張曉通 宋錚錚

摘 要：國(guó)有企業(yè)在國(guó)際投資仲裁中能否作為適格投資者獲得保護(hù)在理論和實(shí)踐中一直存有分歧，本文通過(guò)觀察ICSID判斷國(guó)有企業(yè)是否具有適格投資者身份的4項(xiàng)裁決，研究得出ICSID傾向于認(rèn)定國(guó)有企業(yè)作為適格投資者，并總結(jié)出相應(yīng)的“商業(yè)判斷規(guī)則”。盡管目前的“商業(yè)判斷規(guī)則”有利于認(rèn)定國(guó)有企業(yè)作為適格投資者，但西方國(guó)家正通過(guò)主導(dǎo)偽“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策遏制該趨勢(shì)。為避免西方國(guó)家掌握國(guó)有企業(yè)身份判斷話語(yǔ)權(quán)，避免海外國(guó)有資產(chǎn)流失，中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)主動(dòng)參與到ICSID的投資仲裁中，參與“商業(yè)判斷規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，為國(guó)有企業(yè)的投資者身份認(rèn)定創(chuàng)設(shè)和發(fā)展規(guī)則。同時(shí)未來(lái)應(yīng)推進(jìn)深化自身改革，積極進(jìn)行合規(guī)管理，合理滿足和回應(yīng)東道國(guó)對(duì)國(guó)企在當(dāng)?shù)赝顿Y的關(guān)切與擔(dān)心。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；投資仲裁；ICSID；適格投資者身份

中圖分類號(hào)：F123.15 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）02（a）-162-05

1 國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中適格投資者身份認(rèn)定的必要性

《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間的投資爭(zhēng)端公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）在第二章中約定了國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（簡(jiǎn)稱ICSID）的管轄權(quán)范圍，《公約》第25條第1款明確規(guī)定“中心的管轄適用于締約國(guó)和另一締約國(guó)國(guó)民之間的……法律爭(zhēng)端”，第2款規(guī)定“另一締約國(guó)國(guó)民”系指自然人和法人，故《公約》排除了國(guó)家與國(guó)家之間的法律爭(zhēng)端。換言之，ICSID是一種“投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（簡(jiǎn)稱ISDS）機(jī)制，不受理國(guó)家之間的爭(zhēng)端。在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)的適格投資者身份認(rèn)定存有難度和爭(zhēng)議。雖然國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)有許多相似之處，但由于國(guó)有企業(yè)的最終出資人是國(guó)家，領(lǐng)導(dǎo)干部也是國(guó)家任命，故國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中，能否作為適格投資者獲得投資保護(hù)在理論和實(shí)踐中一直存有分歧。

國(guó)有企業(yè)并非中國(guó)獨(dú)有，世界各國(guó)幾乎都擁有一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)，并且積極參與到當(dāng)今社會(huì)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（簡(jiǎn)稱UNCTAD）發(fā)布的《2019年世界投資報(bào)告》顯示，截至2018年底，全球共有國(guó)有跨國(guó)企業(yè)接近1500家，其中歐洲國(guó)有跨國(guó)企業(yè)占三分之一，另外45%來(lái)自亞洲發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，其中18%來(lái)自中國(guó)。在全球跨國(guó)企業(yè)百?gòu)?qiáng)中，國(guó)有企業(yè)的數(shù)量從15家增加至16家?？梢钥闯?，在國(guó)有企業(yè)的數(shù)量上，中國(guó)以外的國(guó)家占據(jù)了絕大部分，因此國(guó)有企業(yè)不是投資仲裁中針對(duì)中國(guó)的特有問(wèn)題，而是一項(xiàng)全球問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）在2015年的報(bào)告中指出，在1813份國(guó)際投資條約（簡(jiǎn)稱 IIA）中，只有287份（16%）IIA明確提及投資者包含國(guó)有企業(yè)，有3份IIA明確排除了國(guó)有企業(yè)作為投資者，還有1523份（84%）的IIA并沒(méi)有對(duì)國(guó)有企業(yè)是否包括在投資者定義內(nèi)做出明確回應(yīng)。[3]所以國(guó)有企業(yè)能否在投資仲裁中被認(rèn)定為適格投資者成為世界各國(guó)共同關(guān)心的問(wèn)題。

