□ 黃 瑩 龐日娟

2000年實行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低，但是投標(biāo)價格低于成本的除外?！盵1]該項法律提出只用綜合滿足招標(biāo)文件要求并且不低于企業(yè)成本價，可以采用經(jīng)評審的最低價中標(biāo)，為在我國實行合理低價辦法提供法律依據(jù)。合理低價法對于招標(biāo)人而言，可節(jié)省項目投資；而對于投標(biāo)人，由于增加投標(biāo)者間的價格競爭，所以大大促進投標(biāo)人強化成本核算和提高經(jīng)營管理水平的能力，在一定程度上推動了社會的進步，實現(xiàn)資源的合理化利用。

廣西現(xiàn)行的《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本（2019年）》（以下簡稱《施工招標(biāo)文件范本》）對合理低價法的評審規(guī)則做出規(guī)定：合理低價法只針對投標(biāo)報價進行評分，技術(shù)標(biāo)評分則不記入投標(biāo)人的總得分。對投標(biāo)人的初步評審、技術(shù)標(biāo)評審采用合格通過制，通過商務(wù)標(biāo)詳細評審，商務(wù)標(biāo)的詳細評審對各有效投標(biāo)價格較評標(biāo)基準(zhǔn)價的偏差率進行評分，偏差越大的扣分越多，最后按得分最高的投標(biāo)人為第一中標(biāo)候選人[2]。該規(guī)范對合理低價法的適用范圍做出比較具體的規(guī)定。

在實際的招標(biāo)評標(biāo)活動中發(fā)現(xiàn)，由于合理低價法本質(zhì)上只是價格的競爭，雖然起到節(jié)省投資的作用，卻容易造成投標(biāo)人盲目追求低價，出現(xiàn)投標(biāo)者間惡性競爭，使合理低價法偏離合理和低價的初衷的現(xiàn)象。汪洋對寧波地區(qū)合理低價法使用情況進行分析，得到合理低價法不僅對解決招投標(biāo)活動中的圍標(biāo)、串標(biāo)起積極作用，還能節(jié)約投資，但在評標(biāo)實踐中，仍有個別項目的投標(biāo)人為中標(biāo)而惡意低價投標(biāo)的現(xiàn)象存在[3]。本文基于南寧市施工招投標(biāo)數(shù)據(jù)，對合理低價法的實踐效果進行分析，并對具體問題提出相應(yīng)措施和建議。

1 南寧市建筑工程施工招標(biāo)項目評標(biāo)辦法的選擇情況分析

廣西招標(biāo)評標(biāo)辦法中合理性低價法是依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中經(jīng)評審最低投標(biāo)價法制定。本文調(diào)研南寧市公共資源交易中心公布的2015—2020年招投標(biāo)數(shù)據(jù)，共成功開標(biāo)2975個，其中2523個標(biāo)段采用綜合評估法、443個標(biāo)段采用合理低價法。各年份合理低價法占比如圖表1所示。

圖1 2015—2020年使用合理低價法的施工招標(biāo)項目占比情況

2015年采用合理低價法評標(biāo)項目達到40%，但是占比往后逐漸降低，2019年降至最低2.1%，直到2020年施工招標(biāo)項目采用合理低價法才開始增多，但比例只有15.2%?！稄V西壯族自治區(qū)國有投資房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行辦法》的第六條規(guī)定：“施工單項合同估算價在1000萬元以上（含1000萬元）且對技術(shù)性能沒有特殊要求的工程施工發(fā)包，必須公開招標(biāo)，采用合理低價法確定中標(biāo)人”[4]；同時《施工招標(biāo)文件范本》對經(jīng)合理低價法的適用范圍做出規(guī)定，即適用于1000萬元（含）以下項目；對于1000萬元～5000萬元的項目，業(yè)主則可以自行選擇采用合理低價法[2]。在2015—2020年期間，合同價小于1000萬的項目共成功招標(biāo)956個，其中337個（占比35%）采用合理低價法。所以，法律法規(guī)和施工招標(biāo)文件范本的規(guī)定與實際應(yīng)用情況存在反常，分別對各年份中合同價1000萬以上和1000萬以下的項目使用合理低價法的情況進行統(tǒng)計，如圖2所示。

