王秀霞 程靖

摘 要：隨著資本市場(chǎng)的日趨完善，原有的投融資模式已不能滿足市場(chǎng)需求，為此PPP投融資模式應(yīng)運(yùn)而生，即引入社會(huì)資本與技術(shù)參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的建設(shè)，緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)，也進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革。本文以采用PPP模式建設(shè)的重慶軌道交通9號(hào)線為例，詳細(xì)分析了其建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀，深入探討了其問題成因，為進(jìn)一步推動(dòng)地方政府在軌道交通建設(shè)中發(fā)展運(yùn)用PPP模式提供可參考的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：重慶軌道交通；PPP；融資模式；路徑優(yōu)化；營運(yùn)模式

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）02（a）-102-03

重慶市作為我國西部唯一的超級(jí)大城市，軌道交通在緩解當(dāng)?shù)毓步煌ㄟ\(yùn)輸壓力中的作用不可替代。根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》，重慶市計(jì)劃于2050年前建成18條軌道交通線路。為提高公共部門與私營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)品質(zhì)，重慶市軌道交通9號(hào)線率先采用了PPP模式進(jìn)行建設(shè)。PPP（Public Private Partnership）也稱公共私營合作制，即政府部門與社會(huì)資本在具有合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

1 重慶軌道交通PPP發(fā)展模式概況

重慶市作為組團(tuán)發(fā)展城市，對(duì)于城市軌道交通的依賴性較強(qiáng)，尤其是對(duì)于大容量、高效率、高安全性能的軌道交通運(yùn)輸線路需求十分明顯。目前，重慶市已全線開通的有1號(hào)線、2號(hào)線、3號(hào)線、6號(hào)線四條線路，部分開通的有環(huán)線與4號(hào)線、5號(hào)線、10號(hào)四條線路，另外，目前仍在建設(shè)的有環(huán)線二期、9號(hào)線、10號(hào)線二期、5號(hào)線二期、4號(hào)線二期等多條線路。預(yù)計(jì)至2020年，9條端線線路和一條環(huán)線線路將全部竣工。

1.1 融資模式

重慶軌道交通建設(shè)的資金主要由外商投資、商業(yè)銀行貸款、政府資金組成。原來的以純公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的建設(shè)模式下容易出現(xiàn)政府投資資金大、貸款利息高、還債壓力大等現(xiàn)象，使得政府資金入不敷出，而且建設(shè)竣工運(yùn)營的軌道線路大多都屬于常年虧損狀態(tài)，因此隨著我國資本市場(chǎng)的逐步完善，重慶市政府已將融資渠道放寬，資金來源由過去的政府資金為主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)、國外貸款資金為主導(dǎo)的發(fā)展模式?？傮w而言，重慶軌道交通已落成的各條線路成本中政府投資均未超過50%。

1.1.1 政府經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)

以重慶地鐵二號(hào)線為例，二號(hào)線的投資成本約43億元，其中，政府財(cái)政資金撥款約9.2億元，國內(nèi)商業(yè)銀行貸款約為14億元，而余下部分則是向軌道交通二號(hào)線的技術(shù)提供方所在國家政府，即從日本政府方取得的貸款19億元。以上線路建設(shè)融資方均為單一的政府，商業(yè)貸款的債務(wù)人也是政府，政府在每條線路中的投資實(shí)際超過了50%，占據(jù)投資的主導(dǎo)地位。

1.1.2 國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)

市政府改善現(xiàn)有的投資建設(shè)模式，由本市城市交通投資開發(fā)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)成立了國有企業(yè)——重慶軌道交通（集團(tuán)）有限公司，以期能以國有企業(yè)的形式對(duì)本市的軌道交通建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)一專門管理。因此，自1號(hào)線、2號(hào)線之后，軌道交通建設(shè)開始由重慶軌道交通集團(tuán)負(fù)責(zé)，政府不再直接參與軌道交通項(xiàng)目的融資和建設(shè)過程，即政府由建設(shè)管理方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理方。

1.1.3 公私合作為主導(dǎo)