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不同于西方國(guó)家，國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)企業(yè)海外投資的主力軍。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和公開報(bào)道，我國(guó)對(duì)外投資流量已連續(xù)7年位居世界前三。國(guó)有企業(yè)占我國(guó)對(duì)外投資存量的近70%，截至2018年底，中央企業(yè)境外單位有9000多戶，資產(chǎn)總量超過(guò)7萬(wàn)億元人民幣，投資和從事業(yè)務(wù)的國(guó)家和地區(qū)達(dá)到了185個(gè)。隨著中國(guó)海外投資規(guī)模總量的不斷擴(kuò)大，可以預(yù)見(jiàn)的是，國(guó)有企業(yè)因東道國(guó)政治法律風(fēng)險(xiǎn)遭受投資損失的概率和風(fēng)險(xiǎn)也將越來(lái)越高。目前中國(guó)投資者通過(guò)ISDS機(jī)制請(qǐng)求法律救濟(jì)的案例并不多，在ICSID僅有6例，在國(guó)際常設(shè)仲裁法院僅有1例，其中涉及國(guó)有企業(yè)的只有2例。但可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)隨著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管力度的不斷升級(jí)，以及利用法律維護(hù)正當(dāng)權(quán)益意識(shí)的不斷覺(jué)醒，國(guó)有企業(yè)將更多地利用ISDS機(jī)制尋求法律救濟(jì)。因此研究國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中適格投資者身份的認(rèn)定更具有現(xiàn)實(shí)意義。

2 ICSID認(rèn)定國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中適格投資者身份的實(shí)踐

盡管ICSID做出仲裁時(shí)沒(méi)有遵守前例的硬性規(guī)定，但是為維護(hù)ICSID仲裁機(jī)制的穩(wěn)定性和權(quán)威性，ICSID仲裁庭在裁決的推理過(guò)程中都會(huì)大量參考前例。因此，研究ICSID認(rèn)定國(guó)有企業(yè)是否具有適格投資者身份的裁決依然十分必要。以下將通過(guò)分析4例國(guó)有企業(yè)作為申請(qǐng)人的投資仲裁案件，總結(jié)ICSID認(rèn)定國(guó)有企業(yè)具有適格投資者身份的立場(chǎng)和傾向。

2.1 CSOB.v.The Slovak Republic

仲裁庭在本案中首次引入了Broches標(biāo)準(zhǔn)。申請(qǐng)人CSOB是一家半數(shù)以上股份由捷克政府控制的商業(yè)銀行，被申請(qǐng)人斯洛伐克政府認(rèn)為申請(qǐng)人CSOB是捷克的代理人，而非一個(gè)獨(dú)立的商業(yè)實(shí)體，本案的真正當(dāng)事人是捷克政府。

仲裁庭認(rèn)為 《公約》的立法歷史表明第25條中使用的“法人”一詞并不局限于私人公司，而是也包括政府擁有全部或部分股份的公司，這種解釋被普遍接受。爭(zhēng)端雙方均同意適用Brohes標(biāo)準(zhǔn)判斷公司是否符合“另一締約國(guó)國(guó)民”，其標(biāo)準(zhǔn)是：“為本公約目的，一個(gè)混合經(jīng)濟(jì)公司或國(guó)有企業(yè)應(yīng)被視為‘另一締約國(guó)國(guó)民，除非它充當(dāng)政府代理人或行使基本政府職能”。

