陳偉，宋坤鵬

（西南政法大學，重慶 401120）

黨的十八大以來，我國全面依法治國戰(zhàn)略加速推進，法治國家建設取得極大成效，國家治理模式向法治化不斷邁進。為順應法治國家建設的需求，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，黨和國家以創(chuàng)立“一體化”和獨立性的國家專門反腐敗機構(gòu)、重構(gòu)國家腐敗治理體制與機制系統(tǒng)為首要使命，力求實現(xiàn)腐敗治理體制的自我完善與系統(tǒng)升級[1]?；诖耍龑萌珖舜笠淮螘h批準通過設立國家監(jiān)察委員會的決定，整合原有分散式的反腐機制，全面深化國家監(jiān)察體制改革。根據(jù)黨的十九大報告，國家監(jiān)察體制改革實行紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，由此形成了“一套班子、兩塊牌子、兩種職責”的辦公模式。但是，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的模式仍然要處理好堅持黨的領(lǐng)導與監(jiān)察機關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系，此時就應當以程序上的紀法銜接為重心，以國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行為依歸，努力探求保障監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行的約束機制，為紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公背景下監(jiān)察權(quán)運行的規(guī)范化提供指引。

一、國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行的邏輯起點

（一）構(gòu)建權(quán)威、高效反腐專門機構(gòu)的內(nèi)在要求

腐敗心理基于人性貪欲而滋生，腐敗事實因公權(quán)力的實際享有而形成，腐敗問題早已成為纏繞世界各國的一個共同議題。黨和國家一直高度重視反腐敗問題，曾針對不同階段的腐敗先后采取一系列高強度的反腐措施并取得積極成效。然而，在肯定這些反腐措施取得成效的同時并不能忽視這類反腐措施本身所具備的政策性、制度性特征及其呈現(xiàn)出來的短期效應，治標不治本的策略難以取得反腐敗的根本性勝利[2]。而且，以往反腐模式的資源和力量相對較為分散，國家反腐權(quán)力未能集中行使，難以實現(xiàn)各機關(guān)在反腐敗過程中的有效銜接，以致反腐治理效能不足、效果欠佳。為此，我國實行國家監(jiān)察體制改革，設立專門的國家反腐機構(gòu)——國家監(jiān)察委員會，實行紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)合署辦公；撤銷原有的行政監(jiān)察部門和檢察機關(guān)的“兩反”部門，將其原有職能納入國家監(jiān)察機關(guān)的職責范圍內(nèi)。這避免了傳統(tǒng)分散式反腐所導致的一系列問題。但是，權(quán)力運行中仍存在無序的、不合理的地方，容易導致工作秩序的混亂。因此，需要對國家監(jiān)察權(quán)進行規(guī)范化設置并保證其規(guī)范運行，引導監(jiān)察權(quán)的運行機制不偏離法治軌道，推動權(quán)威高效的專門化反腐機構(gòu)之功能得到有效發(fā)揮。

（二）優(yōu)化國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理效能的必由之路

在傳統(tǒng)分散式的腐敗治理模式中，黨的紀檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)督權(quán)、檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)等三種權(quán)力之間相互補充、相互配合，共同發(fā)揮腐敗治理的作用。然而，來自這三種權(quán)力的監(jiān)督實際屬于機構(gòu)內(nèi)部之間的同體監(jiān)督[3]，各監(jiān)督機關(guān)之間仍然處于相互獨立的狀態(tài)并在反腐敗監(jiān)督治理過程中暴露出部分弊端。通過權(quán)力制約權(quán)力，是近現(xiàn)代民主法治思想的共識與核心。但與西方國家的“權(quán)力制約型”政治體制不同，我國一直以來所采用的控權(quán)模式始終為國家權(quán)力機關(guān)統(tǒng)率下的“權(quán)力監(jiān)督型”政治體制[4]。遵循這一原則，我國監(jiān)察體制改革突破了以往立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的傳統(tǒng)權(quán)力布局與構(gòu)造，對原有分散的紀檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)進行了強有力的整合與改造，形成了一項新型的并具有憲法和法律依據(jù)的專責反腐權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)，并較大程度地革除了傳統(tǒng)分散式反腐機制所造成的固有弊端與資源浪費，推動了監(jiān)督合力的形成。但是國家監(jiān)察委員會仍同其他國家機關(guān)一樣，通過人大產(chǎn)生，向人大負責，受人大監(jiān)督。“以人民為中心是我國國家制度與治理體系呈現(xiàn)強大生命力與巨大優(yōu)越性的根本原因”[5]。因此，新型的國家監(jiān)察權(quán)自然也體現(xiàn)出我國權(quán)力的人民性，以人民意志為來源，以人民權(quán)利為依托，以人民利益為歸宿。“人民之于國家權(quán)力的理性，在于人民對公權(quán)力合理運行的期待”[6]。國家監(jiān)察權(quán)的主要功能就在于通過對國家公職人員和國家公權(quán)力運行過程中的不當行為進行監(jiān)督、調(diào)查和處置，以保證國家公權(quán)力運行過程中的合法、合理、科學、有效。從人民性的基礎(chǔ)來說，國家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生貼合廣大人民的公權(quán)力理性與期許，符合人民群眾對廉潔政府與法治國家的美好愿望，因而必然會得到人民群眾的真切擁護并提高群眾的監(jiān)督積極性。顯然，這能夠為國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范有效運行并提升國家的整體治理能力提供助力。

