肖倩倩 雷銀生

政府撥款是我國事業(yè)單位收入的主要經(jīng)濟來源，事業(yè)單位要想將自身的職能發(fā)揮到最大，必然是需要對財政資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，用多少，用何處，怎么用，這些問題都需要借助預算管理來解決。在近幾年我國經(jīng)濟發(fā)展速度減緩的背景下，財政預算資金明顯壓縮，事業(yè)單位加強對內(nèi)的成本管控、提高資金運用效率、減輕單位經(jīng)濟壓力的舉措勢在必行。然而，由于預算管理制度尚存不足之處，各單位在預算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)了不少問題。本文將以W事業(yè)單位為例，結(jié)合預算管理的流程對該單位的預算管理現(xiàn)狀進行剖析并給出相應的建議。

一、概述

（一）事業(yè)單位的特點

事業(yè)單位（Public Institution）是由政府利用國有資產(chǎn)出資設立的，用于從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務性質(zhì)的組織單位，是具有一定的公益性質(zhì)的機構(gòu)，接受政府領導，但不屬于政府機構(gòu)。事業(yè)單位一般不以營利為目的，相對于企業(yè)而言，事業(yè)單位包括一些有公務員工作的單位是國家機構(gòu)的分支。我國的公立學校就是最典型的事業(yè)單位。

（二）預算管理的發(fā)展

預算管理的思想起源于18世紀的西方，其存在的目的就是為了防止官員們擅用職權(quán)對公共資金進行轉(zhuǎn)移或霸占。伴隨著我國國內(nèi)的公共管理水平的提升，行政事業(yè)單位預算管理制度逐步引入。2012年，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這是國家首次將內(nèi)部控制管理機制正式納入行政機構(gòu)的管理和運作。2014年8月，預算法的修訂使得預算業(yè)務的風險控制有了其法律依據(jù)?！缎骂A算法》將更多的預算管理權(quán)力下放給了地方政府，在為我國公共財政預算管理改革提供法律保證的基礎上，還有利于建立適應各地區(qū)各部門的預算管理機制。

（三）案例單位的簡介

W事業(yè)單位是S省的省屬重點建設高校，創(chuàng)建于1951年，原隸屬于部委，后下放到地。在65年的辦學實踐中，該高校始終堅持“育人為本、質(zhì)量立校、人才強校、特色興?！钡陌l(fā)展戰(zhàn)略，形成了其獨具一格的發(fā)展特色。

W事業(yè)單位從創(chuàng)建開始編制執(zhí)行預算至今，在努力做好預算執(zhí)行與監(jiān)管的道路上不斷尋找與該單位更加契合的方式，來促進其預算的全面發(fā)展。以下是W事業(yè)單位預算績效管理辦法流程圖展示：

預算績效管理辦法流程圖 1

二、預算管理對于事業(yè)單位發(fā)展的重要性

（一）有利于優(yōu)化財政資金的配置結(jié)構(gòu)，提高事業(yè)單位的資金使用效率

我國事業(yè)單位的主要資金來源就是財政部門撥款，盡管有著極其穩(wěn)固的經(jīng)濟來源，但仍有許多事業(yè)單位無法將這些資金使用到極致。這就說明事業(yè)單位把有限的財政資金實現(xiàn)合理且高效的配置，進一步優(yōu)化財政資金的配置結(jié)構(gòu)，切實解決將“切好的蛋糕”分給“誰”的問題，這將極大程度地決定該單位的資金使用效率和單位發(fā)展方向。事業(yè)單位應該根據(jù)本單位的發(fā)展需要，擬定出各個項目的成本預算，根據(jù)各項目的輕重緩急來分配有限的資金，從而實現(xiàn)高效配置并且能夠確保核心項目順利進行。

（二）有利于事業(yè)單位明確預算資金的橫縱向使用力度，提高預算的執(zhí)行率

我國事業(yè)單位的主要任務是向社會提供服務，這一特性決定了其發(fā)展的質(zhì)量將直接影響到其提供服務的質(zhì)量。只有明確事業(yè)單位內(nèi)部預算資金的橫縱向使用力度，才能從根本上提高預算的執(zhí)行效率。所謂預算資金的橫向使用力度，是指同一時期的不同項目所需要的預算成本，需要根據(jù)項目本身的收益性和重要性等來考慮其預算資金的分配比重;預算資金的縱向使用力度，是指同一項目給到不同部門的預算成本，需通過各部門上報的預算需求并結(jié)合項目本身與該部門的特性來分配資金。通過前期的工作規(guī)劃和明晰的分配安排，能夠解決把有限的“蛋糕”做到“如何切”、“切多大”的問題，減少財政資金的浪費，這對于提高事業(yè)單位的管理水平也有一定的作用。

（三）有利于提高單位的財務管理水平，促進績效目標保質(zhì)完成

全面預算管理有利于建立健全單位內(nèi)部的控制體系，提高資金的使用率，降低資金的使用風險，規(guī)范各環(huán)節(jié)的工作流程。通過明確績效目標和細化各項指標，將有效的實時的監(jiān)督貫穿于預算執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)，把各部門年底的項目完成情況與績效獎勵掛鉤，以此來推進預算保質(zhì)執(zhí)行，同時也能提高各部門的工作積極性，充分發(fā)揮預算管理在事前、事中、事后的編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督的作用，有利于提升單位財務的管理水平，促進各項目高質(zhì)量的實現(xiàn)目標。

