龐宇

摘 要：突發(fā)事件的輿論引導作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，成為了時代的新要求與新命題，它關(guān)系到公眾對政府信任的基礎。在政府與公眾危機溝通中存在著“天然距離”“現(xiàn)實距離”和“理想距離”等三重距離?？茖W認識、正確把握政府與公眾之間的距離，減少兩者之間的“距離感”，需要在理念層面，倡導以人民為中心的價值導向;能力層面，建立“全周期管理”的輿論引導;制度層面，完善整體性輿情治理體系，從而為有效處置事件提供有力的輿論支持。

關(guān)鍵詞：距離效應;突發(fā)事件;信息發(fā)布;輿論引導

中圖分類號：G210 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2021）03-0018-05

輿論引導是突發(fā)事件應對的重要組成部分，是政府處置突發(fā)事件的重要一環(huán)，是國家治理體系和治理能力的內(nèi)在要求。輿論引導把握不準， 處置不當，忙中出錯、忙中添亂，會給政府化解危機增加難度。全媒體時代，信息傳播主體多元化帶來了信息的復雜和分散，解構(gòu)了突發(fā)事件下政府“一對多”的信息傳播和管理方式所構(gòu)建的政府信任傳統(tǒng)優(yōu)勢。新媒體自下而上的傳播方式，“多對多”的從問題發(fā)現(xiàn)、傳播擴散、議題設置、信息校驗等挑戰(zhàn)著政府信息發(fā)布的權(quán)威、輿論引導的節(jié)奏和效果。政府回應的好壞，直接影響著公眾與政府距離的遠近，以及公眾對其信任程度和政府在公眾心中的位置，進而影響事件處置的進展和成效。突發(fā)事件輿論引導的目標是政府通過建立、維護和恢復信任的方式與公眾進行交流，拉近公眾與政府的距離，凝聚全社會的信心，以求盡快恢復有序正常的生產(chǎn)生活。因此，輿論引導工作需要科學認識、有效把握和控制公眾與政府的距離，為突發(fā)事件的處置提供有力的輿論支持。

一、認識“距離效應”

“距離效應”，在西方民主制度國家中是指選舉過程中選民代表、政府機構(gòu)和公務人員與民眾接觸的頻率高，會縮小“距離”，公眾對其信任度較高[1]?？梢姡熬嚯x”是一種調(diào)節(jié)（或重組）社會關(guān)系與構(gòu)建社會秩序的資源[2]。在政治語境中，“距離”是具有可控性的資源，政府與公眾之間的距離把握和控制在于傳遞理念、表明態(tài)度和構(gòu)建信任。政府與公眾之間的距離會隨著兩者之間信息溝通、互動交流、利益協(xié)調(diào)、訴求回應，使得二者關(guān)系處于動態(tài)變化之中。公眾與政府的傳播距離根據(jù)政府自身的屬性、信息占有程度和政府的回應能力，可分為“天然距離”“現(xiàn)實距離”和“理想距離”。面對突發(fā)事件，公眾極易產(chǎn)生恐懼和慌亂，此時公眾對政府的依賴、期待、信任更加強烈，公眾與政府之間的距離更容易拉近，政府的信息發(fā)布與輿論引導在增強或減弱距離感知方面發(fā)揮著重要作用。由于突發(fā)事件發(fā)展的不確定性、輿論環(huán)境的復雜性以及政府應對能力等因素，會影響公眾與政府之間的上述“三重距離”。

（一）天然距離：不可逾越

天然距離亦是必然距離，公眾與政府之間因社會地位、政治制度的限定、掌握資源程度的差異造成了無法彌合的天然距離。天然距離存在的合法性是政府代表人民的意志，以公共利益為導向，滿足人民群眾的合理利益訴求。突發(fā)事件發(fā)生后，所有人成為相關(guān)信息的易感人群，形成對權(quán)威和客觀信息的巨大需求，此時政府天然地掌握最具權(quán)威的信息資源，故應及時、客觀、準確地發(fā)布權(quán)威信息，雖然不能彌合天然距離，但是可以縮小這種“距離感”，成為危機情境下公眾最可以依賴和信任的組織。