2014年末，重慶軌道交通集團(tuán)獲得了中央關(guān)于軌道交通9號(hào)線建設(shè)項(xiàng)目的正式批復(fù)，9號(hào)線項(xiàng)目的PPP融資建設(shè)方案也一并獲得了中央的批準(zhǔn)，即首條采用PPP模式參與建設(shè)的線路正式成立，自此，重慶軌道交通的建設(shè)也正式由公有制經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向公私合作建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。這對(duì)于重慶軌道交通建設(shè)的發(fā)展不僅僅是傳統(tǒng)模式上的改變，也標(biāo)志著軌道交通公私合營模式在重慶市地區(qū)逐步打開了市場(chǎng)和發(fā)揮的舞臺(tái)。

1.2 營運(yùn)模式

重慶軌道交通的現(xiàn)有線路為政府經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)所建成通車的線路，且采用PPP投融資模式發(fā)展的。軌道交通9號(hào)線仍處于建設(shè)當(dāng)中，因此目前所有投入營運(yùn)的線路均由重慶市軌道交通有限公司負(fù)責(zé)其后期的管理、維護(hù)與運(yùn)營。

1.2.1 車輛運(yùn)輸營運(yùn)模式

在通過竣工驗(yàn)收后，軌道集團(tuán)會(huì)安排新線路進(jìn)行為期兩個(gè)月左右的不載客試運(yùn)營，試運(yùn)營結(jié)束后，開始執(zhí)行半年左右的載客試運(yùn)營。在載客試運(yùn)營期間，新線路與正式運(yùn)營的老線路一樣，均執(zhí)行統(tǒng)一的票價(jià)。所有線路的乘車票價(jià)收入均歸屬軌道交通集團(tuán)所有，由軌道交通集團(tuán)將這部分資金用于軌道交通線路的修理、日常維護(hù)、設(shè)備更換及軌道交通體系內(nèi)員工的薪酬發(fā)放。

1.2.2 車站內(nèi)店鋪營運(yùn)模式

重慶軌道交通體系作為全國載客量前10的運(yùn)輸系統(tǒng)，特別是周末節(jié)假日期間外來旅游人數(shù)激增，車站內(nèi)每天均有巨大的人流量。因此車站內(nèi)的店鋪十分緊俏，店鋪?zhàn)饨鹋c物業(yè)管理費(fèi)也相對(duì)較高，車站內(nèi)的所有店鋪均采用租賃的方式對(duì)外使用，軌道交通集團(tuán)雇傭了專門的物業(yè)管理公司，對(duì)這些店鋪的物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行了外包。

1.2.3 車站廣告位營運(yùn)模式

車站內(nèi)外甚至車廂內(nèi)外的各個(gè)廣告位收入也是營運(yùn)的重要收益來源。車站中的廣告位實(shí)行的是租賃運(yùn)營模式，向有廣告需求的企業(yè)出租相應(yīng)數(shù)量的廣告位并收取租金；而對(duì)于車身上的貼膜、噴漆廣告位，采用銷售或租賃相結(jié)合的方式進(jìn)行運(yùn)營。線路運(yùn)營票價(jià)收入、車站內(nèi)店鋪?zhàn)饨鸺次飿I(yè)費(fèi)收入、車站內(nèi)及列車內(nèi)外的廣告位收入為重慶市軌道交通體系營運(yùn)中的主要收入來源。

2 重慶軌道交通PPP發(fā)展?fàn)顩r

2.1 施工進(jìn)度拖沓現(xiàn)狀

重慶軌道交通路線的工期多數(shù)都短于4年，而9號(hào)線作為第一條公私合營建設(shè)的線路，于2015年初開始建設(shè)，已歷經(jīng)4年工期，但仍未能實(shí)現(xiàn)全部或部分站點(diǎn)的通車運(yùn)行，成為耗時(shí)最長(zhǎng)的一條線路，與其采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)管理的初衷有悖。如選取郭家沱大橋作為嘉陵江的過江大橋，原本計(jì)劃于4年內(nèi)完成建設(shè)的郭家沱嘉陵江大橋，歷時(shí)6年有余卻仍未完成其總工程量的50%。再如，化龍橋站的設(shè)計(jì)方案受到“重慶天地”地產(chǎn)板塊寫字樓工程建設(shè)進(jìn)度及方案的變更影響，后續(xù)經(jīng)歷反復(fù)的數(shù)次變更，對(duì)軌道交通9號(hào)線的建設(shè)造成了較大的影響。

