陳鵬

摘要：基層治理是國家治理的基石。近年來，黨和國家推動(dòng)治理重心不斷下移和治理資源不斷下沉，基層治理取得了長足的進(jìn)步。但由于基層治理涉及的事務(wù)種類多、對象復(fù)雜且任務(wù)繁重，當(dāng)前我國基層治理中不同程度地存在治理成本不斷攀升、基層治理績效提升對治理資源投入的高度依賴、基層治理缺乏必要的韌性和部分社會(huì)問題政治化傾向日漸凸顯等治理困境。誘發(fā)上述治理困境生成的因素有很多，其中長期以來主導(dǎo)基層治理的技術(shù)治理模式是重要誘因。推動(dòng)基層治理回歸價(jià)值治理本位、給基層社會(huì)中的弱勢群體賦予必要的權(quán)利，塑造穩(wěn)定的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、擺脫對外部治理資源和治理技術(shù)的過度依賴，注重內(nèi)生治理力量的培育和內(nèi)生治理資源的挖掘利用等是消解基層治理困境的基本路徑。

關(guān)鍵詞：基層治理;困境;技術(shù)治理;價(jià)值治理

基層治理是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要組成部分，國家治理秩序的實(shí)現(xiàn)和維系有賴于基層治理秩序的穩(wěn)固。降低基層治理成本和難度、提升基層治理績效是實(shí)現(xiàn)基層治理體系和基層治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的快速啟動(dòng)和深入推進(jìn)，政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系格局發(fā)生變化，基層治理從國家完全主導(dǎo)的格局開始向政府管理與社會(huì)自治有機(jī)結(jié)合的格局轉(zhuǎn)變。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。近些年來，我國各級政府在基層治理上的投入不斷增加，基層治理秩序得到了很大的改進(jìn)。但同時(shí)，我國的基層治理也面臨治理成本居高不下、治理秩序過于剛性、基層治理主體對于民眾的治理需求回應(yīng)不及時(shí)、處置突發(fā)性治理任務(wù)的能力不足等困境。從表象上看，基層治理是特定的治理主體利用一定的治理技術(shù)和手段來完成治理目標(biāo)的達(dá)成和維系的過程，治理資金的投入和治理技術(shù)的更新是基層治理秩序?qū)崿F(xiàn)的必要條件。從實(shí)質(zhì)上看，基層治理是特定的治理主體對不同治理對象的價(jià)值取向和利益訴求進(jìn)行回應(yīng)、調(diào)解和重組的過程。長期以來，在維護(hù)穩(wěn)定的治理導(dǎo)向之下，我國基層治理過于注重依賴治理技術(shù)來解決治理問題和塑造治理秩序，使得基層治理陷入了技術(shù)治理的路徑依賴，忽視了對治理對象價(jià)值訴求的回應(yīng)和平衡，使得基層治理陷入了一定的困境。而在不斷更新治理技術(shù)的同時(shí)，推動(dòng)基層治理從技術(shù)治理向價(jià)值治理轉(zhuǎn)變，是基層治理困境消解的重要路徑之一。

一、當(dāng)前我國基層治理面臨的主要困境

基層治理是國家治理的根基，基層治理的水平和基層治理秩序的穩(wěn)固程度直接影響到國家治理的大局?！盎鶎又卫淼膬?nèi)容都是與人們?nèi)粘Ｉ钪苯忧揖o密相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，突出表現(xiàn)為社會(huì)管理和公共服務(wù)”。[1]當(dāng)前，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，利益分化和社會(huì)分層問題開始日漸凸顯，社會(huì)的異質(zhì)性不斷增加，基層治理的任務(wù)和難度也隨之不斷增加，基層治理面臨較大的挑戰(zhàn)。改革開放以來，為了有效應(yīng)對基層治理外部環(huán)境的變化，國家在大力推動(dòng)城市社區(qū)居民自治和農(nóng)村地區(qū)村民自治的同時(shí)，也不斷加大了對基層治理的人員和資金等方面的投入力度，為基層治理難題的化解和治理水平的提升提供了較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。此外，黨的十八大以來國家在基層治理方面的頂層設(shè)計(jì)的陸續(xù)出臺(tái)和不斷完善，也為基層治理績效的提升提供了很好的政策保障。投入的增加和政策供給的不斷完善，推動(dòng)著我國基層治理水平不斷提升。但同時(shí)我們也要看到，當(dāng)前我國基層治理中不同程度地存在治理成本不斷攀升、基層治理績效提升對治理資源投入的高度依賴、基層治理的不確定性增加和社會(huì)問題政治化傾向凸顯等問題，影響了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1.基層治理的成本不斷攀升。在漫長的封建社會(huì)時(shí)期，縣一直是我國最低的行政層級，中央政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在治理上的資金和人員投入甚少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的治理主要依靠鄉(xiāng)紳。新中國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被正式確立為我國最低一級的行政層級，國家投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)治理中的人力和資金日漸增多，經(jīng)過不斷的變革和調(diào)整，鄉(xiāng)政村治成為我國鄉(xiāng)村地區(qū)治理格局的基本特征。在城市，街道辦事處和社區(qū)構(gòu)成了城市基層治理的兩級。其中，街道辦事處是市轄區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于政的范疇，而社區(qū)作為城市空間的基本單元，屬于自治的空間?；鶎又卫砻鎸Φ膶ο筝^為復(fù)雜，治理的事務(wù)存在較大的不確定性，治理任務(wù)繁重?；鶎又卫淼闹匾院蛷?fù)雜性，決定了國家在大力推動(dòng)基層社會(huì)自治、提升基層治理能力和水平的同時(shí)，也需要不斷加大對基層治理的資金投入和政策供給，以實(shí)現(xiàn)基層善治的目標(biāo)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村和城市社區(qū)屬于自治的場域，國家不需要投入過度的人員和資金等治理成本。充分挖掘鄉(xiāng)村和社區(qū)內(nèi)生的治理資源，激發(fā)自治主體內(nèi)在的治理動(dòng)機(jī)和治理能力來提升鄉(xiāng)村和社區(qū)治理的水平，既符合村民自治和居民自治的內(nèi)在要求，也有利于節(jié)約國家有限的治理資源。

