李伊

摘要： 從20世紀(jì)90年代以來(lái)，全球環(huán)境治理已日益發(fā)展為全球治理的主要支柱之一，成為定義所處時(shí)代的關(guān)鍵指標(biāo)。全球環(huán)境治理呈現(xiàn)出多層相輔、多元共治的特點(diǎn)，治理主體之間存在競(jìng)爭(zhēng)與合作的博弈關(guān)系。由于全球環(huán)境問(wèn)題具有綜合性和復(fù)雜性，任何一個(gè)單一的因素都無(wú)法完全解釋全球環(huán)境問(wèn)題的變化，當(dāng)前的全球環(huán)境問(wèn)題不僅僅是人口、問(wèn)題、觀念等問(wèn)題， 也是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題， 有著深刻的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)根源。本文主要運(yùn)用國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，以歐盟的環(huán)境治理研究對(duì)象，揭示環(huán)境領(lǐng)域的政治與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境治理;歐盟;結(jié)構(gòu)性權(quán)力

1 研究框架與相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

1.1 研究框架

從多層治理視角入手，基于全球和歐盟環(huán)境治理目前制度框架的解讀，在此框架下，從結(jié)構(gòu)維度，對(duì)歐盟環(huán)境治理進(jìn)行一個(gè)靜態(tài)動(dòng)態(tài)相結(jié)合，相對(duì)綜合性的分析。

1.2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于全球環(huán)境治理，一些學(xué)者認(rèn)為包括管理全球環(huán)境的組織、政策手段、融資機(jī)制、規(guī)則、程序和規(guī)范的總和，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。 ?[1]也有一些學(xué)者認(rèn)為全球環(huán)境治理是通過(guò)干預(yù)使得與環(huán)境相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施、知識(shí)、機(jī)構(gòu)、制度、決策和行為得以改變。 ?[2]都強(qiáng)調(diào)各行為主體的聯(lián)合，制定具有約束力的國(guó)際規(guī)則等，因此這里將全球環(huán)境治理定義為在無(wú)政府狀態(tài)下，通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制解決一系列環(huán)境問(wèn)題，各個(gè)行為體在參與治理的過(guò)程中在科學(xué)認(rèn)知、經(jīng)濟(jì)利益、和政治意愿等方面進(jìn)行博弈，以求采取行動(dòng)和措施共同應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境變化挑戰(zhàn)。

全球環(huán)境問(wèn)題涵蓋廣闊的范圍，具有普遍性和多樣性，包括氣候變化、臭氧層破壞、土地荒漠化、水資源危機(jī)等等。全球環(huán)境治理正是為了解決這些環(huán)節(jié)問(wèn)題，一些學(xué)者也由此關(guān)注全球環(huán)境治理，探尋環(huán)境治理的主體和功能，評(píng)估治理體系本身以及治理的效果。一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)、跨國(guó)公司、非政府組織、科學(xué)團(tuán)體進(jìn)行評(píng)估，考察其在議程設(shè)置、監(jiān)測(cè)、核查、開(kāi)發(fā)、執(zhí)行、能力建設(shè)、資金機(jī)制等方面發(fā)揮的效用。 ?[3]有學(xué)者分析環(huán)境治理范式的不同形式，認(rèn)為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間的合作比以政府為主體更優(yōu)越，效果更好。 ?[4]對(duì)于有效性的分析能夠極大提高治理的效率，了解行為體在對(duì)待環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)機(jī)、態(tài)度和優(yōu)勢(shì)。但是由于缺少一個(gè)綜合的制度機(jī)制，實(shí)則很難評(píng)判。

全球環(huán)境治理中的治理主體具有多元化的特點(diǎn)，一些學(xué)者將多元的治理主體作為研究重點(diǎn)。從論述主權(quán)國(guó)家政府肩負(fù)的環(huán)境治理責(zé)任 ?[5]到市場(chǎng)型治理興起后看到市場(chǎng)在環(huán)境治理中的激勵(lì)作用 ?[6]，更多的社會(huì)主體被納入全球環(huán)境治理的過(guò)程中，比如企業(yè)、民間團(tuán)體等等，有學(xué)者稱之為“沒(méi)有治理的治理” ?[7]。張海濱從國(guó)際組織的角度來(lái)分析環(huán)境治理，突出聯(lián)合國(guó)的核心作用。 ?[8]王彥志肯定了非政府組織參與全球環(huán)境治理的作用 ?[9]。這些研究分別指出了不同行為體在治理中的作用和影響，但是沒(méi)有描繪出他們之間的互動(dòng)關(guān)系，而不能梳理全球環(huán)境治理中各個(gè)行為體所占的位置和發(fā)揮的功能。

