向衍誠(chéng)

摘 要：本文主要闡述了新冠肺炎疫情下德國(guó)國(guó)有化浪潮的政治、經(jīng)濟(jì)與法律基礎(chǔ)，首先從德國(guó)國(guó)有化歷史進(jìn)程、德國(guó)國(guó)有化現(xiàn)狀兩個(gè)方面詳細(xì)闡述了德國(guó)國(guó)有化歷史，然后從資本主義經(jīng)濟(jì)本質(zhì)、制度差異、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀三方面論述了德國(guó)國(guó)有化的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最后從德國(guó)公共企業(yè)的法律形式、德國(guó)國(guó)有化的法律基礎(chǔ)兩方面闡述了德國(guó)國(guó)有化的法律基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;德國(guó)國(guó)有化浪潮;政治經(jīng)濟(jì)與法律基礎(chǔ)

中圖分類號(hào)：F11?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2021）03-0135-05

提及國(guó)有企業(yè)或國(guó)有化時(shí)，“國(guó)退民進(jìn)”是最常用的詞匯。我國(guó)一直有學(xué)者倡導(dǎo)去國(guó)有化改革，學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期的去國(guó)有化思潮，使民眾對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有化概念產(chǎn)生了誤解，實(shí)際上國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)在各個(gè)國(guó)家都有存在，而且在特殊時(shí)期發(fā)揮著無(wú)可替代的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用[1]。

2020年年初，新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)，醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺，經(jīng)濟(jì)近乎停擺。由此，西班牙、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家相繼宣稱：一方面，為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保護(hù)本國(guó)重要企業(yè)，防止外資借機(jī)大肆收購(gòu)，政府將直接介入市場(chǎng)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助及國(guó)有化，如德國(guó)6萬(wàn)億的救市計(jì)劃、法國(guó)政府收購(gòu)法荷航空集團(tuán)等;另一方面，為了防止醫(yī)療物資和醫(yī)療資源的短缺，法國(guó)反思民主體制，計(jì)劃將民生及醫(yī)療行業(yè)全面國(guó)有化。與此同時(shí)，歐盟明確表示歐盟成員國(guó)應(yīng)該保護(hù)國(guó)內(nèi)重要企業(yè)，在此情況下政府過度干預(yù)市場(chǎng)的行為，即使違背歐盟相關(guān)條約，也將不予追究。

基于此，筆者預(yù)測(cè)在歐盟范圍內(nèi)可能會(huì)掀起第三次國(guó)有化浪潮。歷史上，在出現(xiàn)大規(guī)模公共危機(jī)時(shí)，曾掀起過兩次大的國(guó)有化浪潮，每一次都是由政府發(fā)起的，具有明確的指向和任務(wù)目標(biāo)，通過大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、緩解社會(huì)矛盾、防止社會(huì)動(dòng)蕩。

一、德國(guó)國(guó)有化歷史

（一）德國(guó)國(guó)有化歷史進(jìn)程

有學(xué)者認(rèn)為，公共企業(yè)首先出現(xiàn)在羅馬帝國(guó)時(shí)代，即當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者為開采礦山與礦井而組建的營(yíng)利組織，被稱之為“第一個(gè)國(guó)有企業(yè)”，其本質(zhì)是統(tǒng)治者的私人財(cái)政來(lái)源。此后，因?yàn)橥恋厮袡?quán)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)首先在農(nóng)業(yè)中萌芽，然后在鹽業(yè)和郵政業(yè)實(shí)施“國(guó)家強(qiáng)制壟斷”，如1597年德國(guó)皇帝下令壟斷了整個(gè)帝國(guó)的郵政系統(tǒng)。故德國(guó)創(chuàng)建的第一個(gè)公共企業(yè)的本質(zhì)是商事企業(yè)[2]。