在確定CSOB的行為是否在行使捷克政府職能時(shí)，仲裁庭區(qū)分了行為目的和行為性質(zhì)。仲裁庭認(rèn)為相比于行為目的，在判斷是否在行使政府職能時(shí)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注行為性質(zhì)。盡管無(wú)法否認(rèn)CSOB在其存在的大部分時(shí)間里，代表國(guó)家協(xié)助或執(zhí)行國(guó)際銀行交易和外商業(yè)務(wù)，這些行為受到國(guó)家政策推動(dòng)，促進(jìn)了國(guó)家的政策或目標(biāo)，但這些活動(dòng)是為了在自由市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，本身沒(méi)有失去其商業(yè)性質(zhì)。所以仲裁庭根據(jù)Broches標(biāo)準(zhǔn)的兩種情形，裁定申請(qǐng)人CSOB并沒(méi)有在行使基本政府職能，當(dāng)然也不構(gòu)成政府代理人，滿足《公約》第25條對(duì)“另一締約國(guó)國(guó)民”的要求。

2.2 Rumeli and Telsim v. Kazakhstan

本案中，申請(qǐng)人Rumeli和Telsim是土耳其的兩家電信公司，其由土耳其儲(chǔ)蓄與保險(xiǎn)基金 （簡(jiǎn)稱“TSDIF”）管理，向其指派管理人員。故被申請(qǐng)人哈薩克斯坦政府認(rèn)為，TSDIF實(shí)際控制了申請(qǐng)人，而TSDIF受土耳其財(cái)政部的控制，因此本案的真正當(dāng)事人是TSDIF和土耳其財(cái)政部。本案是國(guó)家之間的爭(zhēng)端，不屬于ICSID的管轄范圍。

仲裁庭認(rèn)為，TSDIF向Telsim和Rumeli任命管理人員的行為絲毫沒(méi)有否認(rèn)公司的存在，也沒(méi)有結(jié)束申請(qǐng)人對(duì)哈薩克斯坦索賠的權(quán)利?，F(xiàn)有記錄證明，TSDIF未持有申請(qǐng)人的股份，土耳其政府也不是申請(qǐng)人申訴成功后的唯一受益者。TSDIF在案件中的作用僅相當(dāng)于收款者、清算者和管理者，而這些角色和作用不影響ICSID對(duì)本案享有管轄權(quán)。仲裁庭最終裁定Rumeli和Telsim滿足適格投資者的要求。

2.3 北京城建 v. Republic of Yemen

ICSID在北京城建訴也門案中第二次采用Broches標(biāo)準(zhǔn)。本案申請(qǐng)人北京城建是中國(guó)500強(qiáng)國(guó)有企業(yè)之一，被申請(qǐng)人也門政府辯稱，依據(jù)Broches標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人北京城建作為一家國(guó)有企業(yè)，既是中國(guó)政府的代理人，也在商事交易中行使政府職能，因此，北京城建不符合“另一締約國(guó)國(guó)民”的要求。

仲裁庭認(rèn)為，北京城建是中國(guó)政府設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的事實(shí)毋庸置疑，由于爭(zhēng)端雙方均認(rèn)可Broches標(biāo)準(zhǔn)，仲裁庭也援引Broches標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定北京城建的適格投資者問(wèn)題。由于Broches標(biāo)準(zhǔn)反映了《國(guó)家責(zé)任草案》第5條和第8條的行為歸因原則，也確定了行為不歸因于國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，因此仲裁庭也贊同CSOB案的裁決，即判定國(guó)有企業(yè)是否為適格投資者應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察投資者的行為性質(zhì)，而不是行為目的，尤其是對(duì)投資的商業(yè)功能進(jìn)行情境性分析。