現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力是塑造國(guó)際體制的根本力量，只有從權(quán)力視角出發(fā)，才能對(duì)國(guó)際體制產(chǎn)生清晰和深刻的認(rèn)識(shí)。愛(ài)德華·卡爾（ Edward Carr） 認(rèn)為“國(guó)際法與國(guó)際組織是權(quán)力與國(guó)家利益的副產(chǎn)品”。 ?[10]斯蒂芬·克拉斯納（ Stephen Krasner） 把國(guó)際制度視為依附于權(quán)力結(jié)構(gòu)的“干預(yù)性變量”。 ?[11]這種現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力觀影響國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）在分析了霸權(quán)穩(wěn)定論后認(rèn)為“治理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的機(jī)制如果沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)或霸權(quán)就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)”。 ?[12]蘇珊·斯特蘭奇也認(rèn)同該觀點(diǎn)，將世界政治經(jīng)濟(jì)體系中的權(quán)力劃分為四個(gè)維度，稱為結(jié)構(gòu)性權(quán)力（ Structure Power），為分析歐盟環(huán)境治理提供了有益的分析框架。

歐盟作為最早認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題重要性的行為體之一，在全球環(huán)境治理中一直占據(jù)著重要的地位，現(xiàn)有的研究包括對(duì)歐盟環(huán)境政策中的制度設(shè)計(jì)的分析，比如對(duì)歐洲一體化過(guò)程中各項(xiàng)條約所涉及的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行解讀，一些具體制度的影響力和局限性的分析，以及相關(guān)的政策領(lǐng)域比如氣候、能源等方面進(jìn)行分析。許多學(xué)者，都對(duì)歐盟多層治理框架進(jìn)行研究，總結(jié)出不同的模式 ?[13]，提供有效可行的視角，因此本文將結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論與歐盟的環(huán)境治理相結(jié)合，分析全球環(huán)境治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

2 全球環(huán)境治理的基本架構(gòu)和關(guān)鍵角色

全球環(huán)境治理形成多層多元的環(huán)境架構(gòu)，在幾個(gè)層面上進(jìn)行，即國(guó)際層面;國(guó)家、區(qū)域?qū)用?次國(guó)家、次區(qū)域?qū)用妗?/p>

2.1 國(guó)際層面

在國(guó)際層面，國(guó)際組織在國(guó)際談判和全球環(huán)境治理中發(fā)揮巨大作用。特別是聯(lián)合國(guó)作為全球環(huán)境治理機(jī)制的基礎(chǔ)性支持，通過(guò)環(huán)境大會(huì)談判、氣候變化談判、2030可持續(xù)發(fā)展議程談判發(fā)揮重要作用。其中，非政府組織的作用在不斷擴(kuò)大，其影響較之其他領(lǐng)域的治理其實(shí)更加突出明顯，許多著名的非政府組織十分活躍，比如說(shuō)：國(guó)際綠色和平組織，世界自然基金會(huì)，世界環(huán)保組織等等。其數(shù)量不斷增加，影響力不斷增強(qiáng)，扮演著重要的角色，在倡導(dǎo)和宣傳環(huán)境意識(shí)、提供環(huán)境信息、實(shí)施環(huán)境項(xiàng)目、推動(dòng)國(guó)際環(huán)境機(jī)制、維護(hù)環(huán)境正義以及創(chuàng)新制度等方面發(fā)揮重要作用。

2.2 國(guó)家、區(qū)域?qū)用?/p>

在國(guó)家、區(qū)域?qū)用?，一些主要?guó)家比如中國(guó)、美國(guó)、俄國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)、巴西等等以及一些區(qū)域性組織比如歐盟、東盟等等發(fā)揮著重要作用。其中相對(duì)更重要的是七個(gè)大國(guó)（集團(tuán)），作為關(guān)鍵少數(shù)，無(wú)論是否作為，都會(huì)對(duì)世界環(huán)境和全球治理產(chǎn)生重要影響。其中，中美歐是最重要的三個(gè)行為體，而中美所能發(fā)揮的作用最大，歐盟的前瞻性最好，以《歐洲綠色新政》為例，旨在遏制全球氣候變化加劇、全球環(huán)境持續(xù)惡化的緊急狀態(tài)，其出臺(tái)既是出于增強(qiáng)歐盟集體行動(dòng)能力的目的，也出于維持鞏固歐盟在國(guó)際舞臺(tái)上作為重要一級(jí)的戰(zhàn)略考量，有助于解決全球環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)力赤字問(wèn)題。同時(shí)，《歐洲綠色新政》強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公正的轉(zhuǎn)型，保證各利益相關(guān)方和社會(huì)各個(gè)階級(jí)在轉(zhuǎn)型中的權(quán)益，這樣的理念對(duì)于多元多層的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)具有積極的示范效應(yīng)。再次，從目標(biāo)和立場(chǎng)上看，《歐盟綠色新政》具有強(qiáng)大的減排雄心和能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型力度，比如承諾2030年比1990年減排至少百分之五十，制定首部《氣候法》等，都對(duì)于全球環(huán)境治理起到重要的激勵(lì)和鼓舞作用。最后從國(guó)際合作的角度來(lái)看，《歐盟綠色新政》致力于打造強(qiáng)大而可持續(xù)的歐洲，有利于良好的伙伴關(guān)系的形成，比如為中歐之間在環(huán)境保護(hù)、低碳技術(shù)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面提供重要的契機(jī)，有利于提高全球環(huán)境治理的信心。

