王郁菲 姚奕

摘要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮著最為核心的作用。研究以新冠肺炎疫情為例，探究突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急預(yù)案的有效性不足問(wèn)題，包括程序上的專(zhuān)業(yè)性缺乏，針對(duì)性不強(qiáng)，操作性差和主體協(xié)調(diào)效能低。研究將國(guó)內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行對(duì)比，認(rèn)為應(yīng)在應(yīng)急預(yù)案評(píng)審指南，應(yīng)急能力評(píng)估，應(yīng)急演習(xí)指南和捋順各主體關(guān)系等方面強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案有效性，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎疫情;應(yīng)急預(yù)案;有效性

2019年12月中國(guó)湖北爆發(fā)了新冠肺炎疫情。新型肺炎疫情是我國(guó)自非典以后面臨的最大的一次公共衛(wèi)生事件，其傳播速度快、感染范圍廣，使得世界各地公共衛(wèi)生面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在公共危機(jī)原有的突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響具有社會(huì)性、非程序化決策四個(gè)維度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步表現(xiàn)出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不明原因性、強(qiáng)大的物理破壞力和心理沖擊力、連續(xù)性等特征。[[參考文獻(xiàn)

[] 鎖箭，楊涵，向凱.我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系：現(xiàn)實(shí)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)構(gòu)想[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2020，22（03）：17-29.]]衛(wèi)生部門(mén)未能重視疫情蔓延現(xiàn)象，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案無(wú)法對(duì)新的病毒衛(wèi)生事件做出指導(dǎo)性影響，地方缺乏強(qiáng)有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)突發(fā)事件做出高瞻遠(yuǎn)矚的指揮和應(yīng)對(duì)措施，行動(dòng)力轉(zhuǎn)化不足，甚至出現(xiàn)瞞報(bào)謊報(bào)等行為，滯后防治的時(shí)間和效能。應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有很好地滲透，導(dǎo)致公眾意識(shí)淡薄，無(wú)法從基層開(kāi)始快速應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件。

一、應(yīng)急預(yù)案有效性研究意義

公共衛(wèi)生安全是政府與民眾都十分關(guān)心的重要社會(huì)問(wèn)題，公共衛(wèi)生事件在世界全球化背景下，成為世界各國(guó)的威脅。非典以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系并逐漸完善，本應(yīng)在新冠肺炎疫情的防范上更加從容。實(shí)際上，我國(guó)建立的應(yīng)急管理體系還存在薄弱環(huán)節(jié)，疫情從武漢迅速擴(kuò)散至全國(guó)，釀成全國(guó)性重大公共衛(wèi)生事件，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)等各方面的影響難以彌補(bǔ)，深入探討此次疫情中暴露出的問(wèn)題，解決預(yù)案的缺漏之處是必要的。因此，研究加強(qiáng)和提升重大疫情應(yīng)急預(yù)案有效性，對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急管理體系，提升我國(guó)面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力有著關(guān)鍵性借鑒意義。

二、國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系有效性不足分析

目前，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的框架已經(jīng)初步建設(shè)完成，但仍然暴露出許多問(wèn)題。相關(guān)部門(mén)及人員在應(yīng)急時(shí)缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的思想和物資準(zhǔn)備，且應(yīng)急技術(shù)水平較低，突發(fā)事件責(zé)任劃分不清，反映出應(yīng)急預(yù)案存在不足之處，甚至有些地方的應(yīng)急預(yù)案徒有虛名，這充分說(shuō)明我國(guó)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)還存在相當(dāng)?shù)奶嵘透母锟臻g。

①應(yīng)急預(yù)案的編制與演練程序缺乏專(zhuān)業(yè)性。部分部門(mén)對(duì)于預(yù)案編制的重要性認(rèn)識(shí)不足，忽視預(yù)案編制的重要性。另外，預(yù)案編制的能力不足，設(shè)定特定場(chǎng)景與現(xiàn)實(shí)差異大，在對(duì)流程預(yù)先進(jìn)行設(shè)計(jì)和修時(shí)，人力分配、應(yīng)急資源、處置措施等問(wèn)題處理不當(dāng)。預(yù)案編制需要專(zhuān)業(yè)性極高的編制團(tuán)隊(duì)和部門(mén)協(xié)同參與以達(dá)到理論與實(shí)際的深度融合，而實(shí)際操作中，預(yù)案的編制特別是基層應(yīng)急預(yù)案編制往往缺少專(zhuān)業(yè)人員的長(zhǎng)期考察和指導(dǎo)，預(yù)案缺乏科學(xué)性。

