□ 黃慧芝

1 農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷深入，農(nóng)村宅基地（以下簡稱“宅基地”）制度在政策、法律與現(xiàn)實之間的沖突逐步加劇，現(xiàn)行的宅基地制度難以滿足發(fā)展的需要，改革成為必要路徑。如何放活農(nóng)村土地資源，充分發(fā)揮好宅基地的功能性作用，釋放農(nóng)村土地的資產(chǎn)價值，統(tǒng)籌利用“三生空間”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展成了熱點話題。在黨在十九大報告中提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要重塑農(nóng)民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系，聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動城市，是新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的重大理論創(chuàng)新，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。接著2019年中央一號文件提出要把“三農(nóng)”問題當作工作的重心，要深化農(nóng)村土地制度改革。同時，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》對加強鄉(xiāng)村振興用地保障做出了戰(zhàn)略謀劃，要用土地制度創(chuàng)新來助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。而且宅基地改革作為土地制度改革的重要環(huán)節(jié)，更與農(nóng)民農(nóng)村不可分離?？偠灾母镎刂贫仁切聲r代形勢下推動城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、促進鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動力[1]。

2 宅基地制度改革過程中面臨的挑戰(zhàn)

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)不暢

受城鄉(xiāng)二元化制的影響，宅基地流轉(zhuǎn)范圍有限，只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。一是近些年城鎮(zhèn)化速度的加快，大量農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn)，宅基地閑置情況非常普遍。宅基地不受市場機制調(diào)節(jié)管控，閑置又不能得到流轉(zhuǎn)，土地資源得不到合理均衡配置。二是宅基地的流轉(zhuǎn)退出也缺少穩(wěn)定的信息交流平臺，想要退出宅基地的農(nóng)戶和想要租住宅基地的居民很難獲取信息。三是隨著城鎮(zhèn)化的急速推進，在一些發(fā)達地區(qū)市場經(jīng)濟活躍而建設(shè)用地緊缺，而城市周邊地區(qū)房價迅速上漲，城郊宅基地的價值不斷提高。在利益導(dǎo)向下部分農(nóng)戶將宅基地進行私下買賣交易，宅基地“隱形流轉(zhuǎn) ”情況存在。即使許多法律條例命令禁止宅基地的私下流轉(zhuǎn)，但依然得不到控制。四是因為宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地在產(chǎn)權(quán)上存在不平等，私下交易價格也相對城鎮(zhèn)建設(shè)用地偏低。

2.2 宅基地退出積極性不高

長期以來，農(nóng)村居民受風(fēng)俗習(xí)慣、宗親觀念等傳統(tǒng)思想的影響，認為宅基地具有較強的家庭傳承功能，把宅基地看作祖?zhèn)髫敭a(chǎn)，寧愿閑置宅基地也不愿退出。也受“落葉歸根”思想的影響，農(nóng)戶保留承包地和宅基地當作依靠和休閑養(yǎng)老的歸宿，認為宅基地一旦退出很難再擁有。宅基地作為一種社會保障和情感依托，保留閑置在農(nóng)村[2]。受生活習(xí)慣影響，農(nóng)民喜歡有房有院有菜地等各項功能齊全的宅基地，城市樓房很難實現(xiàn)。此外，盡管部分農(nóng)民已經(jīng)進城，甚至在城鎮(zhèn)買房定居，對宅基地的依賴性不強，對宅基地退出的期望收益也不高，所以宅基地退出的意愿也較低。另外，宅基地除了具有最基礎(chǔ)的居住功能，還具有財產(chǎn)功能和社會保障功能，部分村民不想退出宅基地是因為補償力度較低或者補償標準沒有達到理想值。

