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        審計(jì)全覆蓋背景下政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制研究

        2021-04-07 07:06:54鄧楚瑤
        今日財(cái)富 2021年9期
        關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)信息

        鄧楚瑤

        自2014年國(guó)務(wù)院提出“審計(jì)全覆蓋”概念后,政府審計(jì)的內(nèi)涵和外延在不斷擴(kuò)大,而我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)資源有限難以滿足“審計(jì)全覆蓋”的需求,2014年底,財(cái)政部正式將“會(huì)計(jì)、審計(jì)咨詢(xún)類(lèi)服務(wù)”納入政府采購(gòu)服務(wù)指導(dǎo)性目錄,隨后審計(jì)署及各省市政府都積極引導(dǎo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府審計(jì)項(xiàng)目。但在政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)過(guò)程中,因?yàn)樽稍?xún)市場(chǎng)的產(chǎn)能過(guò)剩、信息披露制度不健全、缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制等原因,容易造成“逆向選擇”、審計(jì)質(zhì)量不高、信息不對(duì)稱(chēng)等風(fēng)險(xiǎn)。本文從建立第三方機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制、完善質(zhì)量追責(zé)機(jī)制、健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系、提高信息披露透明度提出建議,加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制。

        一、引言

        2014年國(guó)務(wù)院首次提出“審計(jì)全覆蓋”的概念,2015年國(guó)中辦頒布《審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》,延伸政府審計(jì)的內(nèi)涵、范圍、深度、廣度,而我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)資源有限,難以滿足審計(jì)全覆蓋的需求。2014年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作意見(jiàn)》,明確指出為實(shí)現(xiàn)“審計(jì)全覆蓋”可以探索向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。2014 年底,財(cái)政部頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,正式將會(huì)計(jì)審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、咨詢(xún)等有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄。2018 年,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,進(jìn)一步完善了政府采購(gòu)服務(wù)的管理制度。2020年初,財(cái)政部出臺(tái)了新的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》,對(duì)政府采購(gòu)服務(wù)的內(nèi)涵、主體、原則做出了更清晰的界定,將政府采購(gòu)與全面預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合,提出建立健全全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制,為推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)提供政策性指引。

        二、政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)現(xiàn)狀分析

        隨著“審計(jì)全覆蓋”的推進(jìn)以及相關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)法律的規(guī)范化,近幾年,政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)數(shù)量連年攀升。筆者從中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)查詢(xún)政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)公告,統(tǒng)計(jì)2015-2019年數(shù)據(jù)如下表:

        審計(jì)署將“聘請(qǐng)專(zhuān)家或委托機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展會(huì)計(jì)及審計(jì)相關(guān)工作、績(jī)效評(píng)價(jià)、審計(jì)工作相關(guān)咨詢(xún)服務(wù)、審計(jì)信息系統(tǒng)的運(yùn)行與維護(hù)”納入政府采購(gòu)指導(dǎo)性目錄。各地州市行政事業(yè)單位,近些年也積極引導(dǎo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與到單位的績(jī)效評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)、固定資產(chǎn)清查、預(yù)決算報(bào)表審計(jì)等項(xiàng)目。

        三、政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

        (一)存在“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)

        由于購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)交易的是一種特殊的產(chǎn)品,即會(huì)計(jì)信息,受商品的特性、市場(chǎng)監(jiān)管的缺失及中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的產(chǎn)能過(guò)剩,可能導(dǎo)致政府在購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí)存在“逆向選擇”。根據(jù)中注協(xié)數(shù)據(jù)顯示,截止至2018年12月,全國(guó)共有會(huì)計(jì)師事務(wù)所9005所,執(zhí)業(yè)會(huì)員數(shù)106798,100強(qiáng)所中具有證券資格會(huì)計(jì)師事務(wù)所僅40家。[ 數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)CPA官網(wǎng)]大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)大多集中在央企、國(guó)企、上市公司的年報(bào)審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì),較少參與政府審計(jì)項(xiàng)目。而中小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所數(shù)量急劇增加且專(zhuān)業(yè)勝任能力不足,難以承接上市公司及大型集團(tuán)公司的審計(jì)業(yè)務(wù),在審計(jì)咨詢(xún)的中低端市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。而政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí)因?yàn)橘Y金有限,而中小型會(huì)計(jì)師事務(wù)更愿意以較低的價(jià)格承接業(yè)務(wù),因此中標(biāo)率較高。從湖南省政府采購(gòu)網(wǎng)2019年數(shù)據(jù)分析,全年政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)成交公告39項(xiàng),其中具有證券資格會(huì)計(jì)師事務(wù)的中標(biāo)率僅為20.51%[ 數(shù)據(jù)來(lái)自湖南省政府采購(gòu)網(wǎng)],剩余業(yè)務(wù)大多被當(dāng)?shù)氐闹行⌒蜁?huì)計(jì)事務(wù)所和咨詢(xún)公司瓜分。

        (二)存在審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

        政府采購(gòu)審計(jì)服務(wù)業(yè)務(wù)大多為財(cái)政收支審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程項(xiàng)目審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等,側(cè)重于政府審計(jì),與CPA擅長(zhǎng)的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)有一定的差異,CPA對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目顯得經(jīng)驗(yàn)不足,可能會(huì)影響審計(jì)效果。其次,政府審計(jì)帶有一定的強(qiáng)制執(zhí)行力,在審計(jì)過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位或責(zé)任人存在違規(guī)違法行為可給予一定的行政處罰;而社會(huì)中介機(jī)構(gòu)無(wú)處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),且審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)隨審計(jì)產(chǎn)品的提供而終結(jié)委托代理關(guān)系,難以滿足“審計(jì)全覆蓋”下延伸審計(jì)深度的要求。再次,政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí)并未設(shè)立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制,容易造成中介機(jī)構(gòu)敷衍完成審計(jì)任務(wù)。