基層治理是政府治理與基層群眾自治的有機(jī)結(jié)合。但是，我國基層治理在近些年來呈現(xiàn)出政府在基層治理中的嵌入越來越深，基層群眾自治空間被不斷壓縮，政府自上而下構(gòu)建起的嵌入式基層治理機(jī)制，導(dǎo)致政府用于基層治理的成本不斷攀升。改革開放以來，伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，單位制社區(qū)逐漸解體，原本在城市社區(qū)治理中扮演重要角色的單位在城市基層治理體系中逐漸邊緣化，街道和社區(qū)成為城市基層治理的基本單元，因承擔(dān)較多的行政事務(wù)導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)等自治組織的行政化色彩嚴(yán)重，城市社區(qū)治理的運(yùn)行成本隨之攀升。在鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民不再向國家繳納農(nóng)業(yè)稅和各類統(tǒng)籌及附加費(fèi)用，村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和村干部的工資等完全依賴上級財(cái)政的撥付，村級組織和村干部的行政化問題愈發(fā)凸顯，國家用于鄉(xiāng)村地區(qū)的治理成本也在不斷增加。

2.基層治理的績效提升存在較強(qiáng)的資源依賴?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕A(chǔ)，基層治理對于國家治理的重要意義使得國家愿意在基層治理上投入一定數(shù)量的治理資源?；鶎又卫砩婕暗降闹卫韺ο蟊姸嗲也町愋暂^大，需要處理的治理事務(wù)種類繁多，絕大多數(shù)治理問題在基層生成，化解這些治理難題也需要依靠基層，基層治理的現(xiàn)實(shí)處境決定了只有為基層治理供給較為充分的治理資源，才能實(shí)現(xiàn)提升基層治理水平、改善基層治理績效的目的。但是，由于國家掌握的治理資源是有限的，如何將有限的治理資源在種類繁多的治理場域進(jìn)行分配是關(guān)系到國家治理水平和治理能力能否得到有效提升的關(guān)鍵因素之一。近些年來，我國各級政府用于基層治理的資源不斷增多，鄉(xiāng)村和城市社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)已經(jīng)完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)，以大學(xué)生村官、三支一扶、第一書記、扶貧工作隊(duì)等為主要形式的外部治理力量不斷嵌入到城市社區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的基層治理中，城鄉(xiāng)基層治理在資源配置上得到了切實(shí)的保障，城鄉(xiāng)地區(qū)基層治理的績效也不斷改善。

外部治理資源的輸入為我國城鄉(xiāng)基層治理水平的提升提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和人力保障，但同時(shí)也催生了基層治理對于外部資源輸入的依賴，基層治理主體在日常的治理過程中養(yǎng)成了等靠要的思想，形成治理績效的改進(jìn)在很大程度上依賴外部治理資源的路徑依賴。由于國家能夠供給的治理資源是有限的，精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實(shí)施使得鄉(xiāng)村地區(qū)成為近些年國家治理資源投入的重點(diǎn)區(qū)域，如果完全依賴外部治理資源的輸入來提升和改善基層治理績效，那將會(huì)使得基層治理秩序難以長期維系，外部治理資源的撤離將會(huì)使看似秩序井然的基層治理頃刻間陷入失序的困局。

