林麗紅，姜圣澤

（1.沈陽(yáng)建筑大學(xué)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院，遼寧 沈陽(yáng) 110168；2.沈陽(yáng)宏邑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，遼寧 沈陽(yáng) 110168）

0 引言

我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，需要對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行合理的規(guī)劃建設(shè)，確立國(guó)土開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局和目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)的規(guī)劃與發(fā)展。當(dāng)前，在組織國(guó)土空間規(guī)劃工作的過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，包括資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，導(dǎo)致生態(tài)平衡遭到破壞，資源嚴(yán)重匱乏，嚴(yán)重阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)合理的國(guó)土空間規(guī)劃，可以優(yōu)化空間保護(hù)格局，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和土地綜合整治，構(gòu)建美麗宜居家園。

1 國(guó)土空間規(guī)劃概述

國(guó)土空間規(guī)劃的目的是提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、提升人民的生活品質(zhì)。對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃，既可以保護(hù)國(guó)土空間，也是對(duì)政府職能部門、行業(yè)人員及規(guī)劃專業(yè)人員工作模式及意識(shí)的提升與轉(zhuǎn)變，具有重要意義。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的演變過(guò)程總體上可分為3個(gè)階段。

1）改革開(kāi)放初期的10年，主要體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合，空間區(qū)域、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃等越來(lái)越受到重視，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃雛形顯現(xiàn)。

2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，實(shí)現(xiàn)重心從城鎮(zhèn)空間到鄉(xiāng)村空間的轉(zhuǎn)化。

3）21世紀(jì)至今，我國(guó)走向城市時(shí)代，全面升級(jí)了空間性和區(qū)域性規(guī)劃。

在進(jìn)行第二次國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，主要涉及戰(zhàn)略性區(qū)域空間規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)還包括跨區(qū)域空間規(guī)劃。調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)多數(shù)省市區(qū)逐步開(kāi)展了都市圈或大區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃，尤其是北上廣等一線城市，已經(jīng)成為國(guó)土規(guī)劃的引領(lǐng)。但是，當(dāng)前在國(guó)土規(guī)劃的過(guò)程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不斷加快對(duì)區(qū)域、城鄉(xiāng)規(guī)劃布局工作，以引領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃的快速推進(jìn)。

2 國(guó)土規(guī)劃的功能定位

2.1 總體定位

在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，主要是對(duì)我國(guó)的土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理，對(duì)整體進(jìn)行戰(zhàn)略部署，以此推動(dòng)社會(huì)環(huán)境保護(hù)等方面的和諧發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，總體定位要體現(xiàn)出基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性特點(diǎn)，其中涉及國(guó)土空間的利用、保護(hù)和治理，對(duì)實(shí)際建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)性和管控作用?！度珖?guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2020—2035年）》明確指出，要將國(guó)土資源的實(shí)際環(huán)境承受能力作為基礎(chǔ)，推動(dòng)其開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理等過(guò)程。在這些方面，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃不斷完善，同時(shí)吸收其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步推動(dòng)國(guó)土的優(yōu)化保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)綜合治理能力的全面提升。

2.2 主要功能

在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的背景下，推動(dòng)國(guó)土規(guī)劃過(guò)程與功能區(qū)域制度建設(shè)具有密切的聯(lián)系，可以使開(kāi)發(fā)工作更好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。國(guó)土規(guī)劃主要是對(duì)土地使用、人口分布進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以此體現(xiàn)各空間的功能性，也是未來(lái)發(fā)展的引導(dǎo)方向。以此為基礎(chǔ)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)進(jìn)行科學(xué)控制，優(yōu)化各個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)土規(guī)劃的主要功能是實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)格局的改進(jìn)，對(duì)區(qū)域進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

2.3 主要規(guī)劃與整治

國(guó)土空間規(guī)劃的開(kāi)展與傳統(tǒng)的土地利用管理制度息息相關(guān)。國(guó)土規(guī)劃主要落實(shí)土地資源開(kāi)發(fā)保護(hù)工作，屬于剛性管控，能讓保護(hù)管理工作更為科學(xué)。在規(guī)劃過(guò)程中，需要對(duì)資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)。還應(yīng)充分體現(xiàn)空間規(guī)劃效果。土地整治規(guī)劃也是國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是當(dāng)前土地綜合整治的重要手段。在實(shí)際規(guī)劃過(guò)程中，需要對(duì)各種活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而構(gòu)建省級(jí)、市縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)劃體系。此外，土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境在規(guī)劃過(guò)程中也不斷受到重視，在提高資源開(kāi)發(fā)效率的同時(shí)，能推動(dòng)其生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展。

3 國(guó)土空間規(guī)劃的具體實(shí)施策略

3.1 堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念

在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，整個(gè)規(guī)劃過(guò)程需要在不同類型的空間下開(kāi)展。整體規(guī)劃理念應(yīng)重視以人為本。傳統(tǒng)規(guī)劃主要針對(duì)物質(zhì)環(huán)境，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。但是，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要以人為中心，將人的發(fā)展作為首要目的，改變傳統(tǒng)的思想，將人放在城市改造規(guī)劃的第一位，認(rèn)識(shí)到人是空間的主人。與此同時(shí)，還需要按人口總量和分布配置公共服務(wù)設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施均等化，滿足人均標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)滿足不同人群的需求。在規(guī)劃過(guò)程中讓民眾參與，讓他們有參與權(quán)和知情權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)以人為本，提高規(guī)劃效率。