（三）加強黨的領(lǐng)導地位與執(zhí)政能力的有力體現(xiàn)

“黨的領(lǐng)導是人民當家作主和依法治國的根本保證”[7]，也是實現(xiàn)中國特色社會主義建設目標和中華民族偉大復興的根本保障。因而，新的國家監(jiān)察機關(guān)若要在新時代背景下發(fā)揮其應有的權(quán)力監(jiān)督作用，自然也應將堅持黨的領(lǐng)導作為始終不渝的一項基本政治原則[8]，并貫穿于國家監(jiān)察體制改革的始終。實踐證明，堅持黨的領(lǐng)導在我國社會主義事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可磨滅的重要作用，展現(xiàn)出我國政黨制度的獨特優(yōu)勢。國家監(jiān)察體制改革過程中堅持紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的模式有效加強了黨對監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查與處置等監(jiān)督型權(quán)力時的領(lǐng)導。在此模式下，紀檢、監(jiān)察機關(guān)各司其職、分工配合，作為黨內(nèi)紀檢部門的紀委負責對黨員的內(nèi)部紀律處分，而作為專責反腐的國家監(jiān)察委員會則將監(jiān)督對象覆蓋到所有的公職人員，并具有了對職務違法和職務犯罪對象的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)。這種辦公模式強化了紀檢、監(jiān)察機關(guān)之間的工作緊密度與銜接順暢度，掃清了以往異體監(jiān)督模式下反腐敗工作所面臨的部分障礙，有力推動了廉潔政治與法治政府建設，體現(xiàn)了新時代背景下黨全面領(lǐng)導能力與執(zhí)政能力的持續(xù)提升。

（四）構(gòu)建科學合理紀法銜接程序的重要保障

國家監(jiān)察體制改革以前，黨的紀律檢查機關(guān)推動腐敗治理雖然被普遍認為是一種行之有效的反腐方式，但有關(guān)“雙規(guī)”“雙指”措施在實踐中不斷引起質(zhì)疑。因而，此次國家監(jiān)察體制改革賦予監(jiān)察機關(guān)一定的留置權(quán)與調(diào)查權(quán)限，一定程度上彌合了以往紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐機制中所存在的漏洞，可以說是為“雙規(guī)”“雙指”實踐尋找到一條規(guī)范化與法定化的反腐措施完善路徑[9]，也是監(jiān)察體制改革進程中構(gòu)建紀法銜接機制、促進權(quán)力規(guī)范運行的強有力證明。國家監(jiān)察權(quán)的運行過程中需要始終明確一點：雖然紀檢監(jiān)察機關(guān)采取合署辦公的模式，但紀委和監(jiān)委的部門屬性明顯不同，黨紀與國法也是不同的兩個層面，因而實踐運行中必須合理把握紀法之間的界限和尺度，決不能對二者進行模糊與混同。無論是紀委行使黨內(nèi)的紀律檢查權(quán)，還是監(jiān)委行使面向所有公職人員的監(jiān)察權(quán)，均需尋求黨紀與國法之間的銜接有度，正確處理“合”與“分”兩個層面的問題[10]。但紀檢監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的“合”不能只局限于形式上“一套班子”式的合署辦公，更需要注意到黨內(nèi)紀檢機關(guān)的紀律處分程序與監(jiān)察調(diào)查過程中的調(diào)查程序乃至后續(xù)的刑事訴訟程序的有效銜接，真正發(fā)揮“反腐合力”所理應具備的強大力量，彰顯新時代反腐機制的獨特優(yōu)勢。同時，紀檢監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的“分”也不能僅僅理解為“兩塊牌子”的形式獨立，而是需要從實質(zhì)上去理解和規(guī)范紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)權(quán)力運行的相對分離，促進反腐機制與反腐措施的科學化與合理化，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化?？傊?，正確處理黨的紀檢機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)“合”與“分”的界限，在做好紀法銜接的同時準確界定紀法各自范圍內(nèi)的實體責任結(jié)果，這既是監(jiān)察權(quán)規(guī)范順暢運行的必然要求，也是監(jiān)察機關(guān)作為專責反腐敗機構(gòu)發(fā)揮作用的重要保障。