隨著國(guó)家概念的完善，國(guó)家商事行為的目的逐步擴(kuò)展，19世紀(jì)后半葉國(guó)家公共服務(wù)理念興起，即國(guó)家有義務(wù)為臣民提供社會(huì)服務(wù)和穩(wěn)定商品。公共服務(wù)首先集中在用水、供電及鐵路交通等生活基礎(chǔ)設(shè)施上，然后逐步涵蓋老年人和需要幫助者的社會(huì)福利保障。當(dāng)時(shí)，國(guó)家壟斷依然是國(guó)家財(cái)政的主要收入來(lái)源，如1885～1909年間，普魯士國(guó)有鐵路收入是全國(guó)稅收的好幾倍。

二戰(zhàn)后，公共企業(yè)因其特殊性肩負(fù)起了國(guó)家重建的任務(wù)，如始于1950年的社會(huì)住房建設(shè)項(xiàng)目，由公共企業(yè)承建迅速緩解戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的住房短缺問題。1949年，聯(lián)邦德國(guó)《基本法》把國(guó)家功能的指導(dǎo)原則確定為政治管理功能和經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)把能源供應(yīng)（電、天然氣、水）、廢物處理、公共交通列為第一序列的國(guó)家任務(wù)。到了20世紀(jì)下半葉，教育、科研、城市建設(shè)等諸多領(lǐng)域均被列入其中。

1992年，《歐盟條約》再次改變了歐洲的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。歐洲委員會(huì)發(fā)起經(jīng)濟(jì)自由化計(jì)劃，構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，明令禁止各成員國(guó)國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，要求各成員國(guó)的公共企業(yè)必須進(jìn)入市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，借此讓各國(guó)政府及行政管理部門從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中脫離，提升核心的行政管理能力。歐盟目前沒有直接的限制性規(guī)定，如出現(xiàn)違反歐盟相關(guān)條款的案例，僅由歐洲法院（EuGH）對(duì)其作出是否屬于非營(yíng)利性行為的判斷。

德國(guó)繼20世紀(jì)50年代的大規(guī)模私有化改革后，到90年代再次掀起了私有化改革浪潮，從1991～2002年，德國(guó)聯(lián)邦政府參股企業(yè)和特別財(cái)產(chǎn)企業(yè)，從214個(gè)減少到120個(gè)，重要參股企業(yè)從136個(gè)減少為37個(gè)，德國(guó)電信集團(tuán)和德國(guó)郵政集團(tuán)兩個(gè)最大的國(guó)家壟斷企業(yè)完成私有化，聯(lián)邦政府現(xiàn)僅持有部分股票（德國(guó)電信14.26%，德國(guó)郵政21.00%）[3]。

目前，德國(guó)包括兩種不同類型的公共企業(yè)：一是為公民提供社會(huì)服務(wù)的公共企業(yè)，此類企業(yè)不宜私有化;二是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有企業(yè)，此類企業(yè)由政府控股，但必須參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，且在歐盟內(nèi)不能采取壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

在德國(guó)國(guó)有化的歷史進(jìn)程中，隨著國(guó)家概念的不斷完善和國(guó)家功能的不斷擴(kuò)張，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、比重、領(lǐng)域都在不斷變化，國(guó)家也從經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的主宰者，逐步發(fā)展成動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的引導(dǎo)者。

（二）德國(guó)國(guó)有化現(xiàn)狀

德國(guó)在20世紀(jì)50年代和90年代進(jìn)行的兩次大規(guī)模的私有化改革成果，經(jīng)過2008年金融危機(jī)后的全球性國(guó)有化浪潮，此后開始出現(xiàn)明顯的倒退[4]。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)公共企業(yè)的絕對(duì)數(shù)量，從2000年的12 239家（其中聯(lián)邦632家、州698家、地區(qū)10 909家）上升到2013年的15 314家（其中聯(lián)邦317家、州1 470家、地區(qū)13 527家）。另?yè)?jù)2014年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明，聯(lián)邦政府直接參股企業(yè)、機(jī)構(gòu)和基金共計(jì)107家，其中從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)有62家、合作社15家、非營(yíng)業(yè)類企業(yè)5家及政府特殊基金25家，間接參股且參股比例在25.00%以上的企業(yè)共計(jì)566家，合計(jì)共673家，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、教育科研、能源供應(yīng)、信息通訊等領(lǐng)域。眾多知名企業(yè)也在其中，如大眾集團(tuán)、德國(guó)鐵路公司（法律規(guī)定為國(guó)有獨(dú)資股份公司，股票出售不得超過49.00%）、展會(huì)公司（各級(jí)政府主要持股產(chǎn)業(yè)）、德國(guó)電信、法蘭克福機(jī)場(chǎng)等。

