呂德文

責(zé)任層層“甩鍋”，是當(dāng)前困擾基層的形式主義問題典型表現(xiàn)。中辦印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》明確，厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督，督促相關(guān)部門切實(shí)履行責(zé)任，嚴(yán)查“責(zé)任甩鍋”行為。針對(duì)的正是部分地方、單位在基層治理當(dāng)中出現(xiàn)的這樣一種不良現(xiàn)象。

在一些地方、單位，工作出了紕漏，本能反應(yīng)是往基層推卸責(zé)任。在一線干活的人，比如基層的副職、普通干部，總是提心吊膽，搞不準(zhǔn)就會(huì)被問責(zé)和通報(bào)批評(píng)。上級(jí)部門在出了事以后，通過“責(zé)任甩鍋”，自己不僅絲毫不受影響，完了還義正辭嚴(yán)責(zé)怪基層辦事不力，給部門工作添麻煩。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)對(duì)上級(jí)部門“責(zé)任甩鍋”，還形成了不成文的規(guī)定。對(duì)那些比較容易被問責(zé)的工作，比如安全生產(chǎn)、環(huán)境治理等，班子成員輪流分管，一人分管一年，免得總是被問責(zé)。如果某個(gè)班子成員“為公”背的處分已經(jīng)太多，就開會(huì)協(xié)商選擇一個(gè)合適的班子成員來“背鍋”。在一個(gè)班子團(tuán)結(jié)，“一把手”比較有權(quán)威的單位，這種責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制是可行的。但是，對(duì)于不少基層單位而言，這樣的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制本身就在制造不團(tuán)結(jié)。比如，新提拔、調(diào)動(dòng)或年輕的干部，往往容易被安排到那些任務(wù)重、責(zé)任大的崗位上，他們也更容易受委屈，這對(duì)班子團(tuán)結(jié)和干部成長都很不利。

在一些地方、單位，上級(jí)部門和基層單位之間圍繞著可能出現(xiàn)的問責(zé)，形成了扭曲的行政關(guān)系。上級(jí)為了更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)“吃一塹長一智”，出了一點(diǎn)問題就會(huì)堵上制度漏洞，制定更多的工作規(guī)范，檢查督查也更多。這樣，萬一工作出了問題，上級(jí)部門也沒責(zé)任。一些地方和單位熱衷于搞目標(biāo)責(zé)任書，事事簽、層層簽、人人簽。把簽訂目標(biāo)責(zé)任書當(dāng)成履行職責(zé)，層層卸責(zé)；把責(zé)任書用來應(yīng)付考核檢查問責(zé)，一簽了之，留痕就行。問題是，對(duì)于承擔(dān)任務(wù)的基層而言，規(guī)范越多，要求越高，也就意味著完成任務(wù)的難度越大，出紕漏的可能性也就越多。于是，上級(jí)部門的“嚴(yán)要求”和基層的“落實(shí)難”之間，形成了惡性循環(huán)。

這種扭曲的行政關(guān)系，在部分地方塑造了一種不正常的權(quán)力結(jié)構(gòu)。簡單而言，本應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任的業(yè)務(wù)部門，越來越將自己改造成為分配、檢查和考核任務(wù)完成情況的監(jiān)督部門。各個(gè)業(yè)務(wù)部門，總是想盡辦法通過壟斷資源、項(xiàng)目，將自己的業(yè)務(wù)工作納入一級(jí)黨委政府的考核體系中來強(qiáng)化自己的地位，從而通過激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制來調(diào)動(dòng)基層單位。而對(duì)于基層單位而言，名義上是從各個(gè)部門中獲得了治理資源，似乎也實(shí)現(xiàn)了治理重心的下沉，卻同時(shí)喪失了基層治理的自主性?；鶎佑凶鍪碌馁Y源，卻沒有做事的自由。上級(jí)部門不僅規(guī)定了做事的結(jié)果，還要規(guī)范其做事的過程。基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性因此受挫。

業(yè)務(wù)部門和基層單位之間不正常的權(quán)力關(guān)系，是形成官僚主義和形式主義的重要原因。一些地方和部門掌握了資源、政策及考核的權(quán)力，以監(jiān)督者的姿態(tài)出現(xiàn)在基層面前，反而失去了探索政策適用性的動(dòng)力。當(dāng)政策執(zhí)行出了問題時(shí)，不去思考決策本身的合理性問題，而是首先從基層的工作作風(fēng)查起。上級(jí)只要發(fā)現(xiàn)基層工作有一點(diǎn)瑕疵，便會(huì)要求基層無條件整改。于是，基層為了避責(zé)，無論任務(wù)是否落實(shí)到位，也要想盡辦法在形式上滿足上級(jí)的要求。上級(jí)的官僚主義和基層的形式主義之間，形成了一個(gè)怪圈。

甚至于，當(dāng)某個(gè)問題被媒體曝光，一些地方和部門受到輿論壓力時(shí)，最先采取的措施是第一時(shí)間問責(zé)和處分基層的執(zhí)行者。并且，越是重大的輿情，處分越是嚴(yán)厲。一些地方和部門為了及時(shí)回應(yīng)輿論，甚至都來不及仔細(xì)調(diào)查，就倉促處分相關(guān)人員。不得不說，類似連夜開會(huì)決定等問責(zé)和處分辦法，完全是站在避責(zé)的立場，并未考慮基層實(shí)際，遠(yuǎn)離了實(shí)事求是的精神，本身就是官僚主義的體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，解決基層“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象，關(guān)鍵是要改變不盡合理的基層治理結(jié)構(gòu)。基層治理重心下沉，除了治理資源的下沉，更重要的是基層自主性的重塑。業(yè)務(wù)部門要重新回歸到主業(yè)中去，與基層緊密合作，共同把基層事務(wù)做好。出了問題，上級(jí)部門和基層單位需要共同承擔(dān)責(zé)任，共同探尋解決問題的方法，而不是“責(zé)任甩鍋”?！?/p>

（作者是武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）