        (三)存在監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)

        我國(guó)現(xiàn)行的政府審計(jì)準(zhǔn)則和CPA審計(jì)準(zhǔn)則中均未對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與政府審計(jì)服務(wù)做出明確的規(guī)定,購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)承接客體的執(zhí)業(yè)行為缺乏監(jiān)管依據(jù)。不同于CPA承接上市企業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)必須接受中注協(xié)的質(zhì)量檢查和證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)對(duì)承接客體沒(méi)有強(qiáng)制的質(zhì)量監(jiān)督,后續(xù)也無(wú)相應(yīng)的懲罰措施。而且我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)處于初步的探索階段,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善,目前財(cái)政部也只選取部分省市優(yōu)先對(duì)資金使用量大、社會(huì)關(guān)注度高、與民眾生活關(guān)系密切的公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn),并未明確要求對(duì)審計(jì)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。因此,政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較高。

        (四)存在信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)

        現(xiàn)有的政府采購(gòu)服務(wù)僅需在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的招投標(biāo)公告,對(duì)承接客體的資質(zhì)、執(zhí)業(yè)情況、審計(jì)結(jié)論、績(jī)效評(píng)價(jià)等信息均未公開(kāi)披露。正因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)不像CPA承接上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)必須按證監(jiān)會(huì)的要求進(jìn)行嚴(yán)格的信息披露,監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的審計(jì)服務(wù)和服務(wù)的產(chǎn)品知之甚少。因此,在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中容易滋生“權(quán)力尋租”、“暗箱操作”、“輸送利益”等違法行為,有悖政府采購(gòu)的公平性、公正性,也無(wú)法保證財(cái)政資金的使用效果和審計(jì)服務(wù)的質(zhì)量。

        四、政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

        (一)建立第三方機(jī)構(gòu)遴選制度

        政府采購(gòu)平臺(tái)可建立對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制。各地州市政府部門(mén)可先對(duì)本地有資質(zhì)、服務(wù)水平高、有意參與政府服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步篩選;再報(bào)由上一級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第二輪的復(fù)審;將入選的中介機(jī)構(gòu)納入數(shù)據(jù)庫(kù),待購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí)可從庫(kù)中遴選中介機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)招投標(biāo)項(xiàng)目。此外,政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí),大多以“一口價(jià)”的形式承包給中介機(jī)構(gòu)且價(jià)格往往還會(huì)受到部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的影響,與CPA按計(jì)件收費(fèi)或計(jì)時(shí)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)背離,大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所往往不愿意過(guò)多參與。政府部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)時(shí)可增加資金預(yù)算,吸引大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與政府審計(jì)項(xiàng)目,激勵(lì)CPA在審計(jì)過(guò)程中投入更多精力。

        (二)完善質(zhì)量追責(zé)機(jī)制

        財(cái)政部門(mén)和購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)建立和明確追責(zé)機(jī)制以提高審計(jì)工作質(zhì)量。首先,財(cái)政部門(mén)可進(jìn)一步完善審計(jì)準(zhǔn)則的修訂,明確第三方機(jī)構(gòu)提供審計(jì)服務(wù)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和操作指南。其次,購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,而不是當(dāng)“甩手掌柜”,定期開(kāi)展對(duì)第三方執(zhí)業(yè)情況的檢查,以追蹤審計(jì)業(yè)務(wù)的完成情況。再次,歸口管理部門(mén)可根據(jù)購(gòu)買(mǎi)方、主管部門(mén)、社會(huì)公眾等提供的信息,對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行清查,對(duì)價(jià)高質(zhì)次、未按要求完成工作、被舉報(bào)投訴的服務(wù)機(jī)構(gòu)列入失信行為記錄清單,取消其再次參與政府服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)資格。

        (三)健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系

        財(cái)政部門(mén)和購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)健全完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系,推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公平、公正。首先,購(gòu)買(mǎi)方引入第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià),如專(zhuān)家學(xué)者、專(zhuān)業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、職業(yè)協(xié)會(huì)等參與評(píng)價(jià),以其專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。其次,建立多元化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),量化指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn),可將資金的使用效率、購(gòu)買(mǎi)方和社會(huì)公眾的滿意度作為重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。最后,實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)控,從事前的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)資金的撥付和使用效率,事中的合同履約評(píng)價(jià)承接客體是否履責(zé)到位,到事后的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)及整改建議,對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的監(jiān)管。

        (四)提高信息披露透明度

        財(cái)政部門(mén)和購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息的披露,提高信息披露的透明度,除了披露招投標(biāo)公告外,可將項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程及完成情況的信息向社會(huì)公眾進(jìn)行披露,接受社會(huì)公眾監(jiān)管。其次,應(yīng)充分的記錄項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)過(guò)程、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等信息,及時(shí)公布績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。此外,加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的信息評(píng)級(jí),將第三方機(jī)構(gòu)的信息評(píng)級(jí)信息納入信息共享平臺(tái),及時(shí)向社會(huì)公眾披露失信機(jī)構(gòu)清單,并對(duì)失信機(jī)構(gòu)依法限制其參與政府采購(gòu)服務(wù)工作,對(duì)接到的投訴、舉報(bào)、后續(xù)整改處罰等信息進(jìn)行披露,嚴(yán)查暗箱操作、權(quán)利尋租、利益輸送等違規(guī)違法行為,提升政府監(jiān)管的震懾力和監(jiān)管效果。

        (作者單位:湖南人文科技學(xué)院)

        基金課題:“審計(jì)全覆蓋背景下政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”(湖南省教育廳一般科研課題 19C0980)。

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