圖2 2015—2020年合同價1000萬以上和1000萬以下的項目使用合理低價法的占比情況

由數(shù)據(jù)統(tǒng)計得知，2017—2018年期間，業(yè)主和招標(biāo)代理不愿意使用合理低價法，雖然2020年合同價1000萬以內(nèi)超過半數(shù)的項目采用合理低價法，但也只占52%。說明合理低價法在實施過程中出現(xiàn)問題以致不被選擇。

2 南寧市建筑工程施工招標(biāo)項目中標(biāo)價較控制價降幅情況分析

為分析合理低價法被采用少的原因，進一步對合理低價法進行研究，筆者分別對2018—2020年合理低價法中標(biāo)價較控制價的降幅情況進行統(tǒng)計，見圖3、圖4、圖5。

通過收集南寧市公共資源交易中心2018—2020年期間共1537個施工項目的開標(biāo)記錄，選取其中使用合理低價法進行評標(biāo)的房建工程施工招標(biāo)項目，對項目的招標(biāo)控制價和中標(biāo)價做對比分析，采用公式（其中E指控制價，X指中標(biāo)價），計算出每個項目相對應(yīng)的控制價降幅K。采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件Spss和Origin對收集中標(biāo)數(shù)據(jù)的控制價降幅進行分析，并統(tǒng)計出各年份的房建招標(biāo)項目數(shù)，以及控制價降幅的均值、方差、標(biāo)準(zhǔn)差和極差。

圖 3 2018年建筑工程施工招標(biāo)項目中標(biāo)價較控制價的降幅區(qū)間

圖 4 2019年建筑工程施工招標(biāo)項目中標(biāo)價較控制價的降幅區(qū)間

圖 5 2020年建筑工程施工招標(biāo)項目中標(biāo)價較控制價的降幅區(qū)間

2018年建筑工程的中標(biāo)價較控制價降幅平均值為1.917%，標(biāo)準(zhǔn)差為0.995，極差為4.1%，分析有效項目數(shù)量為48個。2018年降幅較集中，從圖3中得知2%以內(nèi)的降幅占比最高，達到58.81%，說明2018年大部分項目的降幅并不大。

2019年建筑工程中標(biāo)價較控制價的降幅平均值為10.637%，標(biāo)準(zhǔn)差為3.83，極差為16.29%，分析有效項目數(shù)量為50個。2019年房建工程降幅陡然增大，降幅平均值相較于2018年增加8.72%，極差比2018年增加12.19%。雖然2019年房建工程降幅加大，但分布較為均衡。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，《施工招標(biāo)文件范本》于2019年6月開始實行，其中2019版的施工招標(biāo)文件范本對基準(zhǔn)價的計算重新做規(guī)定。

2020年建筑工程中標(biāo)價較控制價的降幅平均值為17.792%，標(biāo)準(zhǔn)差為3.914，極差為20.68%，分析有效項目數(shù)量為69個。2020年建筑工程降幅進一步加大，極差值相比較于2018年、2019年的極值呈現(xiàn)逐年增大的趨勢，說明控制價編制可能存在質(zhì)量不高或者市場競爭壓力大造成中標(biāo)價越來越低。

房建項目各年中標(biāo)價較控制價的降幅從1.917%增大至17.792%，平均降幅逐年增大約8%，其中2020年控制價降幅達15%～23%；由標(biāo)準(zhǔn)差逐漸增大的趨勢來看，投標(biāo)人的報價且呈分散趨勢；極差從4.1%增大至20.68%，由此可知，現(xiàn)在的控制價降幅波動范圍越來越大，說明現(xiàn)行合理低價法可能存在中標(biāo)人利潤較低的情況。

3 南寧市建設(shè)工程施工招投標(biāo)活動存在的問題分析

根據(jù)統(tǒng)計，2018—2020年所采用合理低價法評標(biāo)中標(biāo)項目中標(biāo)金額共81692.62萬元，控制價為90071.96萬元，節(jié)省投資金額8379.34萬元；而采用綜合評估法項目中標(biāo)金額為9703691.02萬元，控制價為10238356.34萬元，節(jié)省投資金額534665.32萬元。通過計算得出，合理低價法中標(biāo)的項目節(jié)約投資平均約4.3%；采用綜合評估法中標(biāo)的項目節(jié)約投資約為2.2%?？梢?，合理低價法在節(jié)約資金方面效果較明顯。雖然合理低價法比綜合評估法更能起到節(jié)約投資的作用，但在實際招標(biāo)過程中并未得到廣泛應(yīng)用。根據(jù)對評標(biāo)辦法使用情況和控制價偏差率分析，可知南寧市招投標(biāo)活動在很大程度上與常理不符。

