李衛(wèi)鐵

[摘要] 本文圍繞新修訂的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，以某集團經(jīng)濟責任審計在傳統(tǒng)組織方式方法下的開展情況為研究對象，對比分析新規(guī)對國有企業(yè)開展經(jīng)濟責任審計的影響，提出改進國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計方式方法的建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟責任審計 ? ?國有企業(yè) ? ?方法研究

黨的十八大以來，黨和國家高度重視對領(lǐng)導干

部的管理監(jiān)督。經(jīng)濟責任審計作為中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的重要組成部分，是審計工作對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的重要制度安排。2019年中辦國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱新規(guī)），進一步明確了經(jīng)濟責任審計工作的指導思想和職責定位，充實和完善了程序性要求，規(guī)范了審計內(nèi)容，強調(diào)聚焦經(jīng)濟責任、突出審計重點、恪守審計邊界。審計內(nèi)容和重點以及審計作用發(fā)揮的變化，對審計工作方式方法的探索和創(chuàng)新提出了新的更高要求。

一、新規(guī)對傳統(tǒng)審計組織方式方法的影響分析

以某集團近三年來（2017—2019年）經(jīng)濟責任審計總體開展情況為對象，分析研究傳統(tǒng)制度規(guī)定條件下，組織開展經(jīng)濟責任審計的主要方式方法，并對照新規(guī)具體變化要求，分析提出需要改進和完善的建議。

（一）傳統(tǒng)經(jīng)濟責任審計以離任審計為主

從2017年開始，某集團印發(fā)指導意見，對經(jīng)濟責任審計工作在原來“逢離任必委托、逢委托必審計”的基礎(chǔ)上，提出“領(lǐng)導人員任期滿3年必審計1次”的要求，經(jīng)濟責任審計逐漸由事后審計監(jiān)督向事后與事中監(jiān)督相結(jié)合發(fā)展。但2019年，64%的審計項目以離任經(jīng)濟責任審計方式開展，36%的審計項目以任中經(jīng)濟責任審計方式開展，與新規(guī)中“以任職期間審計為主”的要求還有差距，經(jīng)濟責任審計實施的時效性不強，亟需進一步創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計組織方式，提高任中經(jīng)濟責任審計的比例。

（二）傳統(tǒng)經(jīng)濟責任審計方式以捆綁式為主

近年來，由于某集團各級企業(yè)對所屬單位實行經(jīng)營業(yè)績考核，經(jīng)營業(yè)績審計作為考核工作的重要部分，往往作為審計全覆蓋的主要實施載體，成為各級審計機構(gòu)對所屬單位開展審計的主要方式，近90%的經(jīng)濟責任審計采取與經(jīng)營業(yè)績審計捆綁的方式組織開展。審計機構(gòu)采取經(jīng)濟責任審計與經(jīng)營業(yè)績審計或建設(shè)項目審計等捆綁的方式開展，雖然在組織形式上采取分別編制審計方案和分工、單獨編制審計報告和下達審計決定等措施，但不同程度地存在審計實施時間滯后、經(jīng)濟責任審計重點不突出等問題。

（三）傳統(tǒng)經(jīng)濟責任審計重點以財務收支為主

以某集團2019年經(jīng)濟責任審計指導方案為例，通過對重點審計內(nèi)容的分析可以看出，60%的主要查證項點是圍繞“任職期間單位財務收支的真實、合法和效益情況，資產(chǎn)負債權(quán)益情況，遵守有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況”。在經(jīng)濟責任審計過程中，大量的審計資源投入在財務收支方面，重點對被審計單位財務收支情況、資產(chǎn)負債權(quán)益情況以及企業(yè)遵守法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況進行審計，相關(guān)的審計查證方法也多以對財務賬項的審計方法為主，對領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任的履行情況關(guān)注較少，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟責任審計“人格化”特點。

（四）傳統(tǒng)經(jīng)濟責任審計的責任界定有待進一步完善

在傳統(tǒng)經(jīng)濟責任審計中，領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任分為：直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。審計實踐中，通常按直接責任“一事一界定”、主管責任“綜合界定”等原則開展，對領(lǐng)導責任的界定重視不足，往往存在只要與本次審計相關(guān)的問題均界定為領(lǐng)導責任的情況?；趥鹘y(tǒng)審計工作的實際背景，在責任界定中也未考慮“三個區(qū)分開來”等因素。