3.基層治理秩序缺乏韌性?；鶎又卫碇苯用鎸V大人民群眾，了解基層群眾的心理訴求并對基層群眾的行為進(jìn)行較為較為準(zhǔn)確的預(yù)期，是基層政府和工作人員提高防范和應(yīng)對治理風(fēng)險(xiǎn)，提升基層治理水平和能力的根本前提。新中國成立以后的很長一段時(shí)期內(nèi)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制將城鄉(xiāng)居民整合進(jìn)國家治理體系之中，城市的單位和鄉(xiāng)村的人民公社對基層民眾的心理訴求和行為特征有著較為清晰的了解，基層治理處于有序的狀態(tài)。改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)和深入推進(jìn)，加速了傳統(tǒng)的單位制社區(qū)的解體，使得單位在基層治理中的作用不斷弱化。城市職住空間的分離和居住空間的分異，催生了異質(zhì)性社區(qū)的興起，社區(qū)對于居民來說僅僅就是居住的空間，社區(qū)與居民之間的疏離感不斷增強(qiáng)，城市基層政府和社區(qū)對于轄區(qū)內(nèi)居民的個(gè)體信息缺乏基本的了解，對居民的心理認(rèn)知和行為預(yù)期難以作出有效的準(zhǔn)確判斷，城市社區(qū)治理面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)日漸增多。

在鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社體制后，原本參加集體生產(chǎn)活動(dòng)的鄉(xiāng)村居民開始了以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，村民之間的聯(lián)系日漸松散。城鎮(zhèn)化浪潮的啟動(dòng)，使得大量鄉(xiāng)村人口開始進(jìn)入城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)與鄉(xiāng)村居民之間的聯(lián)系不斷減少。2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)干部長期承擔(dān)的收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的工作基本終結(jié)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但也給基層政府和工作人員與鄉(xiāng)村居民之間的交往格局帶來了深刻的變革。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取的過程，不僅是基層政府及其工作人員幫助國家實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村地區(qū)汲取必要治理資源的過程，也是基層政府及其工作人員與鄉(xiāng)村居民交往不斷加深的過程。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收取過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級干部對于鄉(xiāng)村居民的生活現(xiàn)狀、心理認(rèn)知都較為熟悉，可以較為準(zhǔn)確地預(yù)知村民的行為，進(jìn)而為基層治理秩序的實(shí)現(xiàn)和維系提供幫助。而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級干部的聯(lián)系幾乎中斷，基層治理者對于村民想什么、村民要什么、村民希望政府為他們做什么等問題缺乏真實(shí)的了解，難以預(yù)見并采取措施來防控基層治理中可能遇到的各類問題，基層治理面對的不確定性風(fēng)險(xiǎn)增多，基層治理秩序缺乏韌性，剛性的基層治理秩序極易被突發(fā)性事件打破。

同時(shí)，改革開放以來，快速增長的經(jīng)濟(jì)讓廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平有了質(zhì)的提升，人民群眾的整體滿意度有了顯著上升。但由于在國民收入分配中存在不同程度的不公平以及基本公共服務(wù)供給存在較大程度的不均等，使得很多基層民眾的心理不同程度地存在相對剝奪感。他們雖然從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中獲得了很多的收益，但是很多基層民眾的獲得感和幸福感并未隨之相應(yīng)的提升，相對剝奪感心理的存在使得很多基層民眾行為預(yù)期的不確定性顯著增加，很多原本不會(huì)發(fā)生的治理難題可能會(huì)在不經(jīng)意間出現(xiàn)，基層治理的不確定性風(fēng)險(xiǎn)不斷累計(jì)，從而增加了基層治理的難度。