就北京城建在該項(xiàng)目中是否作為中國(guó)政府的代理人，本案仲裁庭認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵不是國(guó)有企業(yè)的公司結(jié)構(gòu)，而是國(guó)有企業(yè)是否在特定事實(shí)情境中以政府代理人身份行事。被申請(qǐng)人的舉證無(wú)法證明北京城建在項(xiàng)目中作為中國(guó)政府的代理人，相反，證據(jù)顯示北京城建是以商業(yè)承包商的身份參與投標(biāo)，競(jìng)標(biāo)成功是因?yàn)槠渖虡I(yè)優(yōu)勢(shì)，合同終止也是由于商業(yè)原因而非政治因素，所以北京城建在該項(xiàng)目中只是商業(yè)承包商。就北京城建在該項(xiàng)目中是否行使基本政府職能，仲裁庭認(rèn)為，被申請(qǐng)人并無(wú)證據(jù)證明北京城建在項(xiàng)目中行使了政府職能，而非商業(yè)功能，而且“中國(guó)政府是北京城建的最終決策者”的論述與項(xiàng)目情況相去甚遠(yuǎn)。因此仲裁庭得出結(jié)論認(rèn)為，北京城建在該項(xiàng)目中沒(méi)有行使基本政府職能。綜上，仲裁庭裁定申請(qǐng)人北京城建滿足適格投資者的要求。

2.4 Masdar v. Kingdom of Spain

本案中，被申請(qǐng)人西班牙政府主張，根據(jù)《國(guó)家責(zé)任草案》，申請(qǐng)人Masdar的行為可歸因于阿布扎比，而阿布扎比不是《能源憲章條約》的締約國(guó)。因此本案是阿布扎比和西班牙兩國(guó)之間的爭(zhēng)端，不符合《能源憲章條約》第26條和《公約》第25條的要求。

仲裁庭認(rèn)為，《國(guó)家責(zé)任草案》已經(jīng)被視為習(xí)慣國(guó)際法上關(guān)于解決責(zé)任歸屬問(wèn)題的方案，目的就是為了主張一國(guó)應(yīng)對(duì)該國(guó)私人行為負(fù)責(zé)。《國(guó)家責(zé)任草案》第4、5、8條就是歸因原則的體現(xiàn)。同時(shí)，仲裁庭還借鑒了CSOB案裁判推理，認(rèn)為被申請(qǐng)人承認(rèn)Masdar沒(méi)有行使任何公共職能，也無(wú)法證明阿布達(dá)比政府能夠控制Masdar，影響Masdar做出投資決定，所以被申請(qǐng)人異議不能成立，認(rèn)定Masdar是本案的適格投資者。

除了上述4例案件之外，在Hrvatska Elektroprivreda v. Slovenia，CDC Group v. Seychelles和Telenor v. Hungary等案件中，ICSID也都認(rèn)為國(guó)有企業(yè)符合《公約》第25（1）條“另一締約國(guó)國(guó)民”的要求，但并未做出詳細(xì)分析。從目前涉國(guó)有企業(yè)的裁決結(jié)果分析，ICSID比較積極地?cái)U(kuò)張自身的管轄權(quán)，傾向于肯定國(guó)有企業(yè)的適格投資者身份。而考量上述案件的仲裁庭推理過(guò)程，可以得出ICSID的裁判邏輯是先明確國(guó)有企業(yè)投資者公私身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，再逐項(xiàng)分析是否構(gòu)成政府的代理人或行使政府職能。

3 國(guó)有企業(yè)適格投資者身份判斷的理論構(gòu)建及發(fā)展傾向

3.1“商業(yè)判斷規(guī)則”的理論構(gòu)建

結(jié)合上文案例，理論與實(shí)踐中一般將判斷國(guó)有企業(yè)適格投資者身份的規(guī)則稱為“商業(yè)判斷規(guī)則”，是指國(guó)有企業(yè)作為投資者活動(dòng)時(shí)，必須實(shí)施商業(yè)行為才會(huì)被認(rèn)定為《公約》中的適格投資者，有資格向ICSID申請(qǐng)投資仲裁保護(hù)。該規(guī)則內(nèi)容主要為Broches標(biāo)準(zhǔn)和《國(guó)家責(zé)任草案》第5條、第8條，并逐漸發(fā)展出回歸行為實(shí)質(zhì)的綜合分析標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.1 Broches標(biāo)準(zhǔn)的提出