按照以上數(shù)據(jù)，德國(guó)正在不斷減少政府直接干預(yù)市場(chǎng)的比例，降低公共企業(yè)占比，但各級(jí)政府參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不減反增，特別是在州和地區(qū)政府一級(jí)增長(zhǎng)比較明顯，聯(lián)邦層面直接參股持續(xù)下降，但間接參股或持股比例25.00%以上的企業(yè)數(shù)量亦不減反增。

根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)，德國(guó)公共企業(yè)主要集中在以下10個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)：污水處理、能源供應(yīng)、體育和娛樂休閑服務(wù)、醫(yī)療保健、房地產(chǎn)、陸地運(yùn)輸和管道運(yùn)輸、公共行政與國(guó)防與社會(huì)保障、廢物收集處理和回收、企業(yè)管理與領(lǐng)導(dǎo)以及企業(yè)咨詢、供水[5]。主要包括兩類：一是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)有重要影響的經(jīng)濟(jì)命脈產(chǎn)業(yè)，如能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè);二是對(duì)國(guó)家居民福利、生活影響較大的領(lǐng)域，如公共事業(yè)領(lǐng)域。

本次新冠肺炎疫情后，德國(guó)國(guó)有化數(shù)據(jù)將會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)大幅提升，因?yàn)檎畬⒐筛餍懈鳂I(yè)的大企業(yè)，其參股標(biāo)準(zhǔn)是該企業(yè)至少有250名員工，且對(duì)“經(jīng)濟(jì)”“技術(shù)主權(quán)”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”或“勞動(dòng)力市場(chǎng)”特別重要。并且德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)在2019年發(fā)布《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》時(shí)就表示，在“緊急情況下”，應(yīng)當(dāng)允許國(guó)家把關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)部分國(guó)有化，促進(jìn)德國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。在該計(jì)劃中，關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)為鋼鐵和鋁行業(yè)、化學(xué)品行業(yè)、機(jī)械和設(shè)備工程行業(yè)、光學(xué)行業(yè)、汽車醫(yī)療設(shè)備行業(yè)、綠色技術(shù)行業(yè)、國(guó)防行業(yè)、航空航天行業(yè)和3D打印行業(yè)。

二、德國(guó)國(guó)有化的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

（一）資本主義經(jīng)濟(jì)本質(zhì)

首先，資本主義是一種能把各類資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成資本的制度，其本質(zhì)特征是以贏利為目的的投資[6]。因此，在資本主義國(guó)家中資本的國(guó)家所有制、個(gè)人所有制、股份所有制是可以并存的，國(guó)有化在西方產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)就來(lái)源于此;其次，資本主義經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型，第一次是為了避免市場(chǎng)傷害個(gè)人利益，從無(wú)序資本主義轉(zhuǎn)變成管控型資本主義[7]，國(guó)家從市場(chǎng)收回了一些關(guān)鍵性行業(yè)。隨著20世紀(jì)70年代國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷加劇，第二次轉(zhuǎn)型應(yīng)運(yùn)而生，即市場(chǎng)力量的再次復(fù)興。目前，西方學(xué)者認(rèn)為，在歷史上從未出現(xiàn)市場(chǎng)占主導(dǎo)的階段，特別是在重新市場(chǎng)化的資本主義社會(huì)，國(guó)家管制大幅度加強(qiáng)反而成為該階段的典型特征，這也是國(guó)有化在西方存在和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）資本主義制度差異