4.基層社會(huì)問題政治化傾向凸顯?；鶎又卫硎菄抑卫碇凶罨A(chǔ)單元的治理，直接面對具體的社會(huì)問題，如何認(rèn)識和看待基層治理中遇到的各種問題，并對具體的需要治理的社會(huì)問題進(jìn)行定性，關(guān)系到基層治理主體采用何種手段來處理和化解社會(huì)矛盾，進(jìn)而影響到基層治理的成本投入和具體的治理績效。同時(shí)，社會(huì)問題的性質(zhì)界定，直接影響到作為公共政策議程起點(diǎn)的政策問題的界定，進(jìn)而影響到政策方案的制定和執(zhí)行。不同于其他類型的治理實(shí)踐，基層治理直接面對具體的人民群眾，基層群眾在生產(chǎn)、生活和社會(huì)交往過程中因利益分歧和價(jià)值沖突而產(chǎn)生的矛盾和問題較多，基層治理秩序的實(shí)現(xiàn)和維系難度較大，特別是要實(shí)現(xiàn)不出任何問題的完全的穩(wěn)定基本是不可能的。對于基層治理中遇到的問題，需要注意分清是單純的社會(huì)問題還是政治問題，然后根據(jù)具體的情況的來施策。如果是單純的社會(huì)問題，屬于人民內(nèi)部的矛盾，不需要過于擔(dān)憂，通過明確各方的權(quán)利義務(wù)和協(xié)調(diào)各方的利益訴求來達(dá)成共識，以實(shí)現(xiàn)化解基層治理難題的目的。如果是政治問題，那就需要引起基層治理主體的高度關(guān)注，必要時(shí)需要上級黨委政府和有關(guān)部門的介入來認(rèn)真地加以分析和應(yīng)對。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國家工作的中心任務(wù)，地方政府之間圍繞著GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)展開了激烈的競爭。同時(shí)，伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，社會(huì)群體的利益分化也不斷加劇，不同社會(huì)階層之間的利益分歧和價(jià)值分異引發(fā)的社會(huì)沖突不斷增多，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為中央對地方、上級對下級進(jìn)行考核的重要指標(biāo)，地方政府在社會(huì)治理上的行為策略也發(fā)生著深刻的變化，正常的社會(huì)問題被當(dāng)做政治問題來處理的社會(huì)問題政治化傾向凸顯。當(dāng)前在我國基層治理實(shí)踐中，社會(huì)問題政治化傾向尤為突出。一方面，基層民眾情緒的政治化傾向凸顯，對于自己正當(dāng)?shù)臋?quán)益訴求不同程度地存在“不鬧不解決”的心理認(rèn)知，很多原本可以通過制度化渠道和常規(guī)路徑解決的問題，基層民眾“習(xí)慣于遇事找關(guān)系、走門路，遇到糾紛和沖突，不能夠正確運(yùn)用法律手段依法維權(quán)，要么忍氣吞聲不維權(quán)，要么‘信訪不信法，越級上訪，纏訪鬧訪，甚至采取極端手段和方式”[2]來尋求問題的解決之道?；鶎用癖妰A向于選擇走上訪特別是越級上訪的渠道來解決問題，不僅導(dǎo)致常規(guī)治理路徑資源的閑置，也不同程度地增加了基層治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，基層政府官員在維護(hù)穩(wěn)定的壓力下易于將社會(huì)問題政治化，對于基層民眾通過正當(dāng)途徑反映的問題和表達(dá)的訴求，基層治理主體常常會(huì)與政治掛鉤，用政治的思維邏輯和治理手段來處置日常的社會(huì)問題，不僅使社會(huì)問題難以得到有效及時(shí)的解決，更加重了基層治理的成本和難度，易于引發(fā)新的治理問題。

二、基層治理困境生成的誘因：技術(shù)治理的導(dǎo)向

基層治理是國家治理的根基，“郡縣治，天下安”。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院不斷推進(jìn)治理重心下移和治理資源下沉，中央和各級政府在基層治理的資源供給和人力保障上給予了較為堅(jiān)實(shí)額支撐，我國的基層治理取得了長足的進(jìn)步。由于當(dāng)前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和機(jī)制變革的重要時(shí)期，基層治理的任務(wù)較為繁重，新問題不斷呈現(xiàn)，使得基層治理面臨治理成本上升等難題再所難免。但是，基層治理中出現(xiàn)的對外部治理資源的高度依賴、基層治理面對的不確定性風(fēng)險(xiǎn)增多和基層社會(huì)問題政治化傾向凸顯等治理困境的出現(xiàn)，不能完全歸咎于當(dāng)前我國基層治理所處的外部環(huán)境使然，過于重視治理體制和機(jī)制的構(gòu)建、重視治理技術(shù)的更新和運(yùn)用、只見事務(wù)不見人的技術(shù)型基層治理思維是誘發(fā)我國當(dāng)前基層治理困境的重要原因之一?！凹夹g(shù)治理的核心即為主要依托于技術(shù)或者制度，這也意味著向中性化、去價(jià)值化和去意識形態(tài)化的治理轉(zhuǎn)變”。[3]技術(shù)型治理思維主要是指治理主體在治理過程中重視通過管理技術(shù)和科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用來解決治理任務(wù)，塑造治理秩序的治理思維。具體來說，在管理技術(shù)上，技術(shù)型治理思維側(cè)重于構(gòu)建層級分明、組織嚴(yán)密的治理體制，以實(shí)現(xiàn)對治理對象的全方位的管理。例如，在城市社區(qū)治理中被廣為應(yīng)用的網(wǎng)格化治理技術(shù)。在科學(xué)技術(shù)上，技術(shù)型治理思維非常推崇將引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段引進(jìn)到治理中來，以實(shí)現(xiàn)利用科技手段幫助降低治理難度和提高治理能力的目的。例如，伴隨大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等技術(shù)的日漸成熟，很多城市在基層治理中推動(dòng)的智慧社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前，技術(shù)型治理思維在我國基層治理中表現(xiàn)的較為突出，管理技術(shù)和科學(xué)技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用，有力地提升基層治理的水平，基層治理績效得到明顯的改善。但是，長期以來只見物不見人的技術(shù)型治理思維，也使得我國基層治理呈現(xiàn)出如下幾個(gè)方面的特征，致使基層治理陷入了一定的困境。