Broches標(biāo)準(zhǔn)由ICSID公約的首席設(shè)計(jì)師Aron Broches提出，Broches認(rèn)為“除了國(guó)有企業(yè)投資者作為政府代理人或履行基本政府職能的情形外，國(guó)有企業(yè)投資者所提起的投資仲裁申請(qǐng)都可以被接受”，即只有在“政府代理人”和“履行基本政府職能”兩種情形下才能排除國(guó)有企業(yè)適格投資者的身份。該標(biāo)準(zhǔn)以國(guó)有企業(yè)符合適格投資者身份為原則，不符合為例外，但該標(biāo)準(zhǔn)本身規(guī)定模糊，在實(shí)踐性和結(jié)果說(shuō)服力上都存在缺陷，難以做出否定身份的裁決。

在CSOB案和北京城建案中，仲裁庭都參照Broches標(biāo)準(zhǔn)提出了“政府代理人”和“履行基本政府職能”兩種情形，但都未能清晰闡釋兩種情形截然不同的條件和構(gòu)成，或?qū)煞N情形混為一談，或只分析其中一種而忽略另一種情形。如北京城建案中，仲裁庭在論述不構(gòu)成“履行基本政府職能”時(shí)，仍然依據(jù)北京城建不構(gòu)成“政府代理人”，且因?yàn)楸簧暾?qǐng)人對(duì)該項(xiàng)異議沒(méi)有提供足夠的證據(jù)。這也說(shuō)明仲裁各方對(duì)于Broches標(biāo)準(zhǔn)的理解和適用均存在模糊性，難以恰當(dāng)?shù)嘏e證論證。

3.1.2 《國(guó)家責(zé)任草案》的引入

ICSID在后續(xù)進(jìn)行“商業(yè)判斷”時(shí)更多引入《國(guó)家責(zé)任草案》，為理解Broches標(biāo)準(zhǔn)提供參考?！秶?guó)家責(zé)任草案》是國(guó)際法委員會(huì)（簡(jiǎn)稱ILC）編纂的規(guī)范國(guó)家對(duì)其不法行為之責(zé)任的公約，盡管尚未生效卻仍舊具有普遍約束力?！秶?guó)家責(zé)任草案》中關(guān)于國(guó)家行為責(zé)任的第5條和第8條在內(nèi)容上與Broches標(biāo)準(zhǔn)高度相似?！秶?guó)家責(zé)任草案》第5條規(guī)定，依授權(quán)行使政府權(quán)力要素的個(gè)人或?qū)嶓w行為被認(rèn)定為國(guó)家行為，類似于Broches標(biāo)準(zhǔn)中的“政府代理人”；第8條規(guī)定，按照國(guó)家指示或在國(guó)家指揮、控制下的行為會(huì)被視為國(guó)家行為，類似于Broches標(biāo)準(zhǔn)中的“履行基本政府職能”。與Broches標(biāo)準(zhǔn)相比，該標(biāo)準(zhǔn)由ILC研究和編撰，內(nèi)容更為明確，實(shí)踐性更強(qiáng)。

《國(guó)家責(zé)任草案》第5條規(guī)定了行為歸因國(guó)家行為的最基本情形——“政府授權(quán)”且“行使政府職能行為”，因此如CSOB出于商業(yè)目的處理壞賬而非行使政府財(cái)政的行為，并非行使政府職能即并非國(guó)家行為?！秶?guó)家責(zé)任草案》第8條還規(guī)定了“受到政府指示、控制的行為”情形，草案評(píng)注進(jìn)一步指出：國(guó)家的指令、指示和控制使個(gè)人、實(shí)體與國(guó)家行為關(guān)聯(lián)。在前述的Masdar案和Rumeli and Telsim案中，被申請(qǐng)人就試圖通過(guò)論述申請(qǐng)人是由政府控制，真實(shí)的爭(zhēng)端當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是國(guó)家，從而否認(rèn)ICSID的管轄權(quán)。

3.1.3 回歸行為本身“性質(zhì)”和“目的”