2.3 次國(guó)家、次區(qū)域?qū)用?/p>

在次國(guó)家、次區(qū)域?qū)用妫鞘?、社區(qū)等等成為環(huán)境治理的落腳點(diǎn)。以城市為例，超過(guò)一半的全球人口——39億人生活中城里，比1950年時(shí)增加了5倍，全球城市人口繼續(xù)以前所未有的速度增長(zhǎng)，至2050年，每三個(gè)人就有兩個(gè)生活在城市里。促進(jìn)可持續(xù)城市發(fā)展是聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》內(nèi)容之一，因此城市是全球治理中一個(gè)重要的行為體。在環(huán)境領(lǐng)域，許多城市發(fā)揮了突出的作用，將環(huán)保理念切實(shí)融入到城市建設(shè)與城市規(guī)劃中，比如說(shuō)新加坡的零能耗建筑，芝加哥的氫氣燃料站和屋頂綠化，阿姆斯特丹的環(huán)保改造和綠色出行等等。不同城市的參與形式和內(nèi)容存在差異，但都以各自的方式和特色為全球環(huán)境治理做出重要貢獻(xiàn)，城市作為次國(guó)家行為體，成為全球環(huán)境治理實(shí)踐的有效渠道和創(chuàng)新平臺(tái)，是多元多層的全球環(huán)境治理體系中不可或缺的組成部分。

3 歐盟環(huán)境治理的基本架構(gòu)和關(guān)鍵角色

歐盟環(huán)境治理在幾個(gè)層面上進(jìn)行，即超國(guó)家、國(guó)家、次國(guó)家層面。不同層面的行為體在歐盟環(huán)境治理中發(fā)揮著相互不可替代的作用。超國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)主要代表歐盟的整體利益，致力于推動(dòng)歐盟領(lǐng)導(dǎo)力與話語(yǔ)權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域乃至其他領(lǐng)域的提高，各成員國(guó)政府主要代表各成員國(guó)的利益，為維護(hù)和擴(kuò)大自己國(guó)家利益而談判、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)。次國(guó)家機(jī)構(gòu)主要代表各利益團(tuán)體和地方益，致力于參與環(huán)境治理并維護(hù)利益團(tuán)體和地方利益。

3.1 超國(guó)家層面

歐盟環(huán)境治理體系中，在超國(guó)家層面發(fā)揮突出作用的主要是歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲法院等，代表歐盟的整體利益。比例如歐盟委員會(huì)不接受任何成員國(guó)、非成員國(guó)政府或其他組織的指示，實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要執(zhí)行共同體法律規(guī)定的政策，提出有關(guān)政策和法律的建議，監(jiān)督對(duì)法律的遵守，擁有立法和決策創(chuàng)議權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)，行政管理權(quán)，涉外權(quán)等等，扮演著超國(guó)家的角色。在環(huán)境治理方面，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)起草歐盟環(huán)境政策，同時(shí)考慮多方意見(jiàn)，協(xié)商通過(guò)后提交給歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)，以及作為歐盟代表，進(jìn)行國(guó)際環(huán)境談判。歐洲議會(huì)由共同體各成員國(guó)的人民代表組成，職權(quán)逐步有所擴(kuò)大，具有參與立法權(quán)，部分預(yù)算決定權(quán)，監(jiān)督和控制權(quán)，在環(huán)境政策的創(chuàng)議、形成過(guò)程等方面發(fā)揮作用，擁有否決權(quán)。環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會(huì)是其中的專門機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著比較重要的作用，包括發(fā)表議會(huì)決議和自我倡議報(bào)告等，比如說(shuō)通過(guò)議案給歐盟委員會(huì)施壓，讓歐盟成員采取更多措施，以此來(lái)達(dá)到2050年的凈零碳排放目標(biāo)。歐洲法院是最重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，利用法律來(lái)減緩或防止環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的影響，確立法律的基本邊界和在成員國(guó)內(nèi)得到遵守執(zhí)行，同時(shí)負(fù)責(zé)解釋歐盟環(huán)境法律條款并受理有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的糾紛，在一些情況之下，也可以對(duì)歐盟決策機(jī)構(gòu)是否將環(huán)境納入其政策領(lǐng)域進(jìn)行司法審查。歐洲審計(jì)院負(fù)責(zé)監(jiān)督歐盟預(yù)算如何使用，確保資金的執(zhí)行和管理符合法律規(guī)定，同時(shí)在相關(guān)領(lǐng)域提出政策建議，比如發(fā)布《風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電數(shù)據(jù)：需采取重大行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)歐盟目標(biāo)》，充分考慮到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。一些專門機(jī)構(gòu)比如說(shuō)歐洲環(huán)境署，為歐盟提供環(huán)境信息、技術(shù)，對(duì)歐洲環(huán)境政策進(jìn)行系統(tǒng)化研究，比如發(fā)布?xì)W洲環(huán)境狀況評(píng)價(jià)報(bào)告，該領(lǐng)域內(nèi)的專家匯聚起來(lái)提供專業(yè)支持和建議，幫助提高決策的合法性和有效性。一些超國(guó)家金融機(jī)構(gòu)也積極參與環(huán)境治理，例如歐洲中央銀行調(diào)整其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增持綠色債券等金融產(chǎn)品;歐洲投資銀行提出建成全國(guó)第一家氣候銀行，在十年內(nèi)增加一萬(wàn)億歐元的綠色投資，2021年全面停止石化類能源項(xiàng)目的貸款和投資計(jì)劃等。