三、W事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀及問題剖析

（一）缺乏剛性約束的監(jiān)督體系

2020年上半年受疫情的影響，W事業(yè)單位2020年前三季度的預算執(zhí)行情況不太樂觀，在整個預算的執(zhí)行過程較慢的情況下，該單位并未采取實質(zhì)性的督促措施來推進預算的執(zhí)行。由于受政策因素的影響，財政部門會根據(jù)事業(yè)單位當年的預算執(zhí)行情況相應的扣減下一年度的財政撥款，這就導致W事業(yè)單位本年度預算的執(zhí)行效果將直接影響2021年度的預算撥款。然而，W事業(yè)單位現(xiàn)存的預算控制與監(jiān)督模式并未達到一個良好的執(zhí)行效果，缺乏剛性約束效力，未能及時調(diào)動各部門的預算執(zhí)行積極性，在極大程度上給單位發(fā)展帶來消極的影響。

（二）年終“突擊式花銷”的現(xiàn)象較為突出

隨著中央出臺“八項規(guī)定”、大力整頓“四風”現(xiàn)象，財政部門監(jiān)督力度的提升，各級行政事業(yè)單位的經(jīng)費使用更加的規(guī)范與謹慎，隨即也導致了各單位經(jīng)費使用出現(xiàn)了前期不敢花錢，后期扎堆支出的現(xiàn)象。W事業(yè)單位在第四季度初期的預算執(zhí)行率不足30%，排除疫情因素的影響，這一執(zhí)行率顯然還是偏低的。但是到了第四季度中后期，各職能部門通過召開項目執(zhí)行推進會、調(diào)整項目預算經(jīng)費等一系列措施加快推進了預算的執(zhí)行，導致這一現(xiàn)象的主要原因還是前期缺乏對預算執(zhí)行的重視，而后期不得不盡量花費完報批的財政資金，以保證下一年度的預算申報。

（三）未構(gòu)建科學有效的績效評價系統(tǒng)

W事業(yè)單位在其預算績效管理辦法流程圖文中提及了預算績效評價流程，但是在實際的執(zhí)行過程中缺乏更加細致的評價標準，未能把W事業(yè)單位的預算執(zhí)行使命轉(zhuǎn)化成具體的測評指標，導致無法準確地衡量績效目標的實現(xiàn)度或是出現(xiàn)績效目標脫離實際的問題。此外，W事業(yè)單位的預算績效考核不夠完善，各部門的績效考核結(jié)果與下一年度的預算申報及年終獎勵的關(guān)聯(lián)性較低，這也是導致各項目負責人預算執(zhí)行的責任意識和績效意識不高的主要原因，進而影響了W事業(yè)單位預算管理的健全與優(yōu)化。

四、對于加強W事業(yè)單位預算管理的對策探討

（一）加強預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，將責任規(guī)范到個人

W事業(yè)單位的發(fā)展離不開財政的支持，一方面是單位的發(fā)展需要錢，另一方面是年末產(chǎn)生資金結(jié)余將會被政府回收，這就要求W事業(yè)單位對預算的執(zhí)行要提起重視。而缺少監(jiān)管的預算執(zhí)行將會是一盤散沙，因此W事業(yè)單位就要加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督。首先，W事業(yè)單位需要完善單位內(nèi)部的監(jiān)督機制，調(diào)動各部門加入預算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)，定期召開預算執(zhí)行推進會，做到由下至上的按時匯報，由上至下的督促監(jiān)管，充分利用好每一分預算資金，切實提升該事業(yè)單位的管理水平。其次，要將權(quán)利與責任規(guī)范到個人，項目負責人及分管領導要有大局意識，明確內(nèi)部責任分工，加強指導與監(jiān)督，個人的失職失責必問責。

（二）嚴格控制預算的執(zhí)行，將工作規(guī)范到日常

W事業(yè)單位年終“突擊式花銷”現(xiàn)象主要是因為平時的預算監(jiān)管力度不足，導致大量預算資金堆積在年底未支出，迫于下一年度的預算申報壓力，該事業(yè)單位不得不在年底盡快將預算花費出去。針對這一現(xiàn)狀，建議W事業(yè)單位在日常的預算執(zhí)行過程中就應當要加強把控力度，明確規(guī)范好特定項目的執(zhí)行進度，加強預算剛性和執(zhí)行力，把工作做在平常，減少年末的工作量。同時，也要加強對年終預算經(jīng)費調(diào)整的監(jiān)控，在預算執(zhí)行開始時就應告知各部門不能隨意對已批復的預算進行調(diào)整，如確需調(diào)整，必須經(jīng)過申請、報備、審核、批準等一系列法定程序方可進行調(diào)整。由此來減少W事業(yè)單位年末“突擊”的花銷問題。

（三）建立健全績效評價系統(tǒng)，注重績效評價結(jié)果的應用

事業(yè)單位每年結(jié)束年度預算執(zhí)行后，必須要對其當年的預算執(zhí)行情況進行評價與分析，以此來了解該單位年度財政資金的利用率。具體而言，就是W事業(yè)單位需要建立健全績效評價系統(tǒng)，加強對績效評價結(jié)果的應用，將績效評價與預算管理相結(jié)合，并且貫穿于預算執(zhí)行的始末，形成一體化管理。評價結(jié)束后，W事業(yè)單位要向財政部門提交評價報告，在財政部門給予了整改意見反饋之后，應該尤其提高對這一結(jié)果的重視。與此同時，W事業(yè)單位需建立專項資金執(zhí)行獎懲機制，對于績效評價結(jié)果好的部門應給予相應的獎勵;評價結(jié)果與執(zhí)行目標相差較大的部門也要有相應的懲治措施，例如給予批評或者減少該部門下一年度的預算資金。通過以上方式能夠激勵各部門用對錢、用好錢、快速用錢、規(guī)范用錢，推動單位高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：武漢輕工大學）