2.3 宅基地社會保障機制不健全

宅基地退出后的社會保障是決定宅基地順利退出的關(guān)鍵要素。目前，我國法律法規(guī)對宅基地的取得做了較為詳細的規(guī)定，但沒有對宅基地退出程序、宅基地地價體系、評估標準以及退出過程中村民合法權(quán)益保障問題等做具體規(guī)定[3]。宅基地退出缺少有效制度保障和法律保障。另外，雖然宅基地在退出過程中實施有償退出，但很容易忽略農(nóng)民在宅基地退出后的社會保障問題。農(nóng)村土地對村民來說具有穩(wěn)健的保障作用，一旦失去農(nóng)村土地的使用權(quán)，就要承受城市的高生活成本與高房價，對于沒有一定經(jīng)濟能力和風(fēng)險抵抗能力的農(nóng)戶，這會成為一種負擔(dān)，很可能會面臨失業(yè)和缺失住房的風(fēng)險。換言之，農(nóng)戶自身對風(fēng)險承受能力較弱，在沒有獲得充分社會保障的前提下，選擇宅基地退出是不明智的。因此，宅基地制度改革應(yīng)該更多地從農(nóng)戶切身實際利益考慮，著重長遠利益保障。

2.4 宅基地缺乏有效監(jiān)管

村民因為利益選擇違法違規(guī)占地給農(nóng)村土地資源監(jiān)管帶來了不小壓力。特別在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房泛濫、無序占地等現(xiàn)象早已普遍出現(xiàn)，土地資源浪費嚴重。一方面，國家對宅基地管制相比國有建設(shè)用地或城鎮(zhèn)建設(shè)用地相對較為粗放，政府在宅基地管理過程中也沒有規(guī)范健全的監(jiān)管機制，執(zhí)法力度較弱，政府甚至可能存在缺位現(xiàn)象。另一方面，宅基地沒有制訂鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。村莊規(guī)劃是指導(dǎo)鄉(xiāng)村各項建設(shè)管理的前提和依據(jù)，沒有鄉(xiāng)村規(guī)劃來明確規(guī)劃區(qū)，村民們也沒有意識主動聚集居住，宅基地分布較為分散零亂。部分編制有村莊規(guī)劃的，實用性不強、監(jiān)管成本高，政府很難進行監(jiān)督與管理。加上村民法律意識淡薄，經(jīng)濟利益驅(qū)動導(dǎo)致村民主動違法，而違法行為又沒有得到合理及時處罰，導(dǎo)致宅基地處于滾雪球式的無序狀態(tài)。

3 鄉(xiāng)村振興視角下推進宅基地制度改革的建議

宅基地制度改革是探究宅基地管理制度體系形成的重要法寶，助推全面深化農(nóng)村改革，破解宅基地改革中的難點問題，通過改革帶動鄉(xiāng)村治理，促進鄉(xiāng)村全面振興，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.1 做好產(chǎn)權(quán)登記工作，建立宅基地交易市場

明晰的宅基地權(quán)屬關(guān)系是保證農(nóng)戶權(quán)益的基礎(chǔ)性條件，宅基地制度改革要做好農(nóng)村土地的確權(quán)工作。各地區(qū)的農(nóng)村要堅持實事求是原則，借鑒典型地方改革經(jīng)驗，做好權(quán)籍調(diào)查與確權(quán)登記頒證工作。用法律程序來確定土地的所有權(quán)，明確地規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)的主體，有效明確地解決產(chǎn)權(quán)等問題。建立宅基地交易市場有利于放活宅基地，充分釋放農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的潛在價值。建立宅基地交易市場，一方面要努力嘗試建立平臺來提供信息讓農(nóng)村房屋和宅基地得以流轉(zhuǎn)，建立健全宅基地進行交易的各種規(guī)章制度，提供信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理等服務(wù)，確保宅基地流轉(zhuǎn)雙方信息的對稱。另一方面，要允許宅基地直接入市。在滿足規(guī)劃和用途管制的前提下，宅基地直接入市既可以緩解城市發(fā)展用地緊張的情況，又利于集體經(jīng)濟組織探索多種流轉(zhuǎn)方式利用土地，盤活宅基地資源。各地可以結(jié)合當?shù)貙嶋H，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