對(duì)于國(guó)企身份判斷規(guī)則，雖然《國(guó)家責(zé)任草案》的標(biāo)準(zhǔn)較之Broches標(biāo)準(zhǔn)有所進(jìn)步，但仍未對(duì)“授權(quán)”“指示”“控制”等概念做出界定，但在具體應(yīng)用分析時(shí)依然比較模糊，國(guó)際與各國(guó)內(nèi)實(shí)踐未能對(duì)此達(dá)成一致，相關(guān)案例少之又少，因此在個(gè)案分析時(shí)應(yīng)回歸行為本身進(jìn)行綜合考量。這就引出了應(yīng)根據(jù)“性質(zhì)”還是“目的”來(lái)判斷國(guó)企行為實(shí)質(zhì)的兩種學(xué)說(shuō)。

ICSID的早期實(shí)踐符合“性質(zhì)說(shuō)”。在CSOB案中，仲裁庭認(rèn)定申請(qǐng)人的行為在性質(zhì)上等同于私人銀行為經(jīng)濟(jì)目的而采取的普通商業(yè)行為，即使其目的是執(zhí)行政策，也不會(huì)導(dǎo)致其交易業(yè)務(wù)失去商業(yè)特性。而在Rumeli and Telsim 案中，仲裁庭不僅考慮了申請(qǐng)人的行為性質(zhì)，還考慮了政府是不是行為的最終受益人。在北京城建案中，被申請(qǐng)人引用Maffezini v. Spain案辯稱：“確定特定實(shí)體是否是國(guó)家機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)要求考察多種因素，包括所有權(quán)、控制，相關(guān)實(shí)體的性質(zhì)、目的和目標(biāo)，相關(guān)行為的性質(zhì)等”，并沒(méi)有被仲裁庭全然否定。這些裁決的發(fā)展過(guò)程體現(xiàn)ICSID逐漸支持包括“目的”在內(nèi)的綜合標(biāo)準(zhǔn)的傾向，而非初期CSOB仲裁庭的單一“性質(zhì)說(shuō)”。

近年來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，一方面，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)私有化和競(jìng)爭(zhēng)中立；另一方面，以國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為掩蓋行使國(guó)家政策或推行政治目的的情形確有發(fā)生。因此，為了實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和法律實(shí)質(zhì)正義，保留國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的特殊貢獻(xiàn)，ICSID仲裁庭未來(lái)可能通過(guò)結(jié)合不止于行為目的、性質(zhì)的更多因素來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)是否符合適格投資者做綜合判斷。

3.2 限制國(guó)有企業(yè)適格投資者身份的發(fā)展趨勢(shì)

截至目前，ICSID受理國(guó)有企業(yè)作為申請(qǐng)人的投資仲裁案件傾向于認(rèn)定國(guó)有企業(yè)滿足《公約》第25條第1款要求的適格投資者，但是在近些年，西方學(xué)者將新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)有企業(yè)的海外投資與“國(guó)家資本主義”聯(lián)系在一起，認(rèn)為國(guó)家資本主義主導(dǎo)下的國(guó)企海外投資在國(guó)際市場(chǎng)創(chuàng)造了不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在“國(guó)家資本主義理論”影響下，時(shí)常一刀切地指責(zé)以中國(guó)為代表的國(guó)有企業(yè)通過(guò)國(guó)家政策獲得“公共因素”，或單方面地提高對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大對(duì)“政府控制”的認(rèn)定而否定其商業(yè)地位。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的各種“超級(jí)自由貿(mào)易投資協(xié)定”中，意圖限制新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)企規(guī)則正在生成。這些規(guī)則使得國(guó)企被納入規(guī)制的范圍擴(kuò)大，被認(rèn)定為商業(yè)活動(dòng)的范圍被縮小，在近期美國(guó)主導(dǎo)的廣受關(guān)注、影響較為深遠(yuǎn)的兩份IIA中，這種趨勢(shì)逐漸變得清晰。