（二）現(xiàn)實距離：修復彌合

現(xiàn)實距離亦是實然距離，是公眾與政府之間因交流溝通不暢或政府對公眾的回應不合理而造成的可以修復的距離?，F(xiàn)實距離產(chǎn)生的原因包括兩個方面，一方面，是公眾意見無法充分表達。雖然新媒體賦予了公眾快捷便利的表達平臺，但公眾的訴求、意見、建議和評價能否被政府采納，產(chǎn)生預期的效果難度還很大;另一方面，是政府回應不當。政府對突發(fā)事件引發(fā)和顯現(xiàn)的社會矛盾、熱點問題的處置缺位、越位或錯位，引發(fā)次生災害。這類問題出現(xiàn)后，政府如認真對待，及時采取措施，挽回損失，重塑形象，最終可以彌合現(xiàn)實距離。

（三）理想距離：未雨綢繆

理想距離是公眾對政府當前的行為表現(xiàn)與期待想象中政府行為之間的距離。這種距離是對政府回應能力的更高要求，折射出公眾對政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化升級的深層次期待，反映了公眾對政府期望的信心。一方面，公眾希望政府能順應時代潮流，提高自身能力，不斷滿足人民群眾日益增長的需求;另一方面，公眾希望自身的建言獻策被政府采納，參與社會治理。理想距離應未雨綢繆，政府需要做好預期管理，重視并尊重民眾的期待和合理訴求，以積極落實的態(tài)度和措施引導公眾的心理預期，避免事實本身與公眾心理落差過大引起負面影響，從而滿足公眾的合理期待。

二、“距離效應”下突發(fā)事件輿論引導的能力框架

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件[3]。全媒體環(huán)境下突發(fā)事件發(fā)生后，公眾可以通過新媒體平臺從事實和價值層面重新審視所處的環(huán)境和政府的表現(xiàn)，被賦權(quán)的公眾認識到社會現(xiàn)實中政府與公眾的距離。此時，政府輿論引導的話語與行為直接影響公眾與政府的距離。鑒于“三重距離”的存在，為縮小政府與公眾之間的距離，政府部門需要堅持信息公開，回應社會關(guān)切，滿足公眾的期待。正如習近平總書記強調(diào)，“要及時發(fā)布權(quán)威信息，公開透明回應群眾關(guān)切，增強輿情引導的針對性和有效性”，從而提高處置突發(fā)事件的能力。

（一）天然距離：主動公開

公眾與政府之間的天然距離是不可彌合的，政府為了維護其合法性，履行其職責，在突發(fā)事件發(fā)生后，需要依照《突發(fā)事件應對法》《政府信息公開條例》等相關(guān)法律規(guī)定以及新聞發(fā)布制度進行信息公開和新聞發(fā)布，這是政府的重要職責。政府相關(guān)部門需要堅持及時、準確、客觀的原則，公開政府的重大政策、重點工作和重要決策，確保公眾的知情權(quán)。江蘇省在2019年1月4率先出臺《江蘇省全面推進政務公開細則》，對涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務輿情發(fā)布權(quán)威信息的時間提升到3小時內(nèi)、最遲不超過5小時，形成突發(fā)事件信息發(fā)布制度化的規(guī)定。

（二）現(xiàn)實距離：回應關(guān)切

現(xiàn)實距離的形成大多由于地方政府處置不當，回應不力，導致其權(quán)威下降和信任流失，這樣一來增加了風險與成本，易引發(fā)次生災害。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，我國應對突發(fā)事件以“屬地管理為主”，這就需要政府部門對突發(fā)事件引發(fā)和顯現(xiàn)的社會矛盾、熱點問題的處理不缺位、不越位，主動溝通，積極回應，表達同情與關(guān)懷，以誠懇開放的態(tài)度展現(xiàn)出足夠的能力和專業(yè)素養(yǎng)，增強輿論回應的影響力和“暖色調(diào)”。正如格羅弗·斯塔林在其《公共管理部門》一書中提出，“回應意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時的反應，并采取積極措施來解決問題”[4]。然而，在突發(fā)事件信息發(fā)布與輿情回應中，少數(shù)發(fā)言人的雷人雷語、舉止不當、數(shù)據(jù)錯誤、忽略細節(jié)等表現(xiàn)倍受輿論詬病，極大消解了核心信息的權(quán)威性，也極大削弱了政府的公信力，后期需大力通過其它方式來矯正錯誤，修復形象，彌合已經(jīng)造成的現(xiàn)實距離。