3.2 鼓勵自愿退出的同時尊重農(nóng)民意見

農(nóng)民宅基地退出意愿低，可以進行合理引導(dǎo)，向村民宣傳宅基地退出中正向典型案例，加強宅基地退出政策宣傳與解讀，消除農(nóng)戶對宅基地退出過程中地方政府獲益、農(nóng)民權(quán)益受損等認知偏差[4]。另外，應(yīng)采取一定的激勵機制，鼓勵農(nóng)民自愿有規(guī)劃退出閑置的宅基地，積極探索多樣化的補償制度，如貨幣補償、城鎮(zhèn)住房、社會保障等方式。在確定合理評估補償標準后，可以根據(jù)退地農(nóng)戶們不一樣的需求，采用差別化方式實現(xiàn)宅基地有償退出，促進我國土地資源的合理配置[5]，既考慮農(nóng)民的現(xiàn)實利益，又對未來生活予以保障。對于堅持不退出的農(nóng)村居民，要充分尊重意見，不強迫農(nóng)村居民退出宅基地，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿是宅基地制度改革順利推進的前提。在江西余江改革試點工作中，堅持讓農(nóng)民成為改革的第一主角，農(nóng)民意愿得到充分落實，廣大農(nóng)戶積極主動退出。

3.3 完善宅基地退出保障機制

宅基地順利退出的實現(xiàn)，離不開完善的社會保障機制。第一，要完善宅基地退出的法律法規(guī)，只有立法才能保障農(nóng)戶權(quán)益不受侵害，從而維護社會的穩(wěn)定。第二，規(guī)范化實施程序，對退出程序規(guī)范予以公開，對退出過程中的對象、范圍、程序、補償標準以及農(nóng)民合法權(quán)益保障問題予以明確，切實保護農(nóng)民利益。宅基地改革參與者有政府、村民、村集體以及投資者等多個對象，利益分配很難做到平衡，進而導(dǎo)致宅基地有償退出的改革進程產(chǎn)生潛在風(fēng)險[6]。政府應(yīng)積極主動承擔(dān)一部分退出風(fēng)險責(zé)任，讓村民放心大膽退出。第三，與城市的社會保障機制相比，農(nóng)村的保障機制不完善且保障水平不高，提高農(nóng)村的社會保障十分必要。主要可以從社會保險和社會福利兩個方面著手。一方面，提高農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險保障水平，對退地農(nóng)戶子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面予以政策傾斜；另一方面，為退地農(nóng)民提供一定期限內(nèi)返回農(nóng)村享受原有待遇的福利政策。

3.4 實施宅基地有償使用機制

宅基地要想實現(xiàn)資產(chǎn)功能到土地市場進行流轉(zhuǎn)，一定要轉(zhuǎn)變宅基地使用權(quán)的原有取得方式，將宅基地從無償獲得轉(zhuǎn)變?yōu)楦犊钊〉茫瑥囊郧暗牟恍枰犊钍褂棉D(zhuǎn)為繳費有償使用已成為發(fā)展趨勢[7]。建立有償使用制度，一是要嚴格確定使用者資格，對首次申請者堅持無償取得、永久使用宅基地制度，落實公平的“一戶一宅”原則，發(fā)揮宅基地的住房保障功能。二是要制定合理的宅基地有償使用費用標準和有償使用面積范圍，對超出面積的部分需要向村民自治組織繳納超額使用費。針對應(yīng)繳納的超額使用費，按照超出面積范圍實施差額等級收費，有效處罰亂占濫用現(xiàn)象，切實管理宅基地用地情況，抑制宅基地?zé)o序擴張。三是村民自治組織要發(fā)揮其監(jiān)管治理作用。制定土地規(guī)劃，規(guī)定宅基地范圍，對宅基地使用情況進行監(jiān)管和督促；把上繳的超額使用費用進行公開，用于宅基地規(guī)劃開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施改造及其他公益事業(yè)。