2.2 融資效果與預(yù)期不符

商業(yè)貸款額度占比大，利息占比居高，而公共服務(wù)的產(chǎn)品定價(jià)不宜過高，這就造成收入多是入不敷出，甚至有個(gè)別期間的現(xiàn)金流入不足以償還當(dāng)期貸款利息，加之政府財(cái)政的虧損補(bǔ)貼力度較小，因此，巨額的貸款本息直接影響到建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性。不考慮其他因素影響的前提下，預(yù)計(jì)2012—2020年重慶軌道交通建設(shè)的負(fù)債償還情況如圖1所示。

以上數(shù)據(jù)可以看出，營運(yùn)現(xiàn)金流量不足以支付貸款利息，還債壓力大，收益情況效果不佳，且回收期限較長(zhǎng)，繼而使得很多投資人與債權(quán)人望而卻步。

3 重慶軌道交通PPP模式發(fā)展問題探討

3.1 項(xiàng)目施工地風(fēng)險(xiǎn)管理不到位

軌道交通9號(hào)線的施工進(jìn)度已落后于預(yù)期，部分項(xiàng)目工地出現(xiàn)了暫時(shí)性荒廢的現(xiàn)象。工地現(xiàn)場(chǎng)數(shù)月內(nèi)無施工動(dòng)靜，材料長(zhǎng)期堆放出現(xiàn)受潮、變質(zhì)、生銹等情況，加之9號(hào)線以地下站點(diǎn)線路為主，挖掘后的隧道內(nèi)積壓大量地下水，均給后期項(xiàng)目的工程質(zhì)量帶來較大挑戰(zhàn)。加之工期延長(zhǎng)，作為融資主體的中建五局也在承受著巨大的貸款壓力，合同未對(duì)因不可抗力等因素導(dǎo)致的工期延長(zhǎng)問題作專項(xiàng)說明或備用條款，即在暫停施工的時(shí)間內(nèi)仍然持續(xù)計(jì)息，且工期越長(zhǎng)產(chǎn)生的貸款利息便會(huì)越高，而完工后營運(yùn)的壓力也會(huì)相應(yīng)增大。

3.2 采購流程缺乏規(guī)范管理和控制

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，軌道交通集團(tuán)在對(duì)施工及投資方進(jìn)行采購選擇時(shí)，缺乏對(duì)采購流程的有效控制與規(guī)范管理。比如，未能建立有效的招投標(biāo)采購管理辦法，也未能對(duì)本次9號(hào)線軌道交通線路的工程采購予以足夠的重視，未能充分考慮本次PPP融資建設(shè)模式與此前傳統(tǒng)建設(shè)模式的區(qū)別，以及對(duì)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的條件差異需求。中建五局雖然在軌道交通工程建設(shè)上具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，但一直以來均是扮演施工方的角色參與到工程建設(shè)中，但并不具備豐富的公私合作建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)過程中出現(xiàn)了融資成本過高、資金短缺、現(xiàn)金流管理不善等問題，耽誤了施工進(jìn)度，加大了項(xiàng)目建設(shè)順利完工的難度。

3.3 內(nèi)部控制與管理能力不足

軌道交通集團(tuán)長(zhǎng)期處于壟斷競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)，存在內(nèi)部項(xiàng)目管理能力有待提升、行政效率較低、決策觀點(diǎn)分散等現(xiàn)象。如在軌道交通9號(hào)線的部分站點(diǎn)設(shè)計(jì)上，未能對(duì)存在特殊施工結(jié)構(gòu)的站點(diǎn)予以足夠重視，未能及時(shí)提出要求在設(shè)計(jì)方案中的車站概算和工程結(jié)構(gòu)上預(yù)留出充分的變動(dòng)空間和調(diào)整余地，這就導(dǎo)致后期因周邊樓房結(jié)構(gòu)變化，而部分站點(diǎn)的設(shè)計(jì)方案直接被推倒重來，延誤了大量施工時(shí)間。