（三）理想距離：預期管理

理想距離的彌合是需要政府提前一步，滿足公眾期待，做好預期管理。受突發(fā)事件的不確定性、專業(yè)性等制約，公眾風險認知水平有限，容易引發(fā)恐慌和猜測。輿論引導需要有超前傳播的意識，為公眾提供充分準確的信息，預測可能引發(fā)的公眾關(guān)切和議題，提前做好解釋說明工作，縮小或消除人們心理上的“防范空間”，緩解人們的焦慮緊張情緒及不信任態(tài)度，防止非理性心態(tài)的過度蔓延。同時，協(xié)調(diào)不同公眾對政策的不同預期，引導合理預期朝政府政策方向和目標一致的方向發(fā)展。

總體看來，公眾與政府的“三重距離”不能簡單割裂看待，應該視為一個整體，提高政府的統(tǒng)籌回應能力。警惕突發(fā)事件發(fā)生后由于權(quán)威信息公開不及時、輿論回應不到位、政策措施解釋不全面，激起公眾的責備和不信任，陷入“塔西佗陷阱”。

三、提高突發(fā)事件輿論引導的有效路徑

根據(jù)上述政府與公眾的三重距離，突發(fā)事件輿論引導要能夠縮短政府與公眾的“心理距離”，政府部門需要結(jié)合當前風險社會環(huán)境復雜多變、公眾利益訴求多樣的現(xiàn)實，在理念秉持、能力提升和制度建設方面不斷完善，為有效處置突發(fā)事件提供有力的輿論支持。

（一）理念秉持：以人民為中心的價值導向

堅持以人民為中心，落實到新聞輿論工作中，即要堅持人民性。習近平總書記強調(diào)堅持人民性，就是要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，堅持以民為本、以人為本，樹立以人民為中心的工作導向。突發(fā)事件關(guān)系到人民群眾的身體健康、生命和財產(chǎn)安全，需要密切關(guān)注群眾需求，傾聽群眾呼聲，深入實地體察實情，積極有效處置。堅持問政于民、問需于民、問計于民，虛心向群眾學習，熱心為群眾服務，誠心接受群眾監(jiān)督。同時，應堅持信息公開和正面輿論導向。

1.行勝于言

行勝于言，不是不說，而是信息發(fā)布離不開實際處置工作的支撐，沒有擲地有聲和卓有成效的實績，輿論引導便是空中樓閣。公眾無法感知到切實解決問題的措施和辦法，一味地發(fā)聲可能引起公眾的反感和厭惡，造成負面輿情次生災害。面對重大突發(fā)事件，控制事態(tài)，采取積極有效的措施，把輿論工作與實際工作結(jié)合，才會使得信息工作從容有序，得到輿論的支持。

2.信息公開

突發(fā)事件中政府信息的公開和透明不僅有利于社會各界和公眾了解支持政府工作，同時有助于實現(xiàn)政府與公眾的良性互動溝通，夯實信任的基礎，提升政府的公信力。公眾充分了解政府事件處置的態(tài)度和措施才能給予政府足夠的信任，做到不信謠，不傳謠?！丁搓P(guān)于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》要求，加強政策解讀、積極回應社會關(guān)切和加強發(fā)布平臺建設。因此，突發(fā)事件要做好中央和地方政策措施的發(fā)布解讀，增強權(quán)威信息的及時性、專業(yè)性、針對性，形成全方位、多層次、多渠道、多角度、高密度、連續(xù)性的權(quán)威信息發(fā)布格局，保障公眾知情權(quán)，有效引導群眾，用信息公開的常態(tài)化贏得公眾的信任和支持。