1.注重自上而下的治理體制和機(jī)制的構(gòu)建，忽視內(nèi)生治理力量的培育和激發(fā)。治理體制的構(gòu)建和完善是治理績效提升的前提和基礎(chǔ)，技術(shù)型治理思維非常重視治理體制的構(gòu)建。改革開放以來，單位制社區(qū)的解體和人民公社體制的終結(jié)，使得新中國成立以來構(gòu)建起的城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的基層治理體系基本被解構(gòu)，重新構(gòu)建一套結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行順暢的基層治理體制和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制成為基層治理場域中要解決的重大任務(wù)。在城市，單位在基層治理中扮演的積極角色伴隨單位制社區(qū)的解體漸漸消退，街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)在城市社區(qū)治理中開始發(fā)揮重要作用。為了有效地實(shí)施對城市基層的管理，城市政府將特定的街道和社區(qū)劃分成一定數(shù)量的網(wǎng)格，配備相應(yīng)數(shù)量的網(wǎng)格員來進(jìn)行網(wǎng)格化管理。街道辦事處雖定位為市轄區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，但由于其承擔(dān)了繁重的城市基層管理任務(wù)，使得其規(guī)模和人員編制不斷膨脹。社區(qū)居民委員會(huì)從性質(zhì)上說屬于社區(qū)居民的自治機(jī)構(gòu)，但也承擔(dān)了很多的行政事務(wù)，社區(qū)行政化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。除了需要辦理必要的行政事務(wù)外，居民與街道辦事處和社區(qū)之間的聯(lián)系非常少。在鄉(xiāng)村地區(qū)，工業(yè)化進(jìn)程的加速推動(dòng)了城鎮(zhèn)化浪潮的開啟，大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村治理陷入了鄉(xiāng)村精英大量流失的現(xiàn)實(shí)困境，很多村級黨組織建設(shè)處于軟弱渙散的狀態(tài)，基層政權(quán)大都處于“懸浮型”[4]的狀態(tài)。為了解決基層治理中出現(xiàn)的治理力量不足的問題，國家不斷推行社會(huì)治理中心下移，而“社會(huì)治理重心向基層下移與國家權(quán)力向基層社會(huì)滲透是并行的”。[5]國家通過不斷地選派包村干部、大學(xué)生村官、第一書記和三支一扶人員等形式，從外部給鄉(xiāng)村地區(qū)嵌入了大量的治理力量，在幫助強(qiáng)化村級組織建設(shè)和提升鄉(xiāng)村治理水平的同時(shí)，有計(jì)劃地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目。城市基層社區(qū)的網(wǎng)格化治理模式和外部治理力量大量嵌入到鄉(xiāng)村地區(qū)，對于構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)基層治理體系非常重要，但也在很大程度上擠壓了城鄉(xiāng)基層民眾等內(nèi)生治理力量的作用空間，基層民眾的心理認(rèn)知和真實(shí)訴求很難在基層治理體制內(nèi)得到及時(shí)有效的反映，內(nèi)生治理力量在城鄉(xiāng)基層治理體系中的缺席，不僅大大增加了城鄉(xiāng)基層治理的成本，也不利于基層治理資源配置效率的提升和基層治理績效的改善，基層治理呈現(xiàn)出明顯的“行政吸納社會(huì)”[6]的特征。