二、國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行的實踐反思

（一）“一套班子”模式下辦案主體人事交叉問題

“在科學合理的監(jiān)督制度中，監(jiān)督主體應該具有獨立性的特征，不應當處于監(jiān)督客體的控制、支配之下?！盵11]獨立性與權(quán)威性是一個國家反腐機構(gòu)能夠高效運行并發(fā)揮重要作用的必要條件，也是能夠持續(xù)實現(xiàn)與保證社會廉潔的重要制度基礎(chǔ)[12]。國家監(jiān)察體制改革中，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的模式雖然有效整合了我國傳統(tǒng)分散的反腐敗機制，助力于反腐合力的形成，但與此同時也引發(fā)了紀委和監(jiān)委在人員構(gòu)成上的交叉兼職與高度融合現(xiàn)象[13]。例如，目前無論是中央層面的紀檢監(jiān)察機關(guān)抑或是各地方行政區(qū)域的紀檢監(jiān)察機關(guān)，采用的基本都是紀委書記或主要副書記擔任本級監(jiān)察委員會主任、其他紀委副書記擔任本級監(jiān)察委員副主任的任職模式，黨的紀委領(lǐng)導干部以外的人員作為監(jiān)察委員會主任、副主任的情形則相對不多。同時，在紀委與監(jiān)委的人員結(jié)構(gòu)組合之下，雖然機構(gòu)的轉(zhuǎn)隸已經(jīng)順利完成，但是不同辦案人員的法治理念與先前從事工作事項上的差異客觀存在，因而在法治意識、規(guī)則適用、辦事流程和行事方式等方面的磨合仍需要一個相當長的過程。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四條第一款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的過程中不應受到任何其他因素的干涉，在黨的領(lǐng)導下獨立運行并發(fā)揮肅清腐敗風氣、建設廉潔政治的基本功能。然而，實踐中紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)人事安排的交叉與融合雖然在節(jié)約辦案資源、提高辦案效率等方面具備一定優(yōu)勢，但專業(yè)化監(jiān)察機關(guān)辦案隊伍的力量不足等問題仍然客觀制約著其權(quán)力的有序運行，不利于監(jiān)察委員會職能的最大化發(fā)揮。此時，優(yōu)化紀委和監(jiān)委工作人員的基本結(jié)構(gòu)，完善紀委和監(jiān)委工作人員的選聘機制，提升監(jiān)察隊伍的專業(yè)化素質(zhì)，在推動紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間協(xié)作交流與深度融合的同時保持各自處置事項上的相對獨立性，理應成為國家監(jiān)察體制改革完善進程中無法繞開的重要議題。