3.2 國(guó)家層面

政府間機(jī)構(gòu)或者主要代表成員國(guó)利益的機(jī)構(gòu)是成員國(guó)參與歐盟決策最直接的途徑，成員國(guó)主要通過(guò)歐洲聯(lián)盟理事會(huì)和歐洲理事會(huì)維護(hù)國(guó)家利益。歐盟理事會(huì)（部長(zhǎng)理事會(huì)）在復(fù)雜的歐盟環(huán)境治理體系中扮演重要角色，其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)歐盟的工作和活動(dòng)，制定共同的方針政策，可以要求歐盟委員會(huì)進(jìn)行其認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所需的任何研究，是主要的立法機(jī)關(guān)，其中歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)是歐盟環(huán)境立法的主要機(jī)構(gòu)，在征詢歐盟其他機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，在歐盟委員會(huì)的立法提案基礎(chǔ)上制定環(huán)境法規(guī)，在環(huán)境政策形成過(guò)程中，擁有提案的最終決定權(quán)，并推動(dòng)環(huán)境政策和法規(guī)的貫徹落實(shí)，締結(jié)環(huán)境條約，協(xié)調(diào)成員國(guó)等等，經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)事務(wù)理事會(huì)也發(fā)揮作用。歐洲理事會(huì)，可被視為是超國(guó)家主義和政府間主義矛盾的機(jī)制體現(xiàn)，在某種程度上也可以說(shuō)是歐洲決策框架中的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，為內(nèi)部建設(shè)和對(duì)外關(guān)系制定大政方針，因而一些重要的環(huán)境政策由歐洲理事會(huì)進(jìn)行討論和決定，確立基本的方向，比如說(shuō)在2019年批準(zhǔn)通過(guò)了《2019-2024年戰(zhàn)略議程》，明確了建設(shè)氣候中立、綠色、公平、宜居的歐洲，培育環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)模式等戰(zhàn)略重點(diǎn)，為歐盟今后五年工作的發(fā)展提供動(dòng)力和支撐。

同時(shí)，由于歐盟環(huán)境治理具有多元的層次，其政策條例的出臺(tái)也具有復(fù)雜的過(guò)程，如果說(shuō)各類機(jī)構(gòu)是制定階段的主導(dǎo)力量，也不意味著成員國(guó)是被動(dòng)的，其決策依然是政府間談判的反映，成員國(guó)政府擁有著無(wú)法替代的影響力。從“政策轉(zhuǎn)移”的角度，成員國(guó)更多處于一種分享的地位，從“歐洲化”的角度，成員國(guó)與歐盟雙向的循環(huán)的互動(dòng)程度越深，決策就有更強(qiáng)的連貫性和合法性，在多層治理的框架下，成員國(guó)并不是唯一的中介，表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，歐盟通過(guò)決議條例等向成員國(guó)傳達(dá)目標(biāo)和計(jì)劃，成員國(guó)根據(jù)具體情況作出回應(yīng)，將歐盟的環(huán)境指令轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法，包括制定計(jì)劃、采取措施、提供必要的財(cái)政支持，同時(shí)向歐盟提供其政策實(shí)施的相關(guān)信息和情況，對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估，成員國(guó)的表現(xiàn)影響歐盟整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但是，由于成員國(guó)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和利益分化情況不同，國(guó)家偏好的統(tǒng)一性存在差異，行動(dòng)能力也有所差別，成員國(guó)大小、人口數(shù)目、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等使其擁有不同規(guī)模的權(quán)力，造成不同國(guó)家發(fā)揮的作用和實(shí)踐的效果都是不同的。同時(shí)，成員國(guó)環(huán)境保護(hù)的意愿也是不同的，對(duì)于環(huán)境惡化所造成的危害有足夠的敏感性，或者在處理一些環(huán)境問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)脆弱，才會(huì)有更大的訴求。以減排目標(biāo)為例，成員國(guó)能源結(jié)構(gòu)的差異、資金投入和稅收對(duì)成員國(guó)的表現(xiàn)造成影響。

在歐盟成員國(guó)內(nèi)部，形成以德國(guó)、瑞士為首的環(huán)保先鋒國(guó)家，和傾向于采取排斥態(tài)度的東歐國(guó)家，以及由于缺乏足夠話語(yǔ)權(quán)對(duì)環(huán)境政策持中立立場(chǎng)的國(guó)家。因此，成員國(guó)政府的競(jìng)爭(zhēng)、合作、討價(jià)還價(jià)是重要的影響因素，作為利益相關(guān)方，國(guó)家層面的行為體決定了環(huán)境治理成功的可能性，實(shí)施效果和程度，是歐盟環(huán)境治理真正落實(shí)并實(shí)現(xiàn)善治的重要角色，協(xié)調(diào)好成員國(guó)之間的利益訴求和矛盾分歧，才能確保環(huán)境政策的順利通過(guò)和實(shí)施，鞏固歐盟在國(guó)際層面的領(lǐng)導(dǎo)者角色。

