徐壯

【摘要】房屋限購(gòu)令作為一種抽象行政行為，是公權(quán)力對(duì)締約自由的限制。其以限制交易為手段違反了民法中民事主體締約自由的權(quán)利，也是對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的違背。比例原則在理論上是公法領(lǐng)域?qū)彶榱⒎ê托姓袨槭欠裾?dāng)?shù)囊粋€(gè)基本原則，也是限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的有力原則。從效果來看，限購(gòu)令未必能達(dá)到限制投機(jī)性需求，進(jìn)而抑制房?jī)r(jià)上漲的目的，并且還存在著其他能達(dá)到目的而較小對(duì)公民基本權(quán)利限制的手段。所以應(yīng)當(dāng)取消限購(gòu)令，尋找其他能夠有效打擊投機(jī)性需求的手段，從而促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】限購(gòu)令;行政行為;比例原則

1、問題的提出

我國(guó)自房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革后，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展十分迅速。伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，各種負(fù)面效應(yīng)也開始慢慢顯現(xiàn)，房?jī)r(jià)居高不下，很多的公民面臨無房可居的境地，各種矛盾紛紛出現(xiàn)。對(duì)此，政府通過各種手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，但是效果不甚理想。相反，房?jī)r(jià)反而有越調(diào)越高的現(xiàn)象。自2010年起，房屋限購(gòu)令的出臺(tái)，到2016年各地房屋限購(gòu)令再次重啟，一時(shí)間大家都對(duì)房屋限購(gòu)令備受關(guān)注。同時(shí)學(xué)界對(duì)房屋限購(gòu)令的合法性和有效性以及是否可替代性提出質(zhì)疑。經(jīng)過研究并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出以下問題：比例原則是貫穿行政法的基本原則，房屋限購(gòu)令作為行政行為的一種，自然也應(yīng)當(dāng)遵循比例原則?；趯?duì)這個(gè)問題的思考，成為本文研究的動(dòng)因。

2、房屋限購(gòu)令的法律依據(jù)

房屋限購(gòu)令從廣義上來看就是中央和地方政府運(yùn)用公權(quán)力出臺(tái)的對(duì)于公民購(gòu)買商品房所進(jìn)行的一些限制規(guī)定都稱之為“限購(gòu)令” ，其具體規(guī)定始見于2011年國(guó)務(wù)院頒布的“新國(guó)八條”中的第六條規(guī)定，此規(guī)定也即之后實(shí)行限購(gòu)城市的一個(gè)范本。其從制定機(jī)關(guān)、制定程序、發(fā)文文號(hào)、發(fā)文對(duì)象上來看，從形式上來說都不屬于行政法規(guī)或地方行政規(guī)章?！靶聡?guó)八條”具有典型的抽象行政行為的特征。其具有非特定性、效力面向未來、可以反復(fù)適用等特征，因而符合抽象行政行為的構(gòu)成要件[1]。在實(shí)踐中，我們可以看到，房屋限購(gòu)令是政府機(jī)關(guān)針對(duì)不特定主體即所有的房屋交易主體制定的限制其交易房屋的一種規(guī)制手段，并且是在限購(gòu)令頒布之后才開始對(duì)房屋交易主體進(jìn)行限制，頒布之前是不予限制的。另外從各地頒布的房屋限購(gòu)令中大部分都是沒有規(guī)定具體期限的[2]，即便規(guī)定了具體期限，在到期后也便自動(dòng)延期了。在限購(gòu)令取消之前，我們就可以認(rèn)為其是可以反復(fù)適用的，在現(xiàn)實(shí)中也是如此。

3、房屋限購(gòu)令對(duì)公民權(quán)益的侵害

3.1購(gòu)房是憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍

房屋限購(gòu)令是對(duì)購(gòu)房者購(gòu)買住宅的限制。購(gòu)房者購(gòu)買房屋，是屬于憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍。在現(xiàn)今的大多數(shù)國(guó)家里， 財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅屬于憲法上的概念，而且屬于民法上的用語。憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也需要借助民法層面的觀察才能更加清晰。在民法所保障的諸種財(cái)產(chǎn)權(quán)中，首要的是對(duì)物的所有權(quán)。所有權(quán)屬于民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，自然也便屬于憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，故其是在憲法的保護(hù)范圍之內(nèi)的。憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容便是所有權(quán)[3]。所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益和處分。針對(duì)本文所要研究的問題，限購(gòu)令對(duì)購(gòu)房人購(gòu)買房屋予以限制，屬于其對(duì)財(cái)產(chǎn)投資與消費(fèi)的限制，也即收益、處分的權(quán)力[4]。