2.注重治理技術(shù)和手段的更新，忽視多元利益和價(jià)值訴求的調(diào)解與平衡?！凹夹g(shù)性治理的興起，實(shí)際上是近年來國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)的必然結(jié)果”。[7]為了有效提升基層治理的水平和績效，技術(shù)性基層治理思維不僅非常注重治理體制的構(gòu)建和完善，更加注重依靠技術(shù)手段的不斷更新和完善來提升基層治理的水平和成效。由于基層治理面對的微觀性的具體事務(wù)較多、對象較為復(fù)雜，治理難度相對較大，需要借助于一定的技術(shù)手段來完成基層治理的任務(wù)。例如，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共安全治理有序的目標(biāo)，除了配備一定數(shù)量的管理人員外，通過安裝攝像頭等監(jiān)控設(shè)備、建設(shè)一體化的安全監(jiān)管平臺(tái)等技術(shù)手段可以很好地起到預(yù)防公共安全事故發(fā)生和降低犯罪率的治理目標(biāo)。近些年來，在我國城鄉(xiāng)基層治理實(shí)踐中，國家投入到基層治理的資金中的很大一部分被用于購置和更新各種類型的機(jī)器設(shè)備及其組成的各種技術(shù)平臺(tái)，有力地推動(dòng)了基層治理技術(shù)和手段的現(xiàn)代化水平，為基層治理水平和能力的提升提供了堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)保障。特別是近幾年伴隨大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等技術(shù)的快速發(fā)展和日漸成熟，基層治理中利用的先進(jìn)技術(shù)和手段越來越多，智慧治理正逐漸從理想和規(guī)劃變成現(xiàn)實(shí)，使得基層治理主體在治理問題的精準(zhǔn)設(shè)別、治理方案的有效制定和治理成效的科學(xué)評估等方面的水平和能力有了顯著的提升。但同時(shí)我們也要注意到，基層治理中遇到的各種類型的難題，從根本上來說還是所涉及到的不同對象之間存在利益上的分歧和價(jià)值上的沖突。在技術(shù)性治理模式下，“由于基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著‘上面千條線、下面一根針的現(xiàn)狀，各類的規(guī)范化、任務(wù)化的考核指標(biāo)體系內(nèi)容多、要求高，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的執(zhí)行壓力”[8]，基層政府根本無力及時(shí)且有效的回應(yīng)基層民眾的價(jià)值訴求?；鶎又卫碇兴玫募夹g(shù)手段僅僅能夠幫助治理主體收集、處理和分析必要的信息并提供一定的方案作為參考，治理難題的化解最終還需要基層治理主體對利益上存在分歧和價(jià)值上存在沖突的對象之間進(jìn)行必要的調(diào)解，推動(dòng)彼此達(dá)成利益的共贏和價(jià)值上的共識，以實(shí)現(xiàn)從根本上解決特定基層治理難題的目標(biāo)，單純依靠技術(shù)手段的更新和技術(shù)水平的提升來實(shí)現(xiàn)治理秩序的技術(shù)路徑存在很大的隱憂，極易引發(fā)基層治理“內(nèi)卷化”[9]的問題。

3.注重外生治理秩序的塑造，忽視內(nèi)生治理秩序的維系和利用。治理作為治理主體依靠一定的治理體制和機(jī)制，運(yùn)用一定的治理技術(shù)和手段來完成特定治理任務(wù)的行為，實(shí)現(xiàn)和維系特定的治理秩序是治理的基本目標(biāo)。從促成治理秩序達(dá)成和維系的動(dòng)力來源來分，可以將基層治理秩序分為外生治理秩序和內(nèi)生治理秩序兩種。外生治理秩序的塑造，有利于為內(nèi)生治理秩序的生成提供良好的外部環(huán)境，而內(nèi)生治理秩序的生成也有利于降低外生治理秩序?qū)崿F(xiàn)和維系的成本，內(nèi)生治理秩序和外生治理秩序的共同作用，是推動(dòng)治理秩序得以長久維系的前提和基礎(chǔ)。外部嵌入的治理力量和外部供給的治理資源，有利于外生治理秩序的實(shí)現(xiàn)和維系。但是，如果過于強(qiáng)調(diào)外生治理秩序的塑造，不注意激發(fā)內(nèi)生治理秩序的生成，不僅會(huì)導(dǎo)致治理的成本居高不下，而且會(huì)使得治理秩序出現(xiàn)剛性過度和柔性不足的困境。

基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)，基層治理秩序的實(shí)現(xiàn)程度和維系狀況直接關(guān)系到國家治理秩序的實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)固程度。技術(shù)型治理模式以基層社會(huì)秩序是否穩(wěn)定為判斷基層治理績效的首要前提，存在基層治理不能出事、更不是出大事的思維定式，對外在治理秩序的強(qiáng)調(diào)勝過內(nèi)生治理秩序的激發(fā)和維系。技術(shù)型基層治理思維通過自上而下構(gòu)建層級制的基層治理體制和不斷引進(jìn)并更新治理技術(shù)等手段，在基層治理的秩序塑造上取得了一定的成效，基層治理基本處于可控的穩(wěn)定狀態(tài)之下。但是，這種基層治理秩序的實(shí)現(xiàn)，是依靠外部治理資源的不斷輸入、外部治理力量的不斷嵌入和技術(shù)治理手段的不斷利用為前提的，存在嚴(yán)重的資源和技術(shù)依賴，基層治理秩序的維系成本較高。而且，這種技術(shù)型基層治理思維構(gòu)建起的基層治理秩序存在比較強(qiáng)的剛性特征，主要是依靠自上而下的層層強(qiáng)化來確保基層治理秩序的達(dá)成，遇到不確定性或突發(fā)性的治理難題時(shí)，基層治理極易陷入失序或無序的狀態(tài)。