3.3 次國(guó)家層面

在次國(guó)家層面，地區(qū)和地方當(dāng)局、跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)、利益集團(tuán)、社會(huì)力量等都扮演著不同的角色，多層治理的特點(diǎn)為次國(guó)家行為體施加影響提供了條件，從自身利益出發(fā)影響環(huán)境治理的議程與方案。包括次國(guó)家行為體之間的互動(dòng)，學(xué)習(xí)交流與凝聚共識(shí)，以及跨層面的互動(dòng)，直接間接影響歐盟決策，借助于成員國(guó)政府表達(dá)訴求，在不同層次間進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和溝通合作。

地區(qū)和地方當(dāng)局在成員國(guó)中職能不斷擴(kuò)大，發(fā)揮溝通咨詢、反應(yīng)意見(jiàn)、收集信息等作用，能夠使有關(guān)地方環(huán)境問(wèn)題上的觀點(diǎn)和主張得到了解，成為連接歐盟與地方的橋梁，例如德國(guó)所有的州政府和西班牙大約半數(shù)的自治區(qū)都在布魯塞爾設(shè)立了辦事處，積極爭(zhēng)取本地區(qū)的利益。省或州和城市作為政策的最直接的實(shí)施者，成為技術(shù)變革和轉(zhuǎn)型的最大推動(dòng)力量?！翱鐕?guó)城市網(wǎng)絡(luò)”的形成也帶來(lái)了更多的資金和技術(shù)支持，其參與環(huán)境治理形成了強(qiáng)大的聚合力量。在歐盟的環(huán)境治理體系中，各個(gè)政策領(lǐng)域和各類社會(huì)團(tuán)體的參與也受到鼓勵(lì)。在環(huán)保領(lǐng)域，歐洲環(huán)境局整合了各國(guó)環(huán)保組織，匯總專業(yè)意見(jiàn)，為環(huán)境政策制定提供支持。由于利益集團(tuán)對(duì)決策者進(jìn)行游說(shuō)，特別是工商界利益集團(tuán)和環(huán)境保護(hù)利益集團(tuán)施加的不同影響常常產(chǎn)生沖突，對(duì)國(guó)家作用和治理效果產(chǎn)生制約，因此歐盟發(fā)展參與型治理，鼓勵(lì)次國(guó)家行為體的多方參與，以市場(chǎng)為導(dǎo)向解決環(huán)境問(wèn)題，比如說(shuō)建立私營(yíng)部門與地方政府的密切依賴的伙伴關(guān)系，治理效果更好，也有利于公司企業(yè)開(kāi)發(fā)新的環(huán)保技術(shù)。同時(shí)，歐盟在環(huán)境治理過(guò)程中遵循責(zé)任分擔(dān)原則、輔助性原則和比例適度原則，一些次國(guó)家行為體從而在這一進(jìn)程中積極分擔(dān)環(huán)保責(zé)任和義務(wù)。公民社會(huì)在歐盟環(huán)境治理中也發(fā)揮作用，提升了民主性，普通民眾通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、教會(huì)等等來(lái)表達(dá)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注和環(huán)境方面的需求，或者通過(guò)“歐洲公民倡議”等項(xiàng)目表達(dá)環(huán)境方面的訴求。與此同時(shí)，個(gè)人行為自由度增強(qiáng)，比如自由的發(fā)表言論、參與抗議運(yùn)動(dòng)等等，因此一些有影響力的個(gè)人也有助于公眾輿論的塑造，豐富了環(huán)境治理的途徑，增加了靈活性。除此之外，智庫(kù)、企業(yè)、基金會(huì)、媒體等等都發(fā)揮了不可忽視的推動(dòng)作用，包括提供專業(yè)指導(dǎo)建議，投入財(cái)力物力，引導(dǎo)大眾觀念等。