二、新規(guī)下經(jīng)濟責任審計方式方法改進建議

（一）改進經(jīng)濟責任審計實施形式

根據(jù)新規(guī)中“以任職期間審計為主”的相關(guān)要求，結(jié)合離任審計“逢委托必審計”的工作安排，建議進一步增加“任中審計”的比重，提高審計的時效性。加強審計部門與同級組織部門的溝通聯(lián)系，優(yōu)化經(jīng)濟責任審計項目計劃管理，經(jīng)濟責任審計委員會辦公會在提出審計計劃安排時，應全面梳理被審計領(lǐng)導人員信息，及時安排開展任中經(jīng)濟責任審計，有效提高任中審計項目數(shù)量占比，促進審計監(jiān)督關(guān)口前移，發(fā)揮過程監(jiān)督優(yōu)勢。一是考慮換屆周期和審計力量配置情況，均勻安排審計項目;二是對年內(nèi)達到法定退休年齡的被審計領(lǐng)導人員提前安排審計;三是對任期超過三年未開展經(jīng)濟責任審計的領(lǐng)導人員及時安排審計;四是逐步探索對已開展任中審計且距離領(lǐng)導人員離任時間不足一年的，直接利用任中審計情況出具審計結(jié)果報告，不再開展離任審計，防止陷入“逢離必審”誤區(qū)，避免換屆年份不顧審計資源批量安排審計，導致審計質(zhì)量不高。

（二）改進經(jīng)濟責任審計組織方式

根據(jù)審計工作“兩統(tǒng)籌”要求，大多數(shù)審計項目都會采取捆綁等方式統(tǒng)籌實施。審計機構(gòu)要積極探索不同類型審計項目統(tǒng)籌融合和相互銜接的組織方式，推進跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲嬞Y源的優(yōu)化配置。一是強化經(jīng)濟責任審計項目計劃管理。年初，審計機構(gòu)應提前謀劃，提前確定經(jīng)濟責任審計項目計劃，并在此基礎(chǔ)上編制年度審計工作計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審計資源，確保經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量。二是推動以經(jīng)濟責任審計項目為主的審計組織模式。開展捆綁審計時，應結(jié)合領(lǐng)導人員履職特點和兼任情況，按照新規(guī)對經(jīng)濟責任審計的要求，編制審計實施方案。捆綁審計應突出不同類型審計項目特點，各審計項目雖捆綁實施但在審計組內(nèi)部應相對獨立，指定專門的經(jīng)濟責任審計主審，負責經(jīng)濟責任審計業(yè)務，確保實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計目標。三是規(guī)范經(jīng)濟責任審計報告和后續(xù)工作。捆綁審計應根據(jù)不同類型的審計情況分別出具審計報告，經(jīng)濟責任審計報告不能僅簡單反映本次審計發(fā)現(xiàn)問題，應側(cè)重于總體評價被審計領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況，通過寫實評價或量化評價方式，突出經(jīng)濟責任審計特點。審計機構(gòu)要嚴格按照新規(guī)要求履行相關(guān)審計后續(xù)工作，重視經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告等結(jié)論性文書質(zhì)量，通過編制“重要問題經(jīng)濟責任清單”等方式，更加清晰明確地反映被審計領(lǐng)導人員承擔責任情況。

（三）改進經(jīng)濟責任審計工作方法

新規(guī)強調(diào)經(jīng)濟責任審計應突出對領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任全過程的監(jiān)督，進一步強化對領(lǐng)導人員貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，防控重大經(jīng)濟風險等內(nèi)容的審計監(jiān)督，對審計中發(fā)現(xiàn)問題的原因進行全面、系統(tǒng)、深入的分析。這些變化都對審計查證方法提出更高要求。經(jīng)濟責任審計應在傳統(tǒng)審計方法基礎(chǔ)上，不斷改進方式和創(chuàng)新方法，積極適應新規(guī)對經(jīng)濟責任審計工作的要求和各種變化。一是審前調(diào)查要體現(xiàn)經(jīng)濟責任審計“人格化”特點。審前調(diào)查中，在系統(tǒng)調(diào)查被審計單位基本情況的基礎(chǔ)上，還要重視對領(lǐng)導人員履職特點的了解，重點關(guān)注領(lǐng)導人員任職期間的領(lǐng)導分工情況、分管部門或單位相關(guān)情況，領(lǐng)導人員的決策權(quán)限和“三重一大”事項等決策流程，領(lǐng)導人員任職期間單位發(fā)生的重大改革等經(jīng)營管理事件等。二是審計方案要突出經(jīng)濟責任審計重點內(nèi)容。按照新規(guī)要求，審計方案在編制過程中應合理設(shè)置各方面內(nèi)容對應查證要點，注重其深度和廣度，推動審計重點從財務收支領(lǐng)域向經(jīng)營管理領(lǐng)域發(fā)展，加強對貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，以及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相關(guān)情況的查證力度，細化相關(guān)內(nèi)容，明確查證要求。三是要對審計現(xiàn)場工作流程進行優(yōu)化和再造。改變傳統(tǒng)審計組進點就“埋頭看賬”的慣性做法，合理分配現(xiàn)場審計資源。在傳統(tǒng)財務賬項審計的基礎(chǔ)上，結(jié)合被審計領(lǐng)導人員履職特點，聚焦黨和國家經(jīng)濟方針政策決策部署看領(lǐng)導人員的令行禁止和落實情況，聚焦企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略情況看領(lǐng)導人員干事創(chuàng)業(yè)能力，聚焦重大經(jīng)濟事項決策情況看領(lǐng)導人員決策是否合規(guī)等。四是涉及經(jīng)濟責任界定的重大問題要進一步提高查證深度。在審計問題本身查深查透的基礎(chǔ)上，還要充分了解國家政策和規(guī)章制度的發(fā)展變化情況，全面掌握涉及責任界定問題出現(xiàn)的背景和歷史條件，從目的正當、禁止排除、程序合規(guī)、行為合法、結(jié)果合理等維度分析研判，為提出客觀公正的審計結(jié)論提供依據(jù)。