目前，南寧市招投標(biāo)活動中存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）投標(biāo)人總報價偏差率逐年增大，中標(biāo)金額較控制價的降幅趨勢逐漸擴大。

（2）工程量清單計價模式項目招投標(biāo)以綜合評估法為主，僅少部分項目招標(biāo)采用合理低價法，85%以上的項目招標(biāo)采用綜合評估法作為評標(biāo)辦法。2019年使用合理低價法評標(biāo)項目僅占2.1%，雖然2020年占比有所增加，但也只有10.2%；1000萬以下的項目雖然標(biāo)書范本推薦使用合理低價法，數(shù)據(jù)顯示2020年只有52%的項目使用合理低價法，市場上明顯更傾向使用綜合評估法。

（3）評審方法無法避免圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致低價中標(biāo)。在對南寧市2018—2019年中標(biāo)項目進行統(tǒng)計得知，2018年南寧市項目投標(biāo)中前3名共1794家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍378家，占21%；2019年南寧市項目投標(biāo)中前3名共1281家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍283家，占22%；2020年南寧市項目投標(biāo)中前3名共1557家中標(biāo)候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍232家，占15%。總的而言，外省企業(yè)入圍較少，地區(qū)壟斷現(xiàn)象較為突出。

綜上所述，分析其原因：

（1）上述研究分析發(fā)現(xiàn)，南寧市建筑施工招標(biāo)項目的中標(biāo)價較控制價降幅均值由1.917%增至17.792%，中標(biāo)價較控制價的降幅區(qū)間逐漸增大，其中的原因可能是企業(yè)技術(shù)管理水平有很大的提升；也有可能是在新的經(jīng)濟形勢下，市場競爭愈加激烈，導(dǎo)致部分為求生存的施工企業(yè)寧可平本甚至稍微虧損，也要低價承包工程維持公司運轉(zhuǎn)；而且投標(biāo)總價偏差率逐漸增大，存在中標(biāo)人利潤較低，有的中標(biāo)人為追回中標(biāo)價格過低的損失，而想辦法在施工中偷工減料，導(dǎo)致中標(biāo)項目的質(zhì)量得不到保證。

（2）合理低價法在僅以投標(biāo)人的有效投標(biāo)價格是否接近評標(biāo)基準(zhǔn)價作為判斷是否中標(biāo)評審標(biāo)準(zhǔn)的前提下，容易導(dǎo)致部分投標(biāo)人為了中標(biāo)而低于成本報價惡性競爭，損害業(yè)主的利益還破壞市場良性競爭，以至于招標(biāo)人以及招標(biāo)代理更傾向于考慮選擇中標(biāo)人的綜合評估法。所以，合理低價法中評標(biāo)基準(zhǔn)價的合理確定對中標(biāo)結(jié)果影響很關(guān)鍵，廣西現(xiàn)行的評標(biāo)基準(zhǔn)價的制定存在過于單一的問題，評標(biāo)基準(zhǔn)價的確定是否科學(xué)仍有待商榷；雖然廣西的合理低價法評標(biāo)基準(zhǔn)價的確定已經(jīng)綜合考慮投標(biāo)人的報價平均值，但并未考慮控制價的影響因素，而且基準(zhǔn)價確定的隨機性不夠，參數(shù)的設(shè)定和基準(zhǔn)價的確定方式是否具備科學(xué)性仍需要進一步考量。

（3）監(jiān)管制度不夠完善。合理低價法中存在串通圍標(biāo)惡性競爭現(xiàn)象，其根本原因是投標(biāo)者缺失誠信意識和契約精神，有少部分投標(biāo)人抱著投機取巧的心理進行圍標(biāo)，把評標(biāo)基準(zhǔn)價往預(yù)設(shè)的中標(biāo)價靠近，損害招投標(biāo)環(huán)境的公平公正。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門在開標(biāo)環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場監(jiān)管，而在前期投標(biāo)報名環(huán)節(jié)和后期對投標(biāo)者的合同履約階段等方面缺少監(jiān)管評價，在一定程度上造成不良后果。