3.正面宣傳

“正面宣傳為主”是我們黨指導新聞輿論工作的基本方針之一。習近平總書記多次強調(diào)“正面宣傳為主”方針，要求“激發(fā)全黨全社會團結(jié)奮進、攻堅克難的強大力量”。突發(fā)事件中的輿論工作要達到“強信心、暖人心、聚民心”的目的，需要深入宣傳解讀中共中央國務院重大決策部署、充分發(fā)布各地區(qū)、各部門的措施成效，廣泛普及防災減災知識，堅定公眾戰(zhàn)勝災害的信念;報道鼓舞人心、激勵人心、啟迪人心的先進人物事跡及各行業(yè)涌現(xiàn)的感人故事，激發(fā)全社會解決問題的精神力量。同時，注意正面宣傳不是不講問題、不講負面、不講矛盾，而是如實、客觀、準確、全面地理性分析，反映事實。講問題、講不足的出發(fā)點和落腳點是引導公眾正確認識問題，回答并解決疑問和困惑，提出解決問題的路徑，增強解決問題的信心，實現(xiàn)輿論監(jiān)督與正面宣傳的統(tǒng)一。

（二）能力提升：“全周期管理”的輿論引導

高素質(zhì)和強能力的干部隊伍是政府有效運行的基礎，也是與公眾建立互信的重要保障。在突發(fā)事件中，政府官員與公眾的密切聯(lián)系，公眾會把其視為同政府工作人員的互動合作，這些互動是否能在情感上得到滿足，在很大程度上影響公眾對政府的信任評價[5]。習近平總書記在提及城鄉(xiāng)治理體系和治理能力，補齊治理體系的短板和弱項時，提出了樹立“全周期管理”意識。這個概念的提出為政府突發(fā)事件的輿論引導提出了新要求，要做到事前預警、事發(fā)控制、事中引導、事后調(diào)整的全周期閉環(huán)、動態(tài)信息管理。

1.事前——信息“免疫期”——科學預警

預防輿情風險遠比事件發(fā)生后的危機輿情處置更為重要，輿情管理工作要從根源上下功夫，要以解決公眾實際難題為前提，不能憑主觀經(jīng)驗判斷。進入信息“免疫期”，應著力解決可能滋生輿情風險的事關(guān)公眾利益的實際問題，實現(xiàn)端口前置，預防為主。對于可能引發(fā)突發(fā)事件或輿論聚集的苗頭信息進行風險評估和實施動態(tài)跟蹤、及時研判，有效處置，避免重大輿情的發(fā)生發(fā)展，擴散升級。

2.事發(fā)——信息“饑渴期”——及時發(fā)布

突發(fā)事件發(fā)生后，權(quán)威信息成零散型、“點狀”分布，信息不暢，真相不明。官方及主流媒體可能出現(xiàn)有效權(quán)威信息缺位的情況，此時公眾會積極主動尋求相關(guān)信息。在此階段，及時發(fā)布權(quán)威信息，確保發(fā)布渠道通暢，做到少量多次高頻率，小步快跑不失語的多渠道信息發(fā)布。

3.事中——信息“爆炸期”——有效引導

事件不斷擴大升級，各種信息隨意移動、轉(zhuǎn)載、轉(zhuǎn)發(fā)，在更多的網(wǎng)絡空間散布更多輿情信息，信息內(nèi)容出現(xiàn)積聚、失真、噪音、放大以及消散等。在此階段，需要加強信息治理，提供充足信息滿足公眾的需求，解決公眾的恐慌、焦慮與不安，輿情回應傳達出同理心;要有超前傳播的意識，堵住謠言的缺口，同時避免信息內(nèi)容的不一致性，最大限度地消除社會恐慌心理。

4.事后——信息“平穩(wěn)期”——防止反彈

隨著時間的推移，公眾和媒體關(guān)注的焦點逐漸轉(zhuǎn)移，有關(guān)事件的輿情信息可能會暫時告一段落。然而，事件潛在的苗頭信息或隱性信息的爆料可能會再次引發(fā)輿論的關(guān)注，成為輿情的熱點或爆點。在這個階段，政府不能疏于防范，松懈麻痹，對事件輿情信息應加強監(jiān)測預警與研判，防止出現(xiàn)次生輿情。