各個(gè)西方國(guó)家實(shí)施的資本主義制度并不相同，由此構(gòu)建了有所區(qū)別的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，從數(shù)據(jù)上來(lái)看，各個(gè)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)占比存在重大差異，最顯著的幾種資本主義制度類型如下：一是以瑞典為代表的擁有高福利體系的管控型資本主義，受限于人口數(shù)量低、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)小及資源與海外市場(chǎng)的缺乏，國(guó)家工業(yè)體系長(zhǎng)期依賴出口，較早采取了經(jīng)濟(jì)凱恩斯主義政策，創(chuàng)建了先進(jìn)、廣泛的福利國(guó)家體系;二是以美國(guó)為代表的公司型資本主義，商業(yè)股份公司在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，所以其國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比一度非常低，直接數(shù)據(jù)就是國(guó)企就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的1.50%[7];三是日本式資本主義，其最主要的特征就是出現(xiàn)了被稱為“財(cái)閥”的大型企業(yè)集團(tuán)，以四大由家族統(tǒng)治的集團(tuán)（三菱、三井、住友、安田）為代表。這些集團(tuán)的業(yè)務(wù)涉及日本社會(huì)的方方面面，甚至參與政府管理，故日本的國(guó)有資產(chǎn)僅占總資產(chǎn)的9.00%[7]，并且主要集中在政策業(yè)務(wù)和公益事業(yè)領(lǐng)域。德國(guó)（和歐洲）的資本主義模式更接近于第一種重視社會(huì)福利，相對(duì)來(lái)說(shuō)缺乏“自由”的管控型資本主義，兼顧經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平，建立一種廣泛承認(rèn)又不削弱市場(chǎng)機(jī)制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)建立相對(duì)完善的社會(huì)福利制度。

（三）資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

資本主義經(jīng)歷多次變革后，目前正處于“大政府（國(guó)家管控）+大企業(yè)（追求利潤(rùn)）”的階段，積極主張自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，努力減少政府直接干預(yù)市場(chǎng)的行為，但國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的管控卻進(jìn)一步加大。

以歐洲為例，一方面，加強(qiáng)了地緣性的經(jīng)濟(jì)保護(hù)管控，如本次新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，中國(guó)投資者逐步加大對(duì)歐洲各國(guó)的投資，主要集中在制造業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，歐洲各國(guó)在此過程中多次叫停收購(gòu)，或拒絕中國(guó)資產(chǎn)進(jìn)入，或補(bǔ)充技術(shù)禁止出口條款，國(guó)家從政策層面對(duì)部分類型或領(lǐng)域的企業(yè)管控逐漸加強(qiáng)，這正是國(guó)家管控的實(shí)際表現(xiàn);另一方面，政府仍努力減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，如德國(guó)政府多次討論如何提升本國(guó)企業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)，部分官員提議通過政府的政策傾斜和國(guó)家補(bǔ)助，提升德國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，但均被否決，是認(rèn)為該行為違背了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。

三、德國(guó)國(guó)有化的法律基礎(chǔ)

國(guó)有化是一個(gè)跨法律部門的混合法律概念，如最常見的公共企業(yè)的法律形式問題。同時(shí)，國(guó)有化還涉及多個(gè)法律部門，如民商法部門下的股權(quán)轉(zhuǎn)移、所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，憲法部門下經(jīng)濟(jì)體制類型的確認(rèn)和國(guó)家參與市場(chǎng)的限制，經(jīng)濟(jì)法部門下調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主體和調(diào)整方式，以及行政法部門中政府各級(jí)機(jī)關(guān)參與經(jīng)營(yíng)的具體規(guī)定等。