4 歐盟環(huán)境治理中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）創(chuàng)立了結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論，認(rèn)為國(guó)際社會(huì)主要存在兩種權(quán)力：關(guān)系權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力。第一種是當(dāng)一方使用權(quán)力強(qiáng)迫另一方做他可能不想做的事情，即對(duì)過(guò)程或結(jié)果的控制。后者是“權(quán)力形狀和確定世界”的政治和經(jīng)濟(jì)制度，確定如何做事的能力，能力結(jié)構(gòu)狀態(tài)之間的關(guān)系，權(quán)力框架確定政府和人民之間的關(guān)系，并在國(guó)家和市場(chǎng)之間。結(jié)構(gòu)性權(quán)力之所以更為重要，首先是因?yàn)?，政治?quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力越來(lái)越難以區(qū)分;其次，結(jié)構(gòu)性權(quán)力是分散和隱性的，由四種不同但相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)組成：安全、生產(chǎn)、金融和知識(shí)。它被認(rèn)為是一個(gè)有四個(gè)側(cè)面的透明脊椎骨，每一面代表四種力量中的一種。 ?[14]權(quán)力就是通過(guò)這四種結(jié)構(gòu)對(duì)特定關(guān)系產(chǎn)生影響的。且結(jié)構(gòu)性權(quán)力是不太容易看出來(lái)的，權(quán)力擁有者能夠擴(kuò)大或縮小其他人面臨的選擇范圍。與聯(lián)系性權(quán)力事事要通過(guò)運(yùn)用軍事和政治的強(qiáng)制手段迫使別國(guó)就范相比，結(jié)構(gòu)性權(quán)力是在強(qiáng)制性力量尚未發(fā)揮作用之前已經(jīng)由對(duì)方做出了符合自己需要的選擇。 ?[15]歐盟環(huán)境治理中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力由以下四個(gè)層面組成。

4.1 生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以定義為：“決定生產(chǎn)什么、由誰(shuí)生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)、通過(guò)什么方式生產(chǎn)、在什么條件下生產(chǎn)的安排總和 ?[16]?！睆膰?guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，權(quán)力掌握在能夠通過(guò)生產(chǎn)創(chuàng)造財(cái)富的人手中。

追求經(jīng)濟(jì)利益是歐盟支持和積極參與環(huán)境治理的力量之一，歐盟已經(jīng)意識(shí)到綠色投資、開(kāi)發(fā)清潔能源技術(shù)具有巨大的市場(chǎng)價(jià)值，包括創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展等。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，歐盟在制度和技術(shù)上具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，減排成本較低，這使得歐盟更愿意發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展。這不僅有利于歐盟通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓等手段獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，也有利于歐盟在國(guó)際市場(chǎng)上獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)。與此同時(shí)，歐盟將環(huán)境友好政策視為就業(yè)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力，并積極鼓勵(lì)企業(yè)采用低碳技術(shù)。目前，歐洲生態(tài)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的就業(yè)崗位，發(fā)展勢(shì)頭良好。歐盟高度重視生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)品和綠色服務(wù)。中國(guó)希望通過(guò)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和綠色就業(yè)，減輕環(huán)境壓力，提高能源效率，減少污染排放，在全球向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

4.2 根據(jù)歐盟委員會(huì)2020年1月發(fā)布的《2020年工作計(jì)劃》

促進(jìn)歐盟綠色經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型是歐盟委員會(huì)未來(lái)5年的工作重點(diǎn)之一。歐盟將綠色轉(zhuǎn)型視為旨在創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)和提高全球競(jìng)爭(zhēng)力的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略。在新計(jì)劃中，在產(chǎn)品的整個(gè)生命周期內(nèi)減排，歐盟尋求改變傳統(tǒng)產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，以鼓勵(lì)更可持續(xù)的選擇。這樣的綠色轉(zhuǎn)型可以為歐洲提供巨大的投資機(jī)會(huì)。

4.3 金融結(jié)構(gòu)

金融結(jié)構(gòu)是“管理信貸供應(yīng)和決定各國(guó)貨幣之間交換條件的所有因素的安排的總和”。在這一領(lǐng)域，歐元一直處于領(lǐng)先地位。無(wú)論是在全球碳交易配額市場(chǎng)還是在項(xiàng)目市場(chǎng)，歐元都占據(jù)了很大的空間，這與歐盟在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化方面日益增強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力密不可分。一國(guó)貨幣要想成為國(guó)際貨幣甚至是關(guān)鍵貨幣，通常遵循“計(jì)價(jià)結(jié)算貨幣——儲(chǔ)備貨幣——錨定貨幣”的基本路徑。其中，與國(guó)際大宗商品特別是能源貿(mào)易的定價(jià)和結(jié)算貨幣掛鉤的權(quán)利，往往是貨幣升值的起點(diǎn)。在現(xiàn)行“信用本位”國(guó)際貨幣體系下，“煤磅”和“石油美元”能源貨幣的約束力與貨幣霸權(quán)的演變是一致的。低碳革命和清潔能源技術(shù)的進(jìn)步為歐元地位的提升帶來(lái)了新的動(dòng)力。