三、基層治理困境的消解：從技術(shù)治理走向價(jià)值治理

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但在治理權(quán)限的配置與治理任務(wù)的承擔(dān)上存在著極大的不均衡問題?；鶎又卫砩婕暗闹卫硎聞?wù)多、牽涉對象的異質(zhì)性較強(qiáng)、治理難度較大，而基層政府等治理主體的治理權(quán)限非常有限，在很大程度上影響到基層治理水平的提升和績效的改善。國家通過自上而下的資源輸入和治理力量嵌入，使得基層治理獲得了源源不斷的資源供給和力量支撐，加之現(xiàn)代治理技術(shù)和手段在基層治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，我國基層治理取得了顯著的成效，但也陷入了治理成本不斷上升和治理績效對治理資源高度依賴的困境。面對基層治理中民眾行為預(yù)期不確定性增加和社會(huì)問題政治化傾向較為凸顯的治理現(xiàn)狀，國家除了要繼續(xù)推動(dòng)治理重心下移和治理資源下沉，并在保障現(xiàn)有治理技術(shù)平臺(tái)不斷升級的同時(shí)積極引進(jìn)新的治理技術(shù)手段的同時(shí)，還需要推動(dòng)基層治理從單純重視技術(shù)治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)治理與價(jià)值治理并重，用價(jià)值治理來改變基層治理成本不斷上升和治理秩序較為剛性的治理困境，推動(dòng)基層治理實(shí)現(xiàn)外生和內(nèi)生治理秩序相互促進(jìn)和諧共生。

1.推動(dòng)基層治理回歸價(jià)值治理本位。20世紀(jì)90年代以來，治理理念雖被引入國家政治生活并逐漸付諸實(shí)踐，但治理長期以來都被當(dāng)做是管理在使用，治理成為以政府為主導(dǎo)的治理主體利用一定的技術(shù)手段和治理體制來實(shí)現(xiàn)和維系特定治理秩序的行動(dòng)，治理理念所需要的多元治理主體參與治理的治理框架并未構(gòu)建起來。因此，要想消除當(dāng)前我國基層治理面前的諸多困境，首先要解決的問題便是要變革將以治理之名行管理之實(shí)的做法，讓治理真正回歸治理本位。治理是包括治理主體和治理對象在內(nèi)的多元力量共同參與的活動(dòng)和過程，治理主體之間、治理主體與治理對象之間、治理對象之間在利益訴求和價(jià)值預(yù)設(shè)等方面通常會(huì)存在一定的差異，而治理的過程就是多元力量之間展開的利益博弈和價(jià)值調(diào)適的過程。因此，在治理實(shí)踐中，治理主體不能無視或忽視治理過程中多元力量之間的利益訴求和價(jià)值判斷，完全依靠外在治理主體和技術(shù)手段來將各類力量整合進(jìn)外在的治理秩序，是難以從根本上解決基層治理難題和實(shí)現(xiàn)基層善治目標(biāo)的，在借助于技術(shù)治理的同時(shí)，推動(dòng)基層治理回歸價(jià)值治理本位是降低基層治理成本、增加基層治理韌性的重要路徑。為此，治理主體需要對治理涉及到各種主體、對象等力量的利益訴求和價(jià)值預(yù)設(shè)都有比較清晰的了解，讓各類力量的利益訴求和價(jià)值預(yù)設(shè)能夠得到清晰的表達(dá)，并提供必要的平臺(tái)和空間讓各類力量展開對話，推動(dòng)各方利益訴求和價(jià)值預(yù)設(shè)達(dá)成平衡，最終實(shí)現(xiàn)完成治理任務(wù)和消解治理困境的目的。