（一）德國(guó)公共企業(yè)的法律形式

在德國(guó)，公共企業(yè)并沒有自己的獨(dú)立法律形式，公共企業(yè)法律形式的選擇是自由的，但是不同的選擇將在法律上、稅務(wù)上及經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生較大的影響。因?yàn)闆]有固定的劃分形式，本文將按照與國(guó)家的緊密程度將德國(guó)現(xiàn)有公共企業(yè)的法律形式劃分為以下八個(gè)類型[8]。

第一類是公共管理的直接運(yùn)營(yíng)，它們是國(guó)家及其等級(jí)制度的一部分，通常是實(shí)施國(guó)家主權(quán)任務(wù)的部門，如警察、海關(guān)、財(cái)政稅務(wù)局等強(qiáng)制管理部門或重新分配社會(huì)福利一類的社會(huì)部門;第二類是國(guó)營(yíng)企業(yè)，在德國(guó)也被稱之為簡(jiǎn)易機(jī)構(gòu)，此類是社會(huì)服務(wù)或需求管理的一部分，它們通常沒有自己獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，如森林管理局、部分醫(yī)院、垃圾清理公司和劇院等無(wú)法律能力的公共企業(yè);第三類是根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法（BHO）》第26條或相應(yīng)的各聯(lián)邦州《州預(yù)算法（LHO）》建立的企業(yè)，它們來(lái)自預(yù)算計(jì)劃，沒有自己的財(cái)產(chǎn)，雖擁有管理權(quán)限卻沒有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦烈酒壟斷機(jī)構(gòu)、彩票公司、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等;第四類是現(xiàn)存的自營(yíng)企業(yè)，地區(qū)或協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)同時(shí)追求公共目的和利益導(dǎo)向，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，法律規(guī)定每年兩次的賬簿登記制度，其工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作委員會(huì)如同獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但是沒有獨(dú)立的法人資格，如部分供水機(jī)構(gòu)、公共交通、港口和博覽會(huì)館等;第五類是聯(lián)邦和州政府的專項(xiàng)資產(chǎn)，其作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)第三人享有部分法律能力和有限責(zé)任，如ERP專項(xiàng)資產(chǎn)（源于歐洲復(fù)興計(jì)劃以及馬歇爾計(jì)劃）和負(fù)擔(dān)平衡基金等;第六類是相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)具有法律能力的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)按照股份有限公司模式運(yùn)營(yíng)，董事會(huì)擁有直接的地位，卻沒有直接的指令權(quán)，如聯(lián)邦中央銀行、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行、州銀行和廣播公司;第七類是有監(jiān)督和行政機(jī)構(gòu)的公法法人，在明確的國(guó)家控制下自我管理，擁有獨(dú)立的規(guī)章制定權(quán)、財(cái)政和人事權(quán)，部分還可以擔(dān)任雇主，如地區(qū)政府法人（市、縣）、實(shí)體法人（堤壩防治協(xié)會(huì)、狩獵合作社等）、合伙法人（同業(yè)協(xié)會(huì)，如手工業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì);法定醫(yī)療保險(xiǎn)公司、就業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)邦和州立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)和學(xué)生會(huì)、一些宗教團(tuán)體）和聯(lián)邦法人（其成員本身僅為法人，如聯(lián)邦律師協(xié)會(huì)、聯(lián)邦醫(yī)生協(xié)會(huì)以及地區(qū)特殊目的協(xié)會(huì)）;第八類是不按照民法建立的基金會(huì)，基金會(huì)的資產(chǎn)、行為、章程伴隨著專門用途進(jìn)行建設(shè)性設(shè)立，其中有法律能力的基金會(huì)設(shè)有理事會(huì)，部分設(shè)有咨詢委員會(huì)，沒有法律能力的基金會(huì)隸屬于無(wú)機(jī)構(gòu)的上級(jí)單位。以上八類公共企業(yè)類型基本涵蓋了聯(lián)邦德國(guó)公共管理機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)的非私法法律形式。