3.2 合理設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)

為更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的整體控制，需要遵循相關(guān)原則。例如，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，需要對(duì)整個(gè)空間進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和整治。做好國(guó)土空間的規(guī)劃，可以讓開(kāi)發(fā)方式更加多樣，從而提高資源保護(hù)效率，讓生態(tài)環(huán)境不遭受破壞。通常情況下，規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)置包括很多類別，如海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)、國(guó)土開(kāi)發(fā)順序與分類等。當(dāng)前，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中需要對(duì)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，包括開(kāi)發(fā)面積、強(qiáng)度等。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，整個(gè)流程十分關(guān)鍵，針對(duì)不同土地類型進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；與此同時(shí)，城市空間及城鎮(zhèn)工礦整體規(guī)劃目標(biāo)相一致。在規(guī)劃過(guò)程中，需要確保整體規(guī)劃與土地使用的銜接。在國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中，也需要明確治理指標(biāo)，將城鄉(xiāng)治理目標(biāo)分解處理，做好治理規(guī)劃，立足于堅(jiān)守耕地紅線以及提升糧食產(chǎn)量，建立符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田規(guī)模，以此提高耕地質(zhì)量。此外，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，還需要充分考慮不同層級(jí)政府的司法立法、行政、權(quán)力的差異，明確各個(gè)層級(jí)相對(duì)應(yīng)的職權(quán)，以此形成完善的統(tǒng)籌管理格局。如國(guó)家的權(quán)責(zé)在于指導(dǎo)性和政策性，省一級(jí)需要保障其協(xié)調(diào)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣重在實(shí)施性。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，需推進(jìn)村莊和社區(qū)規(guī)劃。在規(guī)劃過(guò)程中需基于1∶2 000至1∶5 000的比例，建立地籍管理數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)各類別空間規(guī)劃“一張圖”管理。

3.3 保障規(guī)劃實(shí)施

在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，需要將生態(tài)文明建設(shè)作為綱要，強(qiáng)化生態(tài)的保護(hù)、修復(fù)。在國(guó)家層面，需要做好層層傳遞，制定相應(yīng)的管制和監(jiān)督要求。同時(shí)，在體制、機(jī)制、法制上構(gòu)建相應(yīng)的保障體系。在實(shí)際規(guī)劃過(guò)程中，法治保障體系主要針對(duì)的是國(guó)土空間規(guī)劃法律，需要明確各級(jí)政府的分工，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確各層次空間規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。體制保障主要是推行體制改革，監(jiān)督、實(shí)施、決策要分別開(kāi)展，多部門實(shí)施，實(shí)現(xiàn)事權(quán)不重疊、全覆蓋。保障機(jī)制主要是建立動(dòng)態(tài)的彈性管理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)空間發(fā)展的不確定性。通過(guò)對(duì)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況、土地利用情況、人口規(guī)模等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析調(diào)整、年度評(píng)價(jià)，提高規(guī)劃的適用性。同時(shí)，需要建立相應(yīng)的處罰機(jī)制和行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。若在規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)違反規(guī)劃建設(shè)和擅自修改規(guī)范的行為，需要進(jìn)行處罰。另外，在市場(chǎng)資源配置過(guò)程中，需要完善作用機(jī)制建設(shè)，建立資產(chǎn)核算體系，從而不斷優(yōu)化自然資源的配置效率。

3.4 開(kāi)放協(xié)調(diào)理念

遵循生態(tài)文明的理念，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中需要改變傳統(tǒng)的理念和方式，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需求。國(guó)土空間規(guī)劃需要注重協(xié)調(diào)性和開(kāi)放性，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的優(yōu)化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)建立開(kāi)放、合作的理念，能更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力，也可實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域規(guī)劃，確保過(guò)渡空間的順利進(jìn)行。各地區(qū)在規(guī)劃過(guò)程中，需要認(rèn)識(shí)跨區(qū)域的作用，并將其與周邊區(qū)域規(guī)劃更好地結(jié)合起來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，使各區(qū)域的資源和要素到合理應(yīng)用。

3.5 規(guī)范數(shù)據(jù)整理

當(dāng)前，在信息數(shù)據(jù)處理過(guò)程中存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，各部門在分享數(shù)據(jù)的過(guò)程中易出現(xiàn)相互矛盾、重復(fù)的情況，影響國(guó)土空間規(guī)劃性。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行各類技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，有效整合各種數(shù)據(jù)。合理審核各種數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性，將數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)中，整合利用國(guó)土空間規(guī)劃。與此同時(shí)，在規(guī)劃過(guò)程中會(huì)采集到部分涉及國(guó)家機(jī)密和隱私的信息，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的安全防御，防止數(shù)據(jù)信息遭到黑客侵襲，捍衛(wèi)國(guó)家和人民的信息安全。

4 結(jié)語(yǔ)

在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，需要明確其功能定位和實(shí)施策略。國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位包括總體定位、主體功能、布局規(guī)劃與整治規(guī)劃等。因此，在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以人為本的規(guī)劃理念，合理設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)，保障規(guī)劃的實(shí)施。同時(shí)，秉持開(kāi)放、協(xié)調(diào)的理念，規(guī)范數(shù)據(jù)整理，國(guó)土規(guī)劃管理變得更為協(xié)調(diào)，保證各功能銜接流暢，進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。