4 對合理低價法應(yīng)用的改進建議

4.1 加強評標(biāo)專家的管理工作

對于企業(yè)個別成本的判別，《施工招標(biāo)文件范本》規(guī)定由評標(biāo)委員會的經(jīng)濟組評委認(rèn)定投標(biāo)人是否低于成本競標(biāo)[2]。因采用合理低價法影響中標(biāo)結(jié)果的最主要因素是投標(biāo)報價，而在評審時對投標(biāo)人的技術(shù)標(biāo)以及各項資質(zhì)進行合格制評審，所以該部分評審工作相對商務(wù)標(biāo)投標(biāo)報價的評審則較簡單。因此，可在項目評標(biāo)專家抽取時可適當(dāng)增加造價工程師在評標(biāo)委員會中的占比，提高評標(biāo)專家的專業(yè)和工作經(jīng)驗匹配度，為能選出價格競爭能力強的中標(biāo)單位做基本保障。

4.2 合理確定評標(biāo)基準(zhǔn)價

合理低價法在評審中對判別投標(biāo)價是否低于成本價除了評標(biāo)委員會的審查外，起到關(guān)鍵作用還有評標(biāo)基準(zhǔn)價，所以評標(biāo)基準(zhǔn)價的合理與否非常重要。針對廣西現(xiàn)行評標(biāo)基準(zhǔn)價計算方法，筆者建議在充分考慮隨機性和有效投標(biāo)報價的平均值外，應(yīng)該考慮控制價對基準(zhǔn)價的影響。因為廣西現(xiàn)行的評標(biāo)基準(zhǔn)價確定方法只考慮投標(biāo)價情況，雖然對投標(biāo)人起競爭作用，但卻缺少招標(biāo)人的控制價在評標(biāo)基準(zhǔn)價上的宏觀控制；還應(yīng)對現(xiàn)有的基準(zhǔn)價參數(shù)進行測算，驗證是否合理，以做進一步改善；也可以考慮將評標(biāo)基準(zhǔn)價的確定動態(tài)化，把投標(biāo)人的施工質(zhì)量和信用評級考慮進基準(zhǔn)價確定中，在每次開標(biāo)時根據(jù)投標(biāo)人以往的施工質(zhì)量及信用評級制定一個調(diào)整系數(shù)調(diào)整評標(biāo)基準(zhǔn)價，確保選出優(yōu)質(zhì)的中標(biāo)單位。

4.3 完善合理低價法的保障機制

投標(biāo)企業(yè)追求利潤最大化與業(yè)主所要的低價優(yōu)質(zhì)中標(biāo)相互矛盾，所以要保證工程能按要求保質(zhì)保量完成，就要有一套較完善的合理低價評標(biāo)保障機制。除了加強招投標(biāo)過程中的監(jiān)督管理以及健全相關(guān)政策法規(guī)外，評標(biāo)前的招標(biāo)書制作、資格預(yù)審環(huán)節(jié)和標(biāo)后的項目實施等也需要實現(xiàn)全過程的監(jiān)督管理；還要建立健全工程擔(dān)保制度，如履約保證金、企業(yè)信用制度等，淘汰管理較弱、設(shè)備技術(shù)落后的企業(yè)，保證施工項目的質(zhì)量，使建筑市場得以良性發(fā)展。

5 結(jié)語

在合理低價法的評審過程中，還不能實現(xiàn)準(zhǔn)確界定投標(biāo)報價是否低于企業(yè)個別成本。針對這一問題，需要嚴(yán)格符合性評審程序，科學(xué)設(shè)定評標(biāo)基準(zhǔn)價的確定方法，并采取一系列措施制約投標(biāo)人對自己的報價負責(zé)，防范低于企業(yè)個別成本價中標(biāo)后可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險；應(yīng)加強評標(biāo)專家的管理工作，保障擁有充足的評標(biāo)時間，保證招標(biāo)投標(biāo)活動的公開、公平和公正，使得合理低價法更加完善、科學(xué)。