（二）“兩塊牌子”形式下的實質(zhì)性程序分離問題

作為符合現(xiàn)代法治精神的一項重要改革實踐，形式合理、實質(zhì)正當?shù)姆沙绦蛟趪冶O(jiān)察體制改革中是一個必備的法治前提。現(xiàn)代法治國家中，程序?qū)τ趪夜珯?quán)力運行過程中的外在約束與規(guī)范運行而言具有重要的基礎(chǔ)性意義[14]。正如前述，在紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的國家監(jiān)察體制下，紀委作為黨的紀律檢查機關(guān)發(fā)揮黨內(nèi)的執(zhí)紀功能，其覆蓋對象指向的是中國共產(chǎn)黨黨員，而監(jiān)委則是作為黨領(lǐng)導的專門性反腐機關(guān)，監(jiān)察對象涵蓋的是所有的公職人員，履行職務違法和職務犯罪的調(diào)查職能，二者雖然有交融與交叉但本質(zhì)上仍然有所差異。因此，紀委和監(jiān)委在實際工作中必須做好銜接協(xié)調(diào)，其中重要的就是要通過具體適用上的程序分離，對二者的運行實踐進行有效區(qū)分。然而，深入觀察運行實踐可以發(fā)現(xiàn)：第一，就紀委和監(jiān)委的人員構(gòu)成而言，目前兩機關(guān)工作人員的人事交互融合一定程度上僅僅是一種“物理融合”而非“化學融合”[15]。這就表明在辦案人員的獨立性無法完全保障之時，如若程序不進行分離則難以保證不同類型案件程序運行的規(guī)范化，從而使得預期的反腐效果大打折扣。第二，就紀委和監(jiān)委的機構(gòu)設置而言，各地紀檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)設辦案部門主要分為監(jiān)督檢查室與審查調(diào)查室。監(jiān)督檢查室主要負責日常的監(jiān)督工作，審查調(diào)查室則主要負責涉嫌嚴重違紀、職務違法與職務犯罪行為的審查調(diào)查工作。然而，雖然國家監(jiān)察體制改革中部門設置較多，但這些部門之內(nèi)并未進行更為細致的機構(gòu)劃分與職能明確，實踐中往往由同一部門根據(jù)線索分別進行涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪案件的審查調(diào)查，這盡管較大程度地提高了辦案效率、節(jié)約了辦案資源，但可能會導致紀檢監(jiān)察機關(guān)在實踐中對于紀法案件處理程序界限模糊，責任后果處置上的非明確性同樣不利于辦案效果的最大化?；谏鲜鰞牲c，紀委和監(jiān)委分別在其所擔負的核心職能范圍內(nèi)進行更加合理的職權(quán)劃分與程序分離，對于降低反腐成本、提升反腐效益、促進反腐合力、推動反腐進程大有裨益。

（三）“合署辦公”機制下的黨紀與國法銜接問題

自國家監(jiān)察體制改革開始實行并確定紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的基本模式以后，圍繞“紀法貫通”“法法銜接”的學術(shù)探討從未停止。但沒有異議的是，紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在權(quán)力、職能、標準、目標等四方面存在明顯差異[16]。從這個角度出發(fā)，可以說二者根植于不同的邏輯，作用方式也有所差別[17]。然而，職能定位的區(qū)別與實踐運行的現(xiàn)實差異雖然有效區(qū)分了紀委和監(jiān)委的職權(quán)范圍，有助于保障紀委和監(jiān)委權(quán)力運行的獨立性，但不能否認紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的運行銜接機制在客觀上仍有所欠缺。一方面，紀委的執(zhí)紀監(jiān)督職能與監(jiān)委的監(jiān)察調(diào)查職能在履行機制方面尚不完備。例如，當作為中共黨員的監(jiān)察對象同時存在涉嫌違紀、違法與職務犯罪情形時，必然會涉及紀委和監(jiān)委在案件管轄權(quán)方面的程序性問題。此時是由同一機關(guān)統(tǒng)一進行審查與調(diào)查，還是有主次之分地分別進行審查與調(diào)查，程序?qū)彶闀r是否存在違紀、違法、職務犯罪的順序要求，這些問題目前仍存在一定的模糊狀態(tài)，紀委的執(zhí)紀監(jiān)督職能與監(jiān)委的監(jiān)察調(diào)查職能在一定程度上仍可能出現(xiàn)混同。另一方面，紀委和監(jiān)委在具體案件處理過程中的程序流轉(zhuǎn)情形尚不明晰，案件的處理標準與細則也不清楚。如若紀委工作人員在對黨員干部進行紀律審查的過程中發(fā)現(xiàn)可能涉嫌職務違法或職務犯罪的情形，如何高效地轉(zhuǎn)入監(jiān)察調(diào)查程序，監(jiān)察人員在開展具體的審查調(diào)查工作時應當參照什么樣的工作標準與細則等，現(xiàn)階段仍存在法律空白，亟待填補。