（三）制度建設：整體性輿情治理體系

現(xiàn)代社會依靠制度運行，制度成為相互信任的基石。制度安排造就了一種事實上的秩序和確定性。在突發(fā)事件中提升輿論引導水平，需要強化制度意識，有效發(fā)揮政府、公眾、媒體等社會治理共同體的積極作用，需要不斷完善健全相關(guān)制度。黨的十九屆四中全會《決定》提出“完善堅持正確導向的輿論引導工作機制”“完善輿論監(jiān)督制度”“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導機制”，這些正是強調(diào)從制度層面加強輿論工作。突發(fā)事件輿論引導機制是一個包含預警預判、發(fā)布引導、回應修復在內(nèi)的完整機制，只有依靠科學的制度，才能不斷提升輿論引導水平。

1.輿情預警機制：早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置

突發(fā)事件輿情預警機制是管理者對危機預測、預判、預防的一系列管理方法。英國著名危機公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特指出：“不管對危機的警戒和準備是自發(fā)的，還是法律所要求的，危機管理的關(guān)鍵是危機預防”[6]。面對突發(fā)事件的苗頭信息，按照《突發(fā)事件應對法》相關(guān)規(guī)定健全預警研判和快速響應機制，提高突發(fā)事件的預見性和處置的適當性。同時，對于那些非正式的信息傳播渠道中獲得的信息應更加理解和包容，發(fā)揮社會自發(fā)免疫系統(tǒng)功能，提高風險認知和抗風險能力，避免由于政府注意力不足錯失處置先機。

2.信息發(fā)布機制：及時、準確、全面

突發(fā)事件中公眾在憂慮、恐慌、緊張的心理作用下，往往賦予負面信息更大的信任與權(quán)重。在危機事件中，相比正面風險信息，公眾更關(guān)注風險問題中行為和語言的負面信息[7]。此時，政府的權(quán)威和公信力的認可對于減輕事件所造成的社會影響至關(guān)重要，保持公眾對政府的信心和信任，在突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展與處置過程中，政府向社會公眾準確、及時、透明地傳遞聲音和發(fā)布信息不僅是滿足公眾知情權(quán)的需要，也有助于消除由信息盲區(qū)帶來的謠言引起的社會恐慌。面對突發(fā)事件的不確定性，信息發(fā)布已經(jīng)不是由單一部門或是宣傳部門來完成的，而是需要多部門協(xié)同，共同參與完成。對于信息發(fā)布的主體、時效、內(nèi)容、形式還需要進一步明確要求，建立法律規(guī)范的配套細則，保證信息發(fā)布的及時性、規(guī)范性和準確性。

3.輿情回應機制：分級響應、分類處置

突發(fā)事件輿情回應按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則，涉事責任部門是第一責任主體。根據(jù)輿情的內(nèi)容性質(zhì)、輿情熱度、輿情類型、擴散速度、輿情主體等指標，將輿情分級，按照級別不同，涉事責任部門根據(jù)工作進展情況，持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息，動態(tài)研判回應效果。同時對輿情信息進行分類處置，把信息分為建設性意見建議、公眾反映的重大問題、虛假和不實信息等區(qū)別對待，依法處置，及時公開。

參考文獻：

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[2]劉小燕.政府與公眾間距離的內(nèi)涵與本質(zhì)[J].北京大學學報：哲學社會科學版，2017（6）.

[3]中央政府網(wǎng).中華人民共和國突發(fā)事件應對法[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

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[5]張成福，邊曉慧.重建政府信任[J].中國行政管理，2013（9）.

[6]（英）邁克爾·里杰斯特.危機公關(guān)[M].上海：復旦大學出版社，1995：30.

[7]Gilk D. Risk communication for public health emergencies[J].Annual Review of Public Health，2007（28）.

[責任編輯：楊楚珺]