（四）健全經(jīng)濟責任審計評價機制

經(jīng)濟責任審計評價是經(jīng)濟責任審計工作的核心環(huán)節(jié)，要通過定性評價和定量評價相結(jié)合的方式，提高經(jīng)濟責任審計評價的科學性和權(quán)威性。一是建立經(jīng)濟責任審計評價體系。通過選用合適的評價方法，制定科學的評價指標和得分權(quán)重，探索推動經(jīng)濟責任審計量化評價工作。二是建立經(jīng)濟責任審計容錯免責機制。認真貫徹落實“三個區(qū)分開來”重要要求，在全面充分審計查證的基礎(chǔ)上，對于符合“三個區(qū)分開來”情況的問題，做到有記錄、可追溯、可檢查，使審計結(jié)論經(jīng)得起檢驗。三是建立經(jīng)濟責任審計問題案例庫。將典型性、普遍性問題整理入庫，結(jié)合企業(yè)實際逐步建立起對領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計問題責任界定和評價的數(shù)據(jù)資料，并通過一定時間的積累和數(shù)據(jù)分析，提煉總結(jié)規(guī)律，確保評價標準科學、穩(wěn)定、有公信力。

（五）提升經(jīng)濟責任審計人員素質(zhì)

一是提高站位，認真學習新規(guī)。深入領(lǐng)會中央對經(jīng)濟責任審計工作的指導思想和職責定位，研究修訂前后制度的具體變化及重要意義，把握經(jīng)濟責任審計是加強對權(quán)力運行制約與監(jiān)督的重要制度性安排，是從嚴治黨對領(lǐng)導干部“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督的關(guān)鍵手段。二是增強對宏觀政策的把控能力。新規(guī)對經(jīng)濟責任審計工作提出了較高的要求，特別是在貫徹“三個區(qū)分開來”重要要求上，需要對各維度進行深入分析研判，結(jié)合問題發(fā)生的時代背景、政策環(huán)境、制度變化等進行綜合評價，審計人員需要進一步提高宏觀思維、辯證思維、法治思維的能力，提出經(jīng)得起時代檢驗的審計結(jié)論。三是強化信息化審計能力。在既要完成審計全覆蓋任務、又要確保審計質(zhì)量的情況下，全面推動審計信息化是破題的關(guān)鍵。審計人員要熟練掌握并運用審計信息系統(tǒng)，在經(jīng)濟責任審計對象管理、計劃管理、項目管理等方面提高效率。同時，利用信息系統(tǒng)開展遠程審計和大數(shù)據(jù)分析，提高現(xiàn)場審計查證工作的質(zhì)量和效率。

當然，新規(guī)的各方面變化對組織開展經(jīng)濟責任審計具有不同程度的影響，對經(jīng)濟責任審計方式方法變化的研究也絕不止于以上內(nèi)容。比如，在責任界定的變化、審計評價的變化、審計結(jié)果運用的變化，甚至組織協(xié)調(diào)的變化、審計實施程序的變化等方面都大有文章可做。要將現(xiàn)有理論研究成果用于指導實踐，促進提高經(jīng)濟責任審計工作的質(zhì)量和水平。同時，還要結(jié)合經(jīng)濟責任審計工作遇到的新情況新問題，及時總結(jié)和提煉，繼續(xù)探索創(chuàng)新，為推動經(jīng)濟責任審計制度的進一步完善貢獻力量。

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