（四）國家監(jiān)察全覆蓋所引發(fā)的監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督問題

國家治理過程中的法治思維與法治邏輯在黨的十八大以后日趨成熟，法治反腐的進程也日趨穩(wěn)定化、常態(tài)化。此時，監(jiān)察權(quán)作為一項具有獨特屬性與專門職能的政治性權(quán)力，其監(jiān)督對象覆蓋至所有的國家公職人員，監(jiān)督范圍極其廣泛。據(jù)此，有人認為國家監(jiān)察權(quán)是可以凌駕于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之上的一種“超國家權(quán)力”，這種對國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督范圍廣泛性的曲解，勢必在一定程度上對其他國家權(quán)力的高效運行造成一定的隱性負面影響。誠然，這種錯誤認識是對國家監(jiān)察權(quán)屬性與功能的不當理解，但其對國家監(jiān)察權(quán)運行的規(guī)范化特別是對監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督與制約的擔憂仍然是值得肯定的，并能夠為現(xiàn)實敲響警鐘。習近平總書記曾指出：“紀檢監(jiān)察機關(guān)不是天然的保險箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹慎，嚴格依紀依法?！盵18]因而，對于監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力監(jiān)督問題必然會伴隨國家監(jiān)察體制改革的始終。透視國家監(jiān)察機關(guān)的運行實踐，我國監(jiān)察機關(guān)現(xiàn)階段的權(quán)力監(jiān)督尚未從外部與內(nèi)部兩方面形成完全的監(jiān)督合力，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督效果有限、同級監(jiān)督不易和“一把手”監(jiān)督難[19]的實際問題仍然存在。同時，囿于監(jiān)督形式的局限性，將聽取工作報告與質(zhì)詢監(jiān)察機關(guān)工作人員作為主要監(jiān)督方式的國家權(quán)力機關(guān)所起到的監(jiān)督與制約效力仍然有待提升。此外，來自社會公眾的輿論監(jiān)督對監(jiān)察權(quán)力的規(guī)范運行雖然具有一定的推動作用，但其目前卻是監(jiān)察權(quán)運行過程中外部監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

三、國家監(jiān)察權(quán)運行癥結(jié)的化解進路

（一）優(yōu)化人員選聘，推動監(jiān)察隊伍素質(zhì)提升

一個承擔某項專屬職能的國家機構(gòu)中，實現(xiàn)各部門的分工負責與協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)人員的分離與獨立，培養(yǎng)專業(yè)化高素質(zhì)的工作人員必然是程序高效運行的重要前提。然而正如前文所述，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的機制下辦案人員的交叉融合現(xiàn)象一定程度上限制了監(jiān)察體制改革的功能最大化發(fā)揮。因此，構(gòu)建紀委和監(jiān)委的辦案人員分流機制，持續(xù)推進辦案人員的專業(yè)化程度，加強紀檢監(jiān)察隊伍的職業(yè)道德素養(yǎng)，促使紀委工作人員與監(jiān)委工作人員有序地各司其職、分工協(xié)作，將成為破解人員交融難題的必經(jīng)之路。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）作為相關(guān)的配套制度將承擔著新的使命。與法官、檢察官隊伍作為司法機關(guān)的核心組成人員一樣，良好的人員選聘機制與專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍都將成為國家監(jiān)察體制改革中不可缺少的重要組成部分。因而，十九屆中央紀委四次全會也明確提出要建設高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊伍，推進紀檢監(jiān)察干部隊伍能力建設。需要重視的是，監(jiān)察體制改革之后的紀檢監(jiān)察工作與紀委原來的黨內(nèi)紀律審查工作不同，由于承擔著對職務違法、職務犯罪的調(diào)查與處置職能，監(jiān)察機關(guān)工作人員需要更高的法律素養(yǎng)與專業(yè)知識。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)工作人員應當根據(jù)其工作性質(zhì)的不同進行有效的選聘機制與標準區(qū)分。紀檢機關(guān)工作人員的基本要求是具備中共黨員的身份并能夠理解與運用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，而監(jiān)察人員由于案件性質(zhì)與調(diào)查工作的特殊性以及與刑事訴訟程序的高度銜接，必須具備同法官、檢察官一樣的高法律素養(yǎng)。因此，對于直接負責職務違法與職務犯罪調(diào)查的監(jiān)察官隊伍而言，通過法律職業(yè)資格考試則具有相當程度的必要性。同時，為保證監(jiān)察隊伍的優(yōu)良品格，監(jiān)察官的錄用、退出的進出機制、上升渠道等也需要相應完善[20]。此外，在監(jiān)察官入職之初，必須開展廉政教育，加強監(jiān)察官隊伍的紀律、職業(yè)道德意識，提升職業(yè)責任感與榮譽感。總之，在紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的運行模式下，基于其不同的屬性和職能對監(jiān)察人員與紀檢工作人員進行適度人事分離，建設一支高素質(zhì)的專業(yè)化監(jiān)察隊伍，能夠契合時代的吁求。