3.2限購(gòu)令與我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度相沖突

房屋限購(gòu)令對(duì)買賣主體進(jìn)行的購(gòu)買限制，其本質(zhì)屬于對(duì)買賣主體契約自由的限制和對(duì)我國(guó)憲法確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的限制。在房地產(chǎn)市場(chǎng)里，開發(fā)商和購(gòu)房者是交易的主體，而政府、銀行則是構(gòu)建、提供交易場(chǎng)所和交易規(guī)則的其他主體。取消了購(gòu)房者的買房資格，也就是剝奪了房地產(chǎn)開房商的售房權(quán)。政府出臺(tái)限購(gòu)令可以說是直接將政府的手伸入到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最基本的交易環(huán)節(jié)。這與我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度中強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用相違背。國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最基本方式是宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)立法，國(guó)務(wù)院和地方政府頒布的限購(gòu)令明顯是對(duì)公民個(gè)人和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織所從事的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制[5]。因而需對(duì)其提出質(zhì)疑。

4、房屋限購(gòu)令和比例原則分析

房屋限購(gòu)令在法律保留原則上的不足，還可以在今后立法中得到改變。但就算之后通過法律制定了房屋限購(gòu)令，其依然需要接受比例原則的審查。比例原則是對(duì)公權(quán)力行為的與手段之間的衡量，也就是在所欲實(shí)現(xiàn)的目的與所造成的損害之間進(jìn)行衡量，不能為了某個(gè)目的而付出過分的、不合比例的代價(jià)。

4.1限購(gòu)的目的

從《國(guó)八條》中相關(guān)限購(gòu)令條款我們可以看到，合理引導(dǎo)住房需求是房屋限購(gòu)令的目的，合理引導(dǎo)住房需求也即是打擊投資、投機(jī)性需求，保護(hù)合理性需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。投資、投機(jī)性購(gòu)房行為無疑是當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性上漲的一個(gè)重要因素[6]。從社會(huì)整體利益出發(fā)，房地產(chǎn)行業(yè)的健康、理性發(fā)展，不管對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)還是購(gòu)房者來說都是有益的[7]。所以，我們可以認(rèn)為這個(gè)目的是具有正當(dāng)性。

目的正當(dāng)性是對(duì)房屋限購(gòu)令目的的考量，一個(gè)規(guī)范性文件僅僅有目的正當(dāng)性還是不夠的，還需要滿足比例原則其他幾個(gè)亞原則。目的正當(dāng)未必就意味著可以為了這個(gè)目的而不擇手段，不能為了追求某個(gè)“善” 而沒有道德焦慮感地實(shí)施某種“惡”。[8]為了限制投資、投機(jī)性需求，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，未必一定要限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益和違背基本經(jīng)濟(jì)制度從而對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制。在利益相沖突時(shí)，通過尋找一種方法使兩者達(dá)到平衡的狀態(tài)，對(duì)基本權(quán)利保護(hù)效果的最大化，而不是你死我亡的境地便是十分重要的。對(duì)房屋限購(gòu)令和比例原則審查，就是要對(duì)此種“財(cái)產(chǎn)權(quán)限制”、對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度的違背進(jìn)行手段與目的的衡量。

4.2限購(gòu)手段是否具有適當(dāng)性和必要性

房屋限購(gòu)令是具有目的正當(dāng)性。而僅僅如此還不夠，下一步需要審查限購(gòu)手段是否具有適當(dāng)性和必要性。限購(gòu)令是否具有適當(dāng)性，是要求限購(gòu)令的手段要能夠促成目的實(shí)現(xiàn)。在新一輪的限購(gòu)政策下，以北京為例，2017年1月～3月新建房屋銷售價(jià)格的環(huán)比漲幅分別為3.04%、4.79%、6.38%，同比漲幅均超過50%?？梢?，“限購(gòu)令”的實(shí)施效果并未顯現(xiàn)[9]。而且從現(xiàn)實(shí)情況看投資、投機(jī)性需求的購(gòu)房者想要購(gòu)買房產(chǎn)，完全可以通過其他方式規(guī)避限購(gòu)政策，比如說假離婚，借名買房，繳納假社保證明等。所以，限購(gòu)措施能否達(dá)到所追求的目的在一定程度上是值得懷疑的。