在聯(lián)邦德國(guó)，公共部門還擁有大量屬于公共運(yùn)營(yíng)的私法法律形式。近年來(lái)，私法法律形式在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的占比不斷增大，出現(xiàn)了以下趨勢(shì)：一是在合伙企業(yè)中，公共部門的有限責(zé)任是必需，如兩合公司中的有限合伙人、隱名股東或合作社合作者;二是越來(lái)越多的公共企業(yè)采用有限責(zé)任公司和股份公司（即德國(guó)法律中的私營(yíng)企業(yè)）的形式，特別是有限責(zé)任公司的形式;三是按照《德國(guó)民法》第80～88條的規(guī)定建立基金會(huì);四是公共設(shè)施能夠作為協(xié)會(huì)的成員或創(chuàng)建協(xié)會(huì)。

（二）德國(guó)國(guó)有化的法律基礎(chǔ)

1.歐盟法。在歐盟成員國(guó)內(nèi)，歐盟法具有超國(guó)家性，一是在成員國(guó)直接適用，二是對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)法具有優(yōu)先性，而且成員國(guó)法律的制定及實(shí)施不能與歐盟法相沖突。所以按照《歐盟運(yùn)行條約》第106條的規(guī)定，成員國(guó)在公共企業(yè)及擁有特別權(quán)利和壟斷權(quán)利的企業(yè)方面，不得采取或持續(xù)實(shí)施違反條約第18條（國(guó)籍歧視）和第101～109條的措施，其中第101～105條是關(guān)于企業(yè)行為的詳細(xì)規(guī)定，如影響歐盟內(nèi)部市場(chǎng)貿(mào)易公平、競(jìng)爭(zhēng)公平的哪些企業(yè)行為是不允許的，第107條則是關(guān)于國(guó)家援助的規(guī)定，如新冠肺炎疫情下德國(guó)推出的6萬(wàn)億救市計(jì)劃就必須符合本條協(xié)議的規(guī)定。

2.基本法?！兜聡?guó)基本法》相當(dāng)于德國(guó)憲法，作為國(guó)家的根本法律，在國(guó)有化問題上，主要體現(xiàn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)方面權(quán)力歸屬的確認(rèn)，同時(shí)限制、組織和規(guī)范國(guó)家權(quán)利在國(guó)有化上的運(yùn)行。如德國(guó)《基本法》第14條第三款規(guī)定：“只有符合社會(huì)公共利益時(shí)，方可準(zhǔn)許征收財(cái)產(chǎn)?！钡?5條規(guī)定：“土地、自然資源和生產(chǎn)資料用于社會(huì)化目的的，可以依據(jù)有關(guān)補(bǔ)償方式和補(bǔ)償范圍的法律轉(zhuǎn)為公有財(cái)產(chǎn)或其它公有經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！钡?7e條、第87f條則分別對(duì)鐵路、郵政和電信系統(tǒng)的國(guó)有化進(jìn)行了具體的規(guī)定，故德國(guó)在德國(guó)鐵路上的股權(quán)比例明確了其國(guó)家控股企業(yè)的法律形式，以及對(duì)郵政和電信系統(tǒng)的直接管理權(quán)限。

3.經(jīng)濟(jì)法。經(jīng)濟(jì)法是全新的獨(dú)立法律部門，其內(nèi)涵是國(guó)家運(yùn)用法律的強(qiáng)制手段調(diào)整特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。德國(guó)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法最早出現(xiàn)的國(guó)家，在發(fā)展為帝國(guó)主義國(guó)家的道路上，德國(guó)政府曾多次通過立法手段控制重要物資和企業(yè)，如一戰(zhàn)期間，德國(guó)議會(huì)曾通過14項(xiàng)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，調(diào)撥財(cái)產(chǎn)，控制價(jià)格，改組經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開展食品管制供給。德國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的快速發(fā)展是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)資本主義世界日益尖銳的階級(jí)矛盾，導(dǎo)致各國(guó)政府逐漸放棄“絕對(duì)不干預(yù)”的經(jīng)濟(jì)政策，開始干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，如德國(guó)1896年制定《民法典》、1897年修訂舊《商法典》，建立起了相對(duì)完整的民商事法系，又通過頒布世界上第一部《有限責(zé)任公司法》（1892年）和制定《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（1909年）等法律，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活，經(jīng)濟(jì)立法在這一階段空前發(fā)展。二戰(zhàn)后的德國(guó)再次制定了大量經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，特別是在金融和企業(yè)方面，正是借助經(jīng)濟(jì)立法的功能和成效，德國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)才得以快速恢復(fù)，再次發(fā)展為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。由此可見，在國(guó)有化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)法的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，例如，如何規(guī)范國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家如何干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國(guó)家如何管理和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序、國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控等都是經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象。如上文所述，世界各國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)家管控，正是通過經(jīng)濟(jì)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