在美國(guó)主導(dǎo)的《美墨加協(xié)定》（簡(jiǎn)稱USMCA）中，第14章“投資”對(duì)投資者的定義是指“試圖在另一締約方的領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行或已經(jīng)進(jìn)行投資的公民或法人”，并未明確是否包括國(guó)有企業(yè)，但是在第22章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)定非常詳細(xì)，因此可以得出USMCA適用于國(guó)有企業(yè)投資者。第22.1條定義所指的國(guó)有企業(yè)不僅包括政府擁有絕對(duì)控制權(quán)（股份比例超過(guò)50%）的企業(yè)，還包括政府實(shí)質(zhì)控制的企業(yè)，如實(shí)際擁有超過(guò)50%的投票權(quán)；對(duì)董事、高管的任命權(quán)等，這種判斷規(guī)則盡可能地?cái)U(kuò)大了國(guó)有企業(yè)的涵蓋范圍，使得更多企業(yè)被納入U(xiǎn)SMCA規(guī)制。而在第22.5條法院管轄條款要求國(guó)有企業(yè)必須基于商業(yè)考慮，從事商業(yè)活動(dòng)才能納入爭(zhēng)端解決管轄范圍。

在USMCA之前，由美國(guó)主導(dǎo)但是最終退出的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡(jiǎn)稱TPP）中也存在類似規(guī)定。TPP第9章“投資”也并未明確國(guó)有企業(yè)的投資者地位，但是在第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”中規(guī)定國(guó)有企業(yè)為“主要從事商業(yè)活動(dòng)的公司”。因此，從事商業(yè)行為的國(guó)有企業(yè)投資者也屬于投資保護(hù)章節(jié)內(nèi)的“投資者”。TPP為“從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)”規(guī)定了具體的判斷規(guī)則，TPP國(guó)有企業(yè)條款通過(guò)對(duì)締約國(guó)政府提出義務(wù)性要求來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的“商業(yè)性”。如禁止通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助和確保國(guó)有企業(yè)是在商業(yè)考慮的基礎(chǔ)上從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。但在該規(guī)則下國(guó)有企業(yè)比較難以自證清白，不易區(qū)分國(guó)有企業(yè)和國(guó)家的聯(lián)系，容易被認(rèn)為從事非商業(yè)行為而被排除在適格投資者之外。

以上規(guī)則體現(xiàn)了西方國(guó)家主導(dǎo)的偽“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策，通過(guò)擴(kuò)大“國(guó)有企業(yè)”的定義而將更多企業(yè)納入特殊要求范圍，并且單方面提高對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，有規(guī)范國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)之貌，行遏制國(guó)有企業(yè)被認(rèn)定為適格投資者之實(shí)。

4 國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中適格投資者身份的認(rèn)定對(duì)中國(guó)國(guó)企的啟示

雖然目前的ICSID“商業(yè)判斷規(guī)則”對(duì)國(guó)有企業(yè)獲得投資仲裁保護(hù)較為有利，但是其本身規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，適用具有不確定性。而且國(guó)有企業(yè)能否獲得投資仲裁的保護(hù)，很大程度上取決于IIA對(duì)它的規(guī)定。USMCA和TPP代表了未來(lái)西方國(guó)家在對(duì)外訂立投資條約時(shí)存在的趨勢(shì)和傾向，在未來(lái)同西方國(guó)家談判BIT時(shí)可能使得中國(guó)國(guó)有企業(yè)處于較為不利的境地。因此，中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極參與到“商業(yè)判斷規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)中，同時(shí)推進(jìn)深化自身改革，積極進(jìn)行合規(guī)管理，對(duì)于獲得投資仲裁保護(hù)，避免海外國(guó)有資產(chǎn)流失有著重要意義。

4.1 國(guó)有企業(yè)應(yīng)主動(dòng)參與到ICSID的投資仲裁中，參與“商業(yè)判斷規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