4 重慶軌道交通PPP模式發(fā)展優(yōu)化路徑

軌道交通9號(hào)線采用PPP模式為重慶市推廣PPP模式進(jìn)行建設(shè)軌道交通線路起到了帶頭示范作用，但其后期建設(shè)與營運(yùn)仍面臨不小的挑戰(zhàn)，如何提高PPP模式在重慶市軌道交通建設(shè)中發(fā)揮高效作用，提高政府與社會(huì)公眾對(duì)PPP的管理與監(jiān)督水平，尚需持續(xù)優(yōu)化發(fā)展路徑。

4.1 加強(qiáng)施工進(jìn)度監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管理

鑒于軌道交通9號(hào)線的線路中要穿過郭家沱大橋，該處常年悶熱潮濕，原材料廢棄耗損導(dǎo)致項(xiàng)目施工拖沓，所以項(xiàng)目要對(duì)施工進(jìn)度加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。另外充分考慮多方可能性并作出相應(yīng)的調(diào)整空間，即使出現(xiàn)施工設(shè)計(jì)變更的情況，也要及時(shí)論證變更的可行性，以及對(duì)工程造價(jià)的影響，并附上詳細(xì)的變更說明、影響的工期與工程預(yù)算金額，以便對(duì)施工進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.2 完善采購流程的規(guī)范制度

招投標(biāo)結(jié)果的好壞，關(guān)系到建設(shè)效果是否能達(dá)到預(yù)期，選擇的供應(yīng)商在履行合同義務(wù)時(shí)是否具備相應(yīng)的實(shí)力。軌道交通集團(tuán)需要在軌道交通建設(shè)、后期運(yùn)營板塊實(shí)行分類而治。嚴(yán)格依照項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資金額的大小、融資結(jié)構(gòu)及建設(shè)模式選擇恰當(dāng)?shù)牟少徍Y選標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)標(biāo)中重點(diǎn)關(guān)注投標(biāo)企業(yè)的軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、資金與技術(shù)團(tuán)隊(duì)等實(shí)力，后期的運(yùn)營，如環(huán)保、物業(yè)、技術(shù)維修等業(yè)務(wù)，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)效益及供應(yīng)商是否具有從事對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)。不同的建設(shè)與營運(yùn)階段，制定嚴(yán)格的、不同的采購管理流程與制度，對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范具有重要意義。

4.3 增強(qiáng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)

促進(jìn)市場(chǎng)涌入更多有實(shí)力、有能力、有技術(shù)的優(yōu)秀企業(yè)，帶動(dòng)大批配套設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)增強(qiáng)市場(chǎng)活力。將公私合營充分協(xié)調(diào)，由企業(yè)資本占據(jù)資金投入和管理的主導(dǎo)地位，減輕政府財(cái)政資金壓力，更好地使得公有經(jīng)濟(jì)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)在軌道交通建設(shè)領(lǐng)域充分發(fā)揮各自功效。另外，可建立穩(wěn)定的虧損補(bǔ)貼機(jī)制與適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，或在項(xiàng)目資本金不能及時(shí)到位時(shí)，政府給予貼息支持，以便吸引廣大社會(huì)資本，完善PPP模式在軌道交通建設(shè)營運(yùn)中的發(fā)展路徑。

5 結(jié)語

本文選取重慶市首條采用PPP模式建設(shè)的軌道交通9號(hào)線作為分析對(duì)象，并對(duì)其當(dāng)前建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行探討，梳理后發(fā)現(xiàn)該工程項(xiàng)目存在施工進(jìn)度拖沓、施工難度不斷增加、融資效果不佳、投資成本管理不足、利息成本過高且政府補(bǔ)貼較少等問題，加大了中建五局建設(shè)難度與還款付息壓力。接著進(jìn)一步分析其產(chǎn)生諸多問題的原因，如施工地風(fēng)險(xiǎn)管理不到位、采購流程缺乏規(guī)范性等。最后結(jié)合現(xiàn)狀提出重慶軌道交通PPP項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)施工進(jìn)度監(jiān)測(cè)與管理、完善后期采購流程、增強(qiáng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)等手段，以期為軌道交通PPP發(fā)展模式提供可借鑒的路徑。

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