4.公司法。在德國(guó)，公司法正在出現(xiàn)私法公法化的現(xiàn)象，其管控范圍和強(qiáng)度在不斷上升。在幾次大的國(guó)有化浪潮中，為更加有效地管理國(guó)有企業(yè)，直接對(duì)國(guó)有企業(yè)立法同樣是國(guó)有化進(jìn)程中的重要手段，如第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)有企業(yè)法律有法國(guó)的《國(guó)有化企業(yè)董事會(huì)組織法》《國(guó)有化企業(yè)最高委員會(huì)法》《國(guó)有化企業(yè)原股東補(bǔ)償法》，日本的《地方國(guó)營(yíng)企業(yè)法》等[9]。同時(shí)，國(guó)有化過程就是向政府或政府部門轉(zhuǎn)移企業(yè)所有權(quán)或管理權(quán)，以加大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，其中最主要的手段是直接收購(gòu)企業(yè)或企業(yè)股份，還有收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、取消管理合同、加強(qiáng)管制等，在本次新冠肺炎疫情中，歐洲各國(guó)均是通過購(gòu)買重要企業(yè)股票防止其破產(chǎn)，同時(shí)加大外資進(jìn)入的限制。

5.行政法。在德國(guó)行政法中，鮮少有對(duì)各級(jí)政府、各部門參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接法律限制，但是存在一些政策性的基本原則，如德國(guó)公共企業(yè)運(yùn)作的基本原則應(yīng)該是“在事關(guān)國(guó)家或者市鎮(zhèn)的重大利益且以其它方式不能更好地或更經(jīng)濟(jì)地達(dá)到目的的情況下，由公共企業(yè)來(lái)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)?！比欢诂F(xiàn)實(shí)生活中，德國(guó)公共企業(yè)的建立和運(yùn)營(yíng)顯然沒有遵循該原則，州政府和市鎮(zhèn)大量建立的釀酒廠、跑馬場(chǎng)和旅行社完全無(wú)關(guān)重大利益，且并非必須被政府運(yùn)營(yíng)的情況，但是由于德國(guó)州政府的主權(quán)獨(dú)立，在《基本法》沒有明令禁止的情況下，州政府大量參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況無(wú)法避免。

四、結(jié) 語(yǔ)

在新冠肺炎疫情背景下，德國(guó)政府準(zhǔn)備使用一切手段維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，包括重拾國(guó)有化。在大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊的情況下，其措施背后的政策邏輯與干預(yù)手段是歐美國(guó)家的一種政策經(jīng)驗(yàn)，即在國(guó)家陷入“緊急情況”時(shí)，國(guó)有化也許是真正有效的政策工具之一，但是運(yùn)用國(guó)有化政策渡過難關(guān)之后，如何再次在國(guó)家干預(yù)和自由經(jīng)濟(jì)之間找到平衡點(diǎn)，是各國(guó)政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的重要命題。所以國(guó)有化這一命題，作為一種在特殊時(shí)期最管用、最好用、最能用的經(jīng)濟(jì)政策手段，準(zhǔn)確把握其本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，用法律法規(guī)有效規(guī)范，有目的地運(yùn)用其特點(diǎn)和特殊功能，在關(guān)鍵時(shí)刻穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，才是最佳的選擇。

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