在“碳融資”交易體系內(nèi)，歐盟正在積極探索碳排放交易機(jī)制，以降低實(shí)現(xiàn)承諾目標(biāo)的成本。以歐盟排放交易計(jì)劃（EU ETS）為例。IT自2005年正式運(yùn)營(yíng)以來(lái)，取得了巨大的成就，發(fā)展成為世界上最大的碳排放交易市場(chǎng)。具體而言，碳交易結(jié)算貨幣是指在全球碳排放權(quán)交易中因其穩(wěn)定性、流動(dòng)性和安全性而被交易者廣泛接受和使用的貨幣，專門用于碳排放權(quán)的定價(jià)和支付。成為結(jié)算貨幣是一國(guó)貨幣國(guó)際化的起點(diǎn)。在一個(gè)國(guó)家貨幣國(guó)際化的過(guò)程中，貨幣發(fā)行國(guó)將獲得巨大的收益和更高的國(guó)際地位。正是因?yàn)榫薮蟮睦婵臻g，許多國(guó)家都展開(kāi)了新一輪的游戲，讓自己的貨幣成為碳交易結(jié)算貨幣。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)行“碳排放權(quán)”交易前，歐盟已經(jīng)使歐元成為主導(dǎo)貨幣在碳交易結(jié)算貨幣的選擇，這是主要的碳定價(jià)和結(jié)算貨幣現(xiàn)貨和碳在全球碳金融市場(chǎng)衍生品交易產(chǎn)品。

隨著全球碳排放交易市場(chǎng)的放大，碳交易的計(jì)價(jià)結(jié)算貨幣綁定權(quán)，以及由此衍生出來(lái)的貨幣職能，將對(duì)打破美元霸權(quán)地位促進(jìn)貨幣格局多元化產(chǎn)生影響，由于歐盟具有完善的金融市場(chǎng)體系，碳排放權(quán)資源占有額度也比較大，還具有技術(shù)以及資金優(yōu)勢(shì)，都為歐元提供強(qiáng)有力的金融支撐。

4.4 知識(shí)結(jié)構(gòu)

蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）指的是知識(shí)的結(jié)構(gòu)，“包含信仰（以及從這些信仰衍生出來(lái)的道德概念和標(biāo)準(zhǔn)）、知識(shí)和理解，以及信仰、思想和知識(shí)（給予某些人而非他人）的傳遞渠道”。

通過(guò)在知識(shí)結(jié)構(gòu)中獲得決策地位，可以獲得更多的權(quán)力。知識(shí)結(jié)構(gòu)決定了生產(chǎn)什么、由誰(shuí)生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)、以什么方式生產(chǎn)、在什么條件下生產(chǎn)。在低碳經(jīng)濟(jì)新發(fā)展模式下，主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)，試圖憑借其在低碳領(lǐng)域的技術(shù)和制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)搶占知識(shí)制高點(diǎn)，并試圖在繼工業(yè)革命和信息革命之后的新綠色革命中占據(jù)知識(shí)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位。1972年6月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)拉開(kāi)了全球環(huán)境治理的序幕，歐洲處于領(lǐng)先地位。歐盟自成立以來(lái)更加積極，積極參與全球環(huán)境治理，在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的地位進(jìn)一步提高。

在環(huán)境領(lǐng)域，許多經(jīng)過(guò)學(xué)理化的重要理念比如“低碳”等由歐盟成員國(guó)或者歐洲國(guó)家提出，被廣泛認(rèn)可，形成全球范圍的共識(shí)?！暗吞冀?jīng)濟(jì)”最早見(jiàn)于政府文件是在2003年的英國(guó)能源白皮書《我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫的《斯科恩評(píng)估報(bào)告》、英國(guó)智庫(kù)的《能源十字路口： 低碳經(jīng)濟(jì)政策》等都為低碳時(shí)代的到來(lái)提供了知識(shí)理論依據(jù)。而在低碳經(jīng)濟(jì)技術(shù)的知識(shí)和技術(shù)方面，歐盟起步也較早。當(dāng)?shù)吞冀?jīng)濟(jì)還不被人普遍看好時(shí)，歐盟就已開(kāi)始著手研究實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展計(jì)劃。2007 年，歐盟理事會(huì)就已通過(guò)了戰(zhàn)略能源技術(shù)計(jì)劃，旨在減少歐盟能源的對(duì)外依賴外。在 2010 年，歐盟委員會(huì)又正式公布“歐洲 2020 戰(zhàn)略”，將未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)放在提高能源使用效率實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面。 2019年歐委會(huì)公布“歐洲綠色協(xié)議”，提出到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)，將歐洲打造成為全球領(lǐng)導(dǎo)者，促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、改善民眾健康和生活質(zhì)量、保護(hù)自然環(huán)境。在知識(shí)結(jié)構(gòu)這一層面上，歐盟占據(jù)主流享有權(quán)威，具有現(xiàn)實(shí)的影響力。

4.5 安全結(jié)構(gòu)

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的安全結(jié)構(gòu)是指“由于某些人為另一些人提供安全防務(wù)而形成的一種權(quán)力框架。保護(hù)者，即提供安全的人，獲得某種權(quán)力，使他們得以決定、也許還能限制其他人面臨的選擇范圍。在運(yùn)用這種權(quán)力時(shí)，提供安全的人也為自己在財(cái)富的生產(chǎn)或消費(fèi)方面取得了特惠，并在社會(huì)關(guān)系方面取得了特權(quán)”?！叭缤^(guò)去一樣，將來(lái)的世界經(jīng)濟(jì)秩序大大取決于全球安全結(jié)構(gòu)的發(fā)展。國(guó)家在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)面臨的選擇將取決于安全結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化。不管安全結(jié)構(gòu)變得更加穩(wěn)定或更不穩(wěn)定，也不管它仍舊是積極的和消極的特點(diǎn)兼而有之，肯定地說(shuō)，它會(huì)對(duì)未來(lái)的生產(chǎn)、金融和思想模式產(chǎn)生直接和強(qiáng)烈的影響，也會(huì)對(duì)貿(mào)易、交通運(yùn)輸、能源供應(yīng)和福利經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生次要的影響?！?/p>