②現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案多數(shù)內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)。大部分應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有對(duì)癥具體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或?qū)我煌话l(fā)公共衛(wèi)生事件延伸出的問(wèn)題或者情況考慮不周，串聯(lián)能力不足。一旦復(fù)合型突發(fā)公共事件發(fā)生，相關(guān)聯(lián)的多個(gè)應(yīng)急預(yù)案同時(shí)啟動(dòng)后，這些應(yīng)急預(yù)案在指揮應(yīng)急工作時(shí)就很容易暴露出不協(xié)調(diào)導(dǎo)致現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容和完善度和靈活度方面存在較大的缺陷[[[] 耿薇. 國(guó)家應(yīng)急預(yù)案在我國(guó)災(zāi)害救援中的實(shí)施問(wèn)題研究[D].東北大學(xué)，2010.]]。

③應(yīng)急預(yù)案的實(shí)操性弱。應(yīng)急預(yù)案在編制過(guò)程中缺乏統(tǒng)一指揮、缺乏溝通聯(lián)系，使應(yīng)急實(shí)際操作過(guò)程中各部門(mén)各層級(jí)之間出現(xiàn)配合不暢、效率低下、資源浪費(fèi)等多種情況?，F(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案未預(yù)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件中潛在的重大危險(xiǎn)，難以做出對(duì)系統(tǒng)準(zhǔn)確的描述和針對(duì)性的流程操作和應(yīng)對(duì)策略，再加上實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足，地區(qū)差異性大，降低了應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

④現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系中主體協(xié)調(diào)效能低。突發(fā)公共衛(wèi)生事件量化操作難，量度的模糊性造成社會(huì)突發(fā)衛(wèi)生事件的因素不確定，導(dǎo)致難以獲得關(guān)于實(shí)際結(jié)果的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)情況，不能處理應(yīng)急組織的緊急和錯(cuò)綜的信息。應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)歸類(lèi)劃分不明，預(yù)案和實(shí)操中的矛盾與交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)案與預(yù)案之間沒(méi)有形成系統(tǒng)方案，未能考慮到預(yù)案之間的銜接與協(xié)調(diào)關(guān)系。

四、國(guó)內(nèi)外應(yīng)急預(yù)案對(duì)比分析

與國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)踐活動(dòng)還存在諸多不夠完善的方面：在應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審指南方面，我國(guó)缺少綱領(lǐng)性、有宏觀意旨的指南;應(yīng)急能力評(píng)估方面，我國(guó)對(duì)應(yīng)急能力的評(píng)估方法的制定規(guī)則還未有明確界定;應(yīng)急演習(xí)指南方面，我國(guó)缺少針對(duì)應(yīng)急演習(xí)策劃與實(shí)施工作的指導(dǎo)性文件。[[[] 中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院赴美考察團(tuán).美國(guó)的應(yīng)急管理體系（下）[J].勞動(dòng)保護(hù)，2006（06）：88-90.]]美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理的研究起步較早，如今已經(jīng)建立起較為完備的應(yīng)急預(yù)案體系。[2]西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)數(shù)十年的實(shí)踐和理論發(fā)展，基本形成了囊括戰(zhàn)略級(jí)、行動(dòng)級(jí)、戰(zhàn)術(shù)級(jí)的應(yīng)急預(yù)案體系，一般由中央政府、地方政府、社會(huì)組織及社區(qū)這些層面構(gòu)成。我國(guó)制訂的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》顯露出很多不合適的情況。借鑒國(guó)外思路，我國(guó)則要進(jìn)一步理順各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系，梳理預(yù)案體系，充分發(fā)揮預(yù)案指導(dǎo)各項(xiàng)應(yīng)急工作開(kāi)展的作用，明確應(yīng)急目標(biāo)，找準(zhǔn)關(guān)聯(lián)的應(yīng)急核心能力，創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案體系，關(guān)注社會(huì)各界和輿論等等對(duì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)影響的必要性，并將其影響力和關(guān)鍵性歸入體系建設(shè)方案，提升應(yīng)急預(yù)案體系的有效性和整體性。

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116