（二）完善機構(gòu)設置，促進辦案程序相對分離

自國家監(jiān)察體制改革實施以來，黨紀與國法之間的問題雖經(jīng)歷了“紀法分離”到“紀法銜接”的理論流變，但仍然取得一定的共識：黨紀是黨組織的內(nèi)部規(guī)則，隸屬于黨內(nèi)法規(guī)體系；而法律則是立法機關(guān)制定的具有普適性的社會行為規(guī)范，具有較高的法律效力[21]。紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公模式的實踐運行中，監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部辦案機構(gòu)主要分設為監(jiān)督檢查室與審查調(diào)查室，該措施較大程度地在不增加新機構(gòu)的前提下進行了職能與機構(gòu)的重新調(diào)整，是對監(jiān)察權(quán)過于集中的優(yōu)化。然而，由于審查調(diào)查室同時負責違紀、違法、職務犯罪，倘若在案件紀法性質(zhì)非常明確的情況下，同一主體同時承擔針對不同性質(zhì)案件的調(diào)查職能，難以避免權(quán)力混用的實踐擔憂，也會在一定程度上造成辦案資源的浪費。因此，基于機構(gòu)職能的定位差異與適用依據(jù)的具體區(qū)別，為保障紀檢監(jiān)察機關(guān)的高效規(guī)范運行，當案件的紀法性質(zhì)明確時，紀委和監(jiān)委的辦案程序需要實現(xiàn)具體案件辦理程序的區(qū)分與剝離。具言之：第一，在現(xiàn)階段的部門基礎(chǔ)上可以將審查調(diào)查室細化設置為立案室、紀律審查室、政務調(diào)查室與職務犯罪調(diào)查室。其中，立案室可以進一步分為針對黨組織、黨員問題的立案部門與針對監(jiān)察對象中黨外人士的立案部門，在立案后根據(jù)案件性質(zhì)不同進行分流，再由其他審查調(diào)查部門分別根據(jù)相應的案件線索與性質(zhì)進行調(diào)查。第二，完善線索分流機制促進案件移送與分辦[22]。例如，立案部門在受理案件后可以進行初步的線索審查與核實，并根據(jù)結(jié)果初步認定案件性質(zhì)，進而分別移送到紀律審查室、政務調(diào)查室、職務犯罪調(diào)查室等部門，推動案件分辦機制的完善，推進案件調(diào)查程序的啟動。第三，在原有案件審理室的功能基礎(chǔ)上進行細化，分別設置紀律處分室、政務處分室、刑事案件移送審理室，適當分離并明確紀律處分、政務處分與刑事案件移送程序。針對中共黨員的違紀行為，由紀律處分室根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》進行紀律處分，以糾正“四風”問題，恢復黨內(nèi)政治生態(tài)。對于公職人員的職務違法行為，由政務處分室嚴格依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務處分法》對其實施處置，而對于涉嫌職務犯罪的案件由刑事案件移送審查室審查確定后向檢察機關(guān)移送，從而貫徹落實監(jiān)察責任并加強國家公職人員的監(jiān)督與管理，推動反腐規(guī)范化。