2.給基層社會(huì)中的弱勢群體賦予必要的權(quán)利，塑造穩(wěn)定的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)?；鶎又卫碇苯用鎸Φ氖菑V大具有現(xiàn)實(shí)利益訴求和價(jià)值判斷的民眾，基層民眾既是治理的對象也是參與治理的主體，他們的利益和訴求在基層治理的場域中應(yīng)該獲得明確的表達(dá)機(jī)會(huì)，其正當(dāng)?shù)睦嬖V求應(yīng)該得到切實(shí)的維護(hù)和保障。但是，在基層治理的實(shí)踐中，絕大多數(shù)基層民眾缺乏表達(dá)自身利益訴求的渠道和機(jī)會(huì)，基層治理成為基層政府等治理主體推廣實(shí)施其指定的治理方案的過程，而對于治理方案的討論和制定過程，基層民眾缺乏必要的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，這也是為什么基層民眾對于基層政府的治理方案存在不合作甚至是抵制的重要原因。而且，基層場域中力量對比的失衡，也加劇了基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，進(jìn)而影響到了基層治理秩序的塑造和維系，極易引發(fā)新的治理問題?！稗r(nóng)民與基層組織是中國鄉(xiāng)村治理中不可或缺的基本主體，只有充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和能動(dòng)性，方能共同維持基層社會(huì)的公共秩序”。[10]因此，我們在推動(dòng)基層治理體制和技術(shù)不斷完善的同時(shí)，也要注重給基層社會(huì)中的弱勢群體賦予必要的權(quán)利，基層治理方案的制定環(huán)節(jié)要充分聽取基層民眾的意見和建議，賦予基層民眾擁有在關(guān)系其切身利益問題的治理方案上的表決權(quán)，以塑造穩(wěn)定的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而為基層治理中多元力量之間的利益博弈和價(jià)值調(diào)適搭建公正的平臺(tái)，以達(dá)到增加基層民眾行為預(yù)期的穩(wěn)定性和增強(qiáng)基層治理秩序的韌性的目的。

3.擺脫對外部治理資源和治理技術(shù)的過度依賴，注重內(nèi)生治理力量的培育和內(nèi)生治理資源的挖掘利用?；鶎又卫硪采婕暗降闹卫硎聞?wù)繁重，需要一定數(shù)量的治理資源的供給和治理技術(shù)手段的應(yīng)用。在等級制的行政管理體制現(xiàn)狀面前，基層治理主體擁和能夠支配的治理資源非常有限，外部的治理資源供給和先進(jìn)的治理技術(shù)手段的應(yīng)用是保障基層治理能力提升和績效改善的重要保障。但是，基層治理也不能陷入對外部治理資源和治理技術(shù)的過度依賴，基層治理面臨的新情況和新問題會(huì)不斷增多，而外部治理資源的供給始終是有限的，治理技術(shù)也不能完全取代治理主體的功能和角色定位。因此，我們在利用好外部治理資源和治理技術(shù)的同時(shí)，更需要注重基層空間中內(nèi)生治理力量的培育和內(nèi)生治理資源的挖掘利用。具體來說，在內(nèi)生治理力量的培育上，要賦予基層民眾基本的參與治理的權(quán)限，激發(fā)他們參與基層治理的熱情，提升參與治理的能力?；鶎用癖姴粌H是基層治理的對象，更是參與基層治理的主體之一，要改變基層民眾僅僅是治理對象的角色定位，沒有基層民眾參與的基層治理，不僅治理成本居高不下，治理秩序也非常脆弱，基層治理績效的提升和基層治理秩序的維系都需要基層民眾的積極參與和有效維系。在內(nèi)生治理資源的挖掘利用上，基層治理不同于其他類型的國家治理，基層治理不僅需要硬法，也需要講求一定的情和理。城市社區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)擁有市民公約、村規(guī)民約等很多的“軟法”，這些治理資源的挖掘和利用，為基層“軟治理”[11]的實(shí)施提供了充足的空間，可以有效地彌補(bǔ)法律、法規(guī)和政策文件等在基層治理中存在的彈性不足的困境，在有效降低基層治理成本的同時(shí)不斷提升基層治理的成效，提升基層治理秩序的韌性。

結(jié) 論

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，不僅承擔(dān)著繁重的治理任務(wù)，更承擔(dān)著維系國家和社會(huì)穩(wěn)定的重任。基層社會(huì)的穩(wěn)定，根本上歸結(jié)為基層社會(huì)交往的有序和基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。民眾對基層治理現(xiàn)狀的接受和基層治理秩序的認(rèn)可，不是因?yàn)橹卫碚卟捎昧巳绾瓮陚涞闹卫斫Y(jié)構(gòu)、什么有效的治理手段和如何先進(jìn)的治理技術(shù)，而是因?yàn)榛鶎由鐣?huì)擁有一個(gè)平衡且運(yùn)行有序的社會(huì)結(jié)構(gòu)，可以將各種社會(huì)問題在該社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部加以有效的化解，以維持基層社會(huì)彈性的治理秩序。平衡且有序的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，需要基層治理者變革傳統(tǒng)的以技術(shù)為導(dǎo)向的治理模式，注重對基層民眾的利益訴求和價(jià)值取向進(jìn)行認(rèn)真的傾聽并采取有效的回應(yīng)，通過賦權(quán)和引導(dǎo)等手段充分發(fā)揮基層民眾在基層治理中的主體作用，推動(dòng)基層治理內(nèi)生秩序的生成和維系，以降低對外部治理資源輸入和治理力量嵌入的依賴，在改善基層治理績效的同時(shí)實(shí)現(xiàn)降低治理成本的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)基層善治的目的。

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