能源的使用是環(huán)境惡化的誘因之一，也是國(guó)際政治競(jìng)爭(zhēng)中的重要目標(biāo)，可以說(shuō)能源的安全也決定了其國(guó)家安全，以歐洲的能源安全為例，由于歐盟內(nèi)部能源資源潛力不足，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量供應(yīng)，歐盟對(duì)于能源的需求不得不依賴進(jìn)口。早在20世紀(jì)70年代爆發(fā)的石油危機(jī)就已經(jīng)使歐盟成員國(guó)認(rèn)識(shí)到發(fā)展多種能源、降低對(duì)于化石能源依賴的必要性。俄羅斯作為歐盟最關(guān)鍵的能源供應(yīng)商的地位可能短時(shí)間內(nèi)不會(huì)動(dòng)搖，但由烏克蘭危機(jī)造成的恐慌也促使歐盟認(rèn)識(shí)到發(fā)展多樣化能源供應(yīng)挖掘內(nèi)部能源潛力實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的迫切性和重要性。

雖然歐盟成員國(guó)可以選擇從阿爾及利亞、卡塔爾或尼日利亞等地獲取液化天然氣，挪威也具備足夠能力增加對(duì)歐盟的天然氣出口，但是做出這一改變最大的阻力在于能源成本的提升，因而歐盟提高能源安全的重要途徑包括盡快調(diào)整國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)型等。

5 結(jié)論

全球環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的進(jìn)程，建立合適的機(jī)制尤為重要，多層相輔、多元共治的環(huán)境治理體系搭建了一個(gè)有利于廣泛行為體參與并開(kāi)展互動(dòng)的制度框架，從而在相應(yīng)的層次上采取行動(dòng)和執(zhí)行政策。

在當(dāng)前形勢(shì)下，一方面與各國(guó)利益相關(guān)的全球性環(huán)境問(wèn)題激增，另一方面既有的國(guó)際規(guī)則體系由于缺乏統(tǒng)一的權(quán)威不能有效管理全球環(huán)境事務(wù)。因此，新時(shí)代的全球環(huán)境治理需要發(fā)揮多元化的全球環(huán)境治理主體的作用，使代表性、包容性和有效性得到加強(qiáng)。推進(jìn)各個(gè)層次的合作是應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)與危機(jī)的必然選擇，從而構(gòu)建全球環(huán)境伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打造合作共贏的全球環(huán)境治理的未來(lái)，實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體的可持續(xù)發(fā)展。

在全球環(huán)境治理中，歐盟可以說(shuō)是在全球環(huán)境治理體系中具有雄心和行動(dòng)力的行為體，已經(jīng)形成的相對(duì)完善的多層環(huán)境治理體系，同時(shí)能夠充分發(fā)揮在國(guó)際環(huán)境體系中的“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”，致力于擴(kuò)大自身發(fā)展和成長(zhǎng)動(dòng)能，包括保障經(jīng)濟(jì)利益和達(dá)到政治目的。隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)稅、排放交易體系以及能源效率指令等改革措施的落地，必將帶來(lái)“歐盟新模式”，并加劇全球綠色低碳領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)新一輪的“環(huán)保風(fēng)暴”，這既是中國(guó)所面臨的新挑戰(zhàn)，也是結(jié)構(gòu)性權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移的最佳時(shí)刻，歐盟的積極態(tài)度表明其爭(zhēng)奪結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的信心，中國(guó)也要抓住機(jī)遇，在環(huán)保理念、經(jīng)濟(jì)模式和技術(shù)水平等方面不斷提高，使國(guó)內(nèi)環(huán)境治理與國(guó)際環(huán)境治理相協(xié)調(diào)，積極構(gòu)建全球環(huán)境問(wèn)題上的統(tǒng)一戰(zhàn)線，促進(jìn)全球環(huán)境體系朝著更加包容、普惠和高效的方向轉(zhuǎn)型，推動(dòng)全球環(huán)境治理秩序變革和機(jī)制優(yōu)化，以更主動(dòng)有為的姿態(tài)發(fā)揮中國(guó) “結(jié)構(gòu)性權(quán)力”的作用。

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[14] 〔英〕蘇珊·斯特蘭奇： 《國(guó)家與市場(chǎng)》，楊宇光等譯，上海： 上海人民出版社，2006 年，第 22 頁(yè)。

[15] 樊勇明： 《西方國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海： 上海人民出版社，2006年，第115頁(yè)

[16] 〔英〕蘇珊·斯特蘭奇： 《國(guó)家與市場(chǎng)》，楊宇光等譯，上海： 上海人民出版社，2006 年，第 62 頁(yè)。