國(guó)有企業(yè)規(guī)則到了一個(gè)考驗(yàn)期，背后是規(guī)則話語(yǔ)權(quán)較量和利益交換，中國(guó)一味“避訟”會(huì)將制定準(zhǔn)則的話語(yǔ)權(quán)完全交給西方國(guó)家。在西方國(guó)家對(duì)于中國(guó)國(guó)企背景的陌生和厭懼心理下，其本國(guó)法律政策和其主張的“商業(yè)判斷規(guī)則”將對(duì)中國(guó)國(guó)企的海外投資活動(dòng)和申請(qǐng)投資仲裁產(chǎn)生不利影響。因此中國(guó)國(guó)企應(yīng)當(dāng)利用參與投資仲裁的機(jī)會(huì)，主動(dòng)為國(guó)有企業(yè)的投資者身份認(rèn)定創(chuàng)設(shè)和發(fā)展規(guī)則。

《公約》第25條并未排除國(guó)有企業(yè)，而且迄今為止，ICSID對(duì)國(guó)有企業(yè)作為投資仲裁申請(qǐng)人的案件態(tài)度十分友好，基本都認(rèn)定為了適格投資者。因此，在北京城建案的鼓勵(lì)帶動(dòng)下，中國(guó)國(guó)企應(yīng)當(dāng)積極利用ICSID投資仲裁程序，向東道國(guó)進(jìn)行索賠，避免海外國(guó)有資產(chǎn)流失虧空，獲得仲裁庭及別國(guó)政府對(duì)中國(guó)國(guó)企適格投資者身份的認(rèn)可。而且ICSID尚未明確“商業(yè)判斷規(guī)則”具體標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)國(guó)企在充分參與到ICSID的投資仲裁機(jī)制的過(guò)程中，能夠幫助ICSID形成公正客觀、詳細(xì)具體的商業(yè)行為判斷規(guī)則。

4.2 未來(lái)應(yīng)推進(jìn)深化自身改革，積極進(jìn)行合規(guī)管理

無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際，都允許國(guó)有企業(yè)的存在，并要求在一般商業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中廢除對(duì)國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)保護(hù)。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度等原則和具體措施。兩份《意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想無(wú)疑是清晰且正確的，而且有利于國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中被認(rèn)定為出于商業(yè)考慮而實(shí)施商業(yè)行為，有助于在投資仲裁中被認(rèn)定為適格投資者。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，中國(guó)國(guó)企應(yīng)該毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持兩份《意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想，扎實(shí)堅(jiān)定地推進(jìn)深化自身改革。

另外，OECD在2005年出臺(tái)的《國(guó)有企業(yè)公司治理指引》對(duì)于中國(guó)國(guó)企的合規(guī)管理也有十分重要的借鑒意義。主要從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)，在和政府以及國(guó)有銀行、其他國(guó)有公司之間應(yīng)盡可能保持純粹的商務(wù)基礎(chǔ)，減少國(guó)企與政府除商業(yè)活動(dòng)外的聯(lián)系，弱化國(guó)企的國(guó)有標(biāo)簽。應(yīng)努力提高國(guó)企運(yùn)營(yíng)的透明度和信息披露，合理滿足和回應(yīng)東道國(guó)對(duì)國(guó)企在當(dāng)?shù)赝顿Y的關(guān)切與擔(dān)心，確保國(guó)企獨(dú)立自主的投資主體地位，使ICSID能更多地從保護(hù)投資出發(fā)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)適格投資者的身份。

5 結(jié)語(yǔ)

盡管ICSID仲裁庭尚未有否決國(guó)有企業(yè)適格投資者身份的先例，但Broches標(biāo)準(zhǔn)和《國(guó)家責(zé)任草案》標(biāo)準(zhǔn)的模糊，“行為”或“目的”選擇的孰輕孰重及西方國(guó)家通過(guò)偽“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策提高國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得國(guó)有企業(yè)在投資仲裁中適格投資者身份的具體認(rèn)定規(guī)則仍然不明朗。中國(guó)國(guó)有企業(yè)在當(dāng)前應(yīng)主動(dòng)參與到ICSID的投資仲裁中，幫助明確化“商業(yè)判斷規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)，并且未來(lái)應(yīng)繼續(xù)扎實(shí)穩(wěn)定地推進(jìn)深化自身改革，積極進(jìn)行合規(guī)管理，避免海外國(guó)有資產(chǎn)遭受損失。

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