，停車占用道路的現(xiàn)象隨處可見，停車難已經(jīng)成為嚴重影響北京通行秩序和城市環(huán)境的突出問題。

三、北京市居民對停車資源的感知情況

此前，筆者曾對北京市居民對停車資源的感知情況進行過調(diào)查，希望通過此方法直接了解人民對此問題的直觀感受，從而結(jié)合人民的需求看待現(xiàn)有政策。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)如下問題：居民停車需求得不到滿足，“停車難”現(xiàn)象普遍存在。

居住地和工作地間停車資源總體不足。在調(diào)查中，大部分被調(diào)查者的居住地位于三環(huán)至五環(huán)之間，而他們中的絕大多數(shù)人反映其居住地的停車位資源相對不足，有大部分受訪者同時認為其工作地的停車位資源也相對不足。

小區(qū)內(nèi)部公共停車位稀缺和私有車位閑置現(xiàn)象并存。從北京市居民的停車需求角度出發(fā)，絕大多數(shù)的受調(diào)查者認為自己當(dāng)前所居住的小區(qū)公共停車資源不夠充裕，不能滿足小區(qū)內(nèi)居民的停車需求，小區(qū)內(nèi)部公共停車位數(shù)量稀缺、車位規(guī)劃不合理和私有車位閑置等情況是造成這種現(xiàn)象的主要原因。

城市功能核心區(qū)域工作地點停車資源普遍短缺。工作地點停車資源充裕度方面，大多數(shù)被調(diào)查者認為其工作地點停車資源不夠充裕，尤其是位于五環(huán)及五環(huán)內(nèi)的工作地點及附近停車位供求關(guān)系矛盾十分突出，這在一定程度上也反應(yīng)出地理區(qū)位差異導(dǎo)致資源需求不同的情況。

四、對策建議

由上述停車資源供需情況分析可得知，北京市停車資源面臨著數(shù)量供不應(yīng)求的嚴峻情況，北京市居民也切實感受到此對其生活的不便，故而，筆者認為政府可出臺相應(yīng)政策以緩解此問題給北京市居民帶來的窘?jīng)r。

在對北京市居民進行調(diào)查時，筆者發(fā)現(xiàn)很多受調(diào)查者都愿意將他們閑置狀態(tài)下的車位出租，這說明面對停車資源緊張的現(xiàn)況，很多居民都持有了共享理念，渴望高效利用已有資源。然而，與此同時，由于擔(dān)心共享機制存在對閑置車位租用者管理可能存在不嚴格、居住小區(qū)或工作單位的停車位不對外開放等原因，很多被調(diào)查者都對共享機制存在疑慮。

筆者認為，共享停車機制作為可以有效利用現(xiàn)有停車資源，改善人民群眾停車難現(xiàn)狀的一條出路，可以作為政府解決停車難問題的一個途徑。如果政府從其層面出臺相關(guān)政策，利用政策的指導(dǎo)作用有效引導(dǎo)社區(qū)、居民區(qū)系統(tǒng)整合停車資源，建立閑置車位出租和租用規(guī)范性的措施，規(guī)范管理，有可能使共享停車機制成為緩解北京市居民停車難問題的有效措施。

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作者簡介：

宗雪（1995-12-），女，漢族，北京市人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，2018 級在讀碩士研究生，研究方向：公共政策分析

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)宗雪