（三）規(guī)范清理與協(xié)調(diào)合作，促成“紀”“法”有效銜接

紀委和監(jiān)委權(quán)力運行過程中有關(guān)紀法銜接的程序性問題存在眾多理論爭議。例如，有學者認為應當遵循“紀在法前”的程序模式，主張紀委審查應當先于監(jiān)察調(diào)查，黨紀處理應當先于司法處置[23]。有學者認為應當遵循“紀在法后”的程序模式，主張監(jiān)察調(diào)查應當優(yōu)先于紀委審查，司法處理應當優(yōu)先于黨紀追責[24]。有學者認為應確立“紀法并行”的程序模式，主張對同時涉嫌違紀與職務違法犯罪的案件，兩機關(guān)協(xié)同并行[25]。亦有學者認為上述觀點均存在理解偏離并主張重塑紀法銜接模式，應當基于“從嚴治黨”的政治遵循與“法律優(yōu)先”的法治理念分別根據(jù)紀檢監(jiān)察機關(guān)不同的職能屬性差異構(gòu)建相應的紀法銜接機制[26]。筆者認為，中共黨員始終保持發(fā)揮先鋒模范作用是黨的明確要求，作為黨內(nèi)成員的“底線”，黨紀自然應當嚴于國法。在黨內(nèi)成員做出違紀違法行為之時，堅決貫徹落實全面從嚴治黨的要求。但全面從嚴治黨不能以犧牲法治為代價，必須堅守法律底線，樹立法律的至高無上權(quán)威。由此，在紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的高效反腐機制下，“紀”“法”之間是不矛盾的，二者并行不悖、同宗同源。但“紀”“法”并行同樣需要堅持“紀”“法”運行的基本邏輯與內(nèi)在順序，并在原則遵守的前提下予以適當?shù)淖儎优c轉(zhuǎn)換。在此理念指導下，為促進腐敗治理的連貫性、清除腐敗治理中的“紀法銜接”障礙[27]，需要在“紀”“法”并行為主的基礎(chǔ)上優(yōu)化規(guī)范體系、加強內(nèi)部機制協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建有效的溝通與運行機制。具言之，筆者認為應當從兩方面進行協(xié)調(diào)：一方面，從體系化的角度切入，遵循法制統(tǒng)一的基本原則，將各類黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范不相協(xié)調(diào)的部分進行清理與優(yōu)化，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進紀法之間的深度融合，為國家監(jiān)察體制改革與國家反腐敗治理提供科學合理的規(guī)范性依據(jù)。另一方面，在前述程序分離的優(yōu)化基礎(chǔ)上加強內(nèi)部機制合作，完善紀檢監(jiān)察機關(guān)在案件辦理過程中不同階段的調(diào)查程序銜接，最終形成立案階段“紀在法前”、調(diào)查階段“紀法并行”、處置階段“紀法程序適當流轉(zhuǎn)”的具體模式。立案階段一旦發(fā)現(xiàn)違紀行為立即開展受理活動，堅持黨紀挺在國法之前；立案后如若發(fā)現(xiàn)案件的紀法性質(zhì)非常明確，則根據(jù)線索將案件分別交由紀律審查室、政務調(diào)查室、職務犯罪調(diào)查室，由各機構(gòu)在調(diào)查階段分工負責；如若發(fā)現(xiàn)案件同時涉嫌職務違法或職務犯罪，則根據(jù)既有線索，違紀、違法、犯罪調(diào)查同步展開；調(diào)查完畢后，處置階段則根據(jù)調(diào)查結(jié)果分別依照黨內(nèi)法規(guī)與法律進行相應的違紀處理、政務處分或刑事案件移送。需要注意的是，由于個案本身的復雜性，實踐中或許會出現(xiàn)無法適用“紀在法前”或“紀法并行”模式的情況，此時應當允許合理的程序流轉(zhuǎn)模式，即在審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)黨員干部存在違法情形并需要政務處分的，可以根據(jù)政務處分認定的情形給予黨紀處分；在審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)黨員干部存在犯罪情形并被追究刑事責任的，可以根據(jù)司法機關(guān)的認定事實對其實施政務處分與黨紀處分。