就算限購(gòu)措施可以達(dá)到所追求的目的，仍然需要看其是否具有必要性。必要性原則就要求我們?cè)谒惺侄沃羞x擇對(duì)相對(duì)人利益侵害最小的手段來實(shí)行，即“最小損害原則”。事實(shí)上，就打擊投資、投機(jī)性需求，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展而言，這種手段是存在的。比如說經(jīng)濟(jì)手段中的限貸政策，增加土地供應(yīng)，增建保障性住房并加強(qiáng)監(jiān)管等。綜上分析，限購(gòu)政策雖然存在目的正當(dāng)性，但卻在眾多可選擇手段的情況下對(duì)公民基本權(quán)利造成了不必要的過度限制。以限購(gòu)來一禁了之，這與“懶政”是毫無區(qū)別的。

4.3限購(gòu)令是否符合狹義比例原則

狹義比例原則指立法或行政是適當(dāng)?shù)?、符合比例的。狹義比例原則是判斷結(jié)果是否正義的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是比例原則的原初含義。結(jié)合限購(gòu)令來看，房屋限購(gòu)令是否能夠打擊投資性需求，從而保障房?jī)r(jià)的平穩(wěn)是一個(gè)讓人質(zhì)疑的問題，如前文分析，限購(gòu)令是不能達(dá)到目的的，而且完全可以有其他更有效的效果所代替。然而，房屋限購(gòu)令卻通過對(duì)公民基本權(quán)利限制的手段，并且還限制了市場(chǎng)主體的一些微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)購(gòu)房者造成利益侵害。因此，從房屋限購(gòu)令達(dá)到其正當(dāng)性目的的程度與給公民權(quán)益受到侵害所造成的損失相比，其不符合狹義比例原則。

5、房屋限購(gòu)令的處理建議

5.1完善宏觀調(diào)控

房屋限購(gòu)令的行政執(zhí)行必須厘清兩方面關(guān)系，也就是市場(chǎng)和政府權(quán)力的關(guān)系。頒發(fā)行政舉措必須遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，依照市場(chǎng)發(fā)展變化情況來不斷完善宏觀調(diào)控。就房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，中央政府宏觀調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)該是市場(chǎng)運(yùn)行及監(jiān)督機(jī)制，而并非房屋的價(jià)格、成交數(shù)量等交易最終結(jié)果。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控要遵循市場(chǎng)發(fā)展變化的規(guī)律，房屋限購(gòu)令只是臨時(shí)的限制手段，如果不適合市場(chǎng)發(fā)展的具體情況，必然最終被市場(chǎng)淘汰。

5.2嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督

房屋限購(gòu)令是抽象行政行為之一，監(jiān)督管控要從如下三方面著手：一是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的不斷完善。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督房屋限購(gòu)令執(zhí)行情況，要事先通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行立法授權(quán)。二是加強(qiáng)行政監(jiān)督。行政監(jiān)督是行政上級(jí)對(duì)下級(jí)制定的抽象行政行為、違法行為的監(jiān)管，對(duì)部分行政行為予以糾正或停止執(zhí)行。三是司法審查監(jiān)督機(jī)制。 我國(guó)法院目前無權(quán)撤銷行政抽象行為，也不能夠判定其是否有效。這種狀況導(dǎo)致了行政相對(duì)人合法權(quán)益受損后沒有法律約束，存在不公平現(xiàn)象。所以，為了最大限度保護(hù)公民合法權(quán)益，完善司法審查機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

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基金項(xiàng)目：

北京市社會(huì)科學(xué)基金研究基地一般項(xiàng)目《稅務(wù)行政復(fù)議與行政訴訟銜接問題研究》的階段性成果。項(xiàng)目編號(hào)：18JDFXB004