（四）構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動機制，強化監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力是把雙刃劍，一旦運用不當，將嚴重破壞社會結(jié)構(gòu)與社會秩序，甚至危及國家政權(quán)與社會制度。對于國家監(jiān)察權(quán)而言，“沒有相鄰部門的權(quán)力配合，監(jiān)察權(quán)可能形不成力量。沒有相鄰部門的權(quán)力制約，監(jiān)察權(quán)可能越俎代庖，喪失對權(quán)力的程序性控制”[28]。因此，為最大化發(fā)揮監(jiān)察體制改革戰(zhàn)略性作用，需要分別從內(nèi)部、外部構(gòu)建科學有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，通過形成強大的監(jiān)督合力促使監(jiān)察權(quán)力規(guī)范運行?！按蜩F還需自身硬”，建立健全紀檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)控監(jiān)督機制對于規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行、增強監(jiān)督合力而言可以說是最為重要的內(nèi)部因素。具體可以從兩方面進行考量：第一，構(gòu)建自上而下垂直管理的系統(tǒng)內(nèi)自循環(huán)監(jiān)督機制并推進領(lǐng)導干部責任制。監(jiān)察機關(guān)自上而下采取的領(lǐng)導與監(jiān)督關(guān)系決定了，上級機關(guān)對下級機關(guān)享有監(jiān)督和領(lǐng)導職權(quán)并發(fā)揮相應功能。因此，應當在保證權(quán)力有效規(guī)范運行的前提下遵守憲法和監(jiān)察法的精神旨趣，構(gòu)建一套行之有效的上下級監(jiān)督管理體系，防止權(quán)力運行失范。第二，構(gòu)建橫向的系統(tǒng)內(nèi)部辦案人員輪換交流機制。隨著《監(jiān)察官法》的生效與推進，專業(yè)的監(jiān)察官隊伍應當進行有序建設并迅速進入辦案部門之中。同時，監(jiān)察官隊伍的進出機制、輪換機制也應當陸續(xù)完善，保障監(jiān)察隊伍持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)運行并防范權(quán)力固化下的監(jiān)督失衡。

任何機構(gòu)僅僅依靠自我內(nèi)部糾錯與監(jiān)督都不可能完全保證權(quán)力的規(guī)范運用，來自外部的系統(tǒng)間交互監(jiān)督也是加強權(quán)力監(jiān)督的重要保障。根據(jù)我國目前的國家權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，外部監(jiān)督模式主要為“黨的監(jiān)督＋人大監(jiān)督＋政協(xié)監(jiān)督＋人民監(jiān)督”，因而對國家監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督自然也應遵循這一模式。首先，作為黨委領(lǐng)導下的國家專門反腐機構(gòu)，國家監(jiān)察權(quán)的運行必須始終貫穿黨的領(lǐng)導這一基本原則，堅持上級紀檢監(jiān)察機關(guān)不定期巡視，促成上級紀檢監(jiān)察機關(guān)巡視常態(tài)化，保持高壓反腐態(tài)勢。其次，向人大負責并主動接受人大監(jiān)督是我國各國家機關(guān)的共性，這也是需要遵循民主集中制組織原則的表現(xiàn)，“民主集中制原則在理論上確認了國家權(quán)力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身語境，即必須以人民主權(quán)為前提，并以‘誰產(chǎn)生誰’邏輯鏈條上的‘監(jiān)督—負責’關(guān)系為要旨”[29]。再次，人民政協(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是我國各民主黨派參政議政的重要平臺，對我國國家權(quán)力的設置與運行一直發(fā)揮著重要作用。最后，人民群眾對國家權(quán)力的監(jiān)督權(quán)是人民民主專政政權(quán)最本質(zhì)的體現(xiàn)之一，人民通過法定渠道、輿論等方式進行國家監(jiān)督，對于國家權(quán)力運行過程中的自我檢視與優(yōu)化具有不可替代的作用，應當采取積極措施予以保障。

總之，國家監(jiān)察體制改革作為中華民族偉大復興進程中的重大政治方向性變革，如何順應這一改革潮流為“紀法貫通”和“法法銜接”提供夯實的理論基礎(chǔ)，并在理論與實踐的雙向關(guān)照下進行規(guī)范完善必然是一個不斷深入探討的過程。在紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的實踐模式下，如何在憲法的整體框架內(nèi)進行黨內(nèi)法規(guī)與國法的順暢銜接，需要經(jīng)過反復的理論探討與實踐驗證。不可否認的是，任何權(quán)力的有效運行都必須將規(guī)范貫穿權(quán)力運行的始終，方能符合改革的宗旨與目的。因而，國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行中應當準確界定與梳理實踐運行中存在的障礙與困惑，進而采取積極措施進行具體化解，方能在全面依法治國的戰(zhàn)略背景下不斷推進國家監(jiān)察治理能力現(